運用檢察建議參與社會治安綜合治理的對策研究

柏純潔 徐湘龍

(湖南省郴州市北湖區人民檢察院，湖南 郴州 423000)

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運用檢察建議參與社會治安綜合治理的對策研究

柏純潔 徐湘龍

(湖南省郴州市北湖區人民檢察院，湖南 郴州 423000)

檢察建議強化了檢察機關的法律監督職能，是檢察機關參與社會治安綜合治理的重要路徑，為檢察機關落實社會治安綜合治理的目標和任務，打擊和預防犯罪創造了新平臺。但是，在檢察機關的實際工作當中，檢察建議的運用情況并不是十分理想。分析檢察建議在社會治安綜合治理適用中存在的問題，就完善檢察建議參與社會治安綜合治理的路徑進行探討。

檢察建議；治安管理；檢察機關

檢察建議是檢察機關在執法過程中，結合案件情況,以檢察院名義履行法律監督職能，就打擊犯罪、預防犯罪、強化社會管理秩序向有關單位建議強化內部管理制度和進行有效整改的一種法律監督方式。它是檢察機關參與社會治安綜合治理的重要手段，對于促進司法公正，實現法律的政治效果、社會效果、法律效果都具有重大意義。筆者結合自己的工作實踐，從論述檢察建議在社會治安綜合治理中的作用出發，剖析目前檢察建議參與社會治安綜合治理方面存在的問題，并提出相應的解決對策。

1 檢察建議在社會治安綜合治理當中的作用

檢察建議是配合檢察機關的偵查監督科、公訴科、自偵部門等檢察權力來進行使用的。從本質上來看，檢察建議屬于檢察機關法律監督職能的延伸，依附于檢察權，體現的是檢察機關的一種社會責任，沒有強制執行力。檢察建議因發出部門的不同，內容也會各有側重。一般自偵部門發出的針對的主要是職務犯罪；監所檢察科發出的主要針對的是監獄、看守所的管理等；公訴科、偵查監督科等刑檢部門發出的涉及面廣，大部分都關系到社會治安管理，屬于檢察建議的主要組成部分。

在實踐當中，檢察機關運用檢察建議參與社會治安綜合治理發揮出一定的作用，主要體現在以下幾個方面：一是維護社會大環境的穩定和諧，促進相關行政單位依法行政，促進地區經濟秩序良性運行。檢察機關在辦案過程當中，通過對犯罪嫌疑人案情的偵查或審查，發現相關單位在管理制度上存在的問題，及時通過檢察建議對相關單位提出整改意見，讓被建議的相關單位在檢察機關的監督下進行自我糾正，從發案源頭對違法行為的“土壤”進行修復，能夠起到個案帶動的效果，實現法律效果和社會效果的統一。二是提升了檢察機關法律監督的實效，并且起到了預防犯罪的效果。檢察機關通過檢察建議的發出，直接向相關單位提出整改問題，無疑能促進相關單位強化預防犯罪的意識，讓其更為重視對單位職工的法制教育，完善內部管理機制。同時檢察機關要求被建議單位對檢察建議內容的落實情況進行反饋和回復，實時地對被建議單位進行監督，從而提高了檢察機關的監督實效。三是具有警示和教育作用。比如對案發較多的單位、犯罪嫌疑人集中的小區等，檢察機關一般對發案單位、小區進預防犯罪建議，督促發案單位、區委會重視思想教育，強化法制宣傳，從而震懾和遏止潛在的犯罪行為。

2 運用檢察建議參與社會治安綜合治理中存在的問題

從目前的檢察建議實施情況來看,雖然檢察機關對檢察建議的重視程度越來越高,但是，運用檢察建議參與社會治安綜合治理仍存在不少問題。

一是檢察建議在相關法律法規中規定不多，缺乏強制執行力，造成檢察建議的權威性和執行力不足。雖然檢察機關對檢察建議有諸多提及，在工作考核中也多有側重，但是“檢察建議”除了在《人民檢察院刑事訴訟規則》有明確提及外，在《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》等法律法規中都沒有相應的規定，這就嚴重影響了檢察建議的權威性。在實踐中，且不論社會大眾對檢察建議的認知程度不高，就連法院、公安局也對檢察建議缺乏了解，沒有發揮出像檢察機關抗訴和糾正違法等監督手段那樣的作用。此外，很多被建議單位認為檢察建議既然沒有強制執行力，那就僅限于“建議”范疇，不具有約束力，對所提出的意見是否作出整改響應則完全由自己決定，于是對檢察建議采取敷衍態度進行回應，從而弱化了檢察建議的監督效果。

二是大部分檢察建議的內容沒有形成標準格式，沒有把握重點，分析不夠透徹，造成檢察建議文書浮于表面，沒有實際意義。在很多檢察建議中，檢察人員只是將檢察建議作為一個考核任務來完成，沒有針對案件的特點進行深入剖析，沒有指明涉案單位應該具體整改的范圍和內容，導致檢察建議形式化。譬如，在分析涉案單位問題時，常用“領導重視程度不夠”“沒有形成有效的監督機制”等概括性語句來總結，沒有把握問題核心。在提出整改意見的時候，則常用“強化預防犯罪意識”“建立和完善內部管理機制”等空話，沒有將有效的整改意見提出來。甚至有些檢察建議對回饋的時間也沒有具體設定，在落款的時候則加蓋檢察機關內設科室的印章。這些問題無疑嚴重影響了檢察建議的質量和權威性，導致很多檢察建議沒有發揮出其應有的效果。

三是檢察建議缺乏相應的配套機制，檢察機關沒有對檢察建議進行及時的跟蹤回訪和督促落實，造成被建議單位對檢察建議的重視程度不夠。雖然根據相關規定，檢察建議在發出之后，檢察機關應當及時了解檢察建議的落實情況，并對沒有落實的單位進行監督,但在實踐當中并沒有形成合理的配套落實機制。而且檢察機關對檢察建議也沒有形成統一的操作程序，被建議單位在收到檢察建議后，若恰是它們自身需要解決的問題才會被采納。大部分被建議單位則是按照程序簡單回復一下了事，沒有具體去落實，而檢察機關在收到回饋文書之后就算“大功告成”，導致檢察建議成為了文書往來，沒有發揮出實際價值。

四是沒有形成檢察建議的獎勵和考評機制。目前，在檢察機關，檢察建議的制發主要取決于檢察人員的自覺性，因為檢察建議權是否行使，在法律上并沒有明確的規定。由于沒有形成檢察建議的獎勵、考評機制，很多檢察人員為了省事干脆不制發檢察建議，這樣就節省了自己的辦案時間，也免去了不少麻煩。但是從檢察機關職能以及其參與社會治安綜合治理的角度而言，這樣做是有百害而無一利的。尤其是檢察建議考評機制的缺失，直接影響了檢察建議的實效，讓檢察建議僅體現在年終考核的數據報表上，至于被建議單位是否采納檢察建議，是否進行了整改，整改的效果如何都是未知數。

3 運用檢察建議參與社會治安綜合治理的對策

盡管目前檢察建議實施過程中出現了諸多問題，但我們不能因噎廢食，而更應當高度重視如何合理地運用檢察建議。筆者認為，可以重點從以下幾個方面出發，來提升檢察建議的運用實效。

一是完善對檢察建議的立法，或出臺檢察建議的相關規范性文件。完善立法主要是從檢察建議的規范性、法律淵源角度出發，各級檢察機關應歸納檢察建議的使用成效，在相關法律修改的時候，通過最高人民檢察院向立法機構表達檢察建議的修改意見，明確其法律地位和法律強制執行力。在立法沒有完善之前，最高人民檢察院以及省、自治區、直轄市級人民檢察院可以與相關行政部門、立法部門、司法部門協調，針對檢察建議出臺具有約束力的規范性文件，明確檢察建議的使用效力和范圍，從而使檢察建議的適用減少阻力。此外，各級檢察機關均可以在內部繼續強化對檢察建議的管理，使檢察建議的運用程序更為流暢，運用范圍更為明確，運用效果更為明顯。

二是注重提升檢察建議文書的質量，形成標準的文書格式。檢察建議的質量在很大程度上取決于檢察建議文書的質量。一份鞭辟入里的檢察建議文書是檢察建議社會價值的關鍵所在。那么如何制作出一份高質量的檢察建議文書呢？首先，必須要熟悉案情，鉆研法律，善于總結，注重溝通。要認真剖析發案的成因，從案發成因中發現被建議單位存在的問題，并與發案單位進行溝通，了解其管理制度和人事背景等，全方位總結出被建議單位的問題和制度漏洞，這樣被建議單位才能夠認清楚自己的問題所在，從而接受檢察建議。其次是注重客觀性、說理性。大部分檢察建議提出的整改措施浮于表面，關鍵就在于沒有站到客觀務實的角度去查擺問題，而是紙上談兵，完成任務了事。檢察建議文書應當是建立在客觀實際問題的基礎上，就犯罪的成因進行深入研究，并進行詳盡的說理論述，以理服人；并恰到好處地運用相關法律法規進行論證，以法服人。如此，才能引起被建議單位對整改問題的高度重視并做出有效的整改行動。最后，應當形成統一的文書格式。目前很多檢察機關發出的檢察建議格式五花八門，制發不規范、不嚴謹，所以檢察機關應當借助新辦案系統對檢察建議文書格式予以統一。

三是建立配套措施和跟蹤回訪機制，強化對檢察建議的落實監督。檢察建議存在意義不僅僅是檢察機關制發檢察建議文書以形成對涉案單位的法律監督，更為重要的是檢察機關通過制發檢察建議文書后被建議單位能根據檢察建議的內容作出切實有效的整改，從而消除犯罪隱患，實現檢察建議參與社會治安的綜合治理。因此，建立檢察建議跟蹤回訪機制和配套措施非常必要，也是亟待解決的問題之一。建立檢察建議配套措施，要求檢察人員應當及時掌握檢察建議的采納情況，對不同的情況采取不同的應對措施。對積極接受建議的單位，應當在檢察機關所能做的范圍內予以協助整改；對于消極接受建議的單位，檢察人員應當及時地、主動地聯系被建議單位，了解其不落實整改措施的原因。如果是因為檢察建議本身就難以落實，應當對檢察建議予以補正修改；對于故意不落實整改的單位應當建議相應管理部門予以督促，追究相關人員的責任。檢察人員收到檢察建議的回饋文書之后，要對被建議單位進行回訪，確定檢察建議的落實情況。

四是建立獎勵和考評機制，提升檢察建議參與社會治安綜合治理的成效。檢察建議權的行使并沒有任何強制性的規定，檢察人員在辦案過程中并非一定得去做。在實踐當中，很多檢察人員在考核任務完成的情況下不會再去主動制發檢察建議文書。因此我們應當建立相應的獎勵機制，以此來提升檢察人員制發檢察建議文書的熱情和提高檢察建議文書的質量。此外，檢察機關內部也應當加強對檢察建議的考評，由人民監督員辦公室或其他綜合部門對檢察建議定期地展開檢查、統計，掌握業務部門檢察建議的開展情況并定期予以通報。應當徹底摒棄過去數量至上的原則，重點考核檢察建議文書的質量、落實情況、反饋情況、回訪情況、社會評價等，從而提升檢察建議的運用效果。

綜上所述，檢察建議作為檢察機關法律監督權的有效力量，以非訴訟方式參與社會治安綜合治理，在柔性執法過程中促進社會和諧、預防犯罪，重要顯著。盡管目前而言，檢察機關運用檢察建議參與社會治安綜合治理當中存在諸多問題，但是隨著立法的完善，檢察機關制發檢察建議文書水平的提高，檢察建議相應的配套措施、回訪機制、獎勵機制、考評機制的建立，檢察機關運用檢察建議參與社會治安綜合治理的成效將會大大提高，將會逐漸成為司法實踐當中不可或缺的一個法律監督手段。

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責任編輯：盧宏業

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.024

2015-11-05

柏純潔(1988—)，男，研究生，郴州市北湖區檢察院檢察員。研究方向：刑法學、刑事訴訟法學。

D926.34

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1674-6341(2015)06-0051-02