寧德市政府采購電子化平臺運行現狀、問題及對策研究

龔 翔

（寧德職業技術學院 后勤管理處，福建 福安355000）

一、寧德市政府采購系統電子化平臺運行的現狀

隨著信息技術與政府采購的不斷發展，由此產生了政府采購電子化平臺。寧德市當今政府采購規模的不斷擴大，政府采購電子化管理工作逐步向深度發展，各采購單位在政府采購工作中遇到的信息孤立、信息不對稱、監督乏力等現象日益突出，唯有建立統一完善的政府采購電子化平臺才能使此項工作形成競爭機制、實現有效監督。實現政府采購電子化交易，是提高政府采購工作效率的有效途徑，充分體現公開透明原則的重要手段［1］。為此，必須加快寧德政府采購電子化平臺建設步伐，搭建寧德市政府采購電子化平臺，使電子化政府采購制度更具活力。

（一）寧德市政府采購系統電子化平臺框架搭建情況

2000年，寧德市開始實施政府采購以來，其組織機構和設備設施建設已初具規模，政府采購規模逐年擴大，制度日趨完善，初步建立了一系列政府采購法律法規，規范了本市政府采購操作實踐的制度辦法，政府采購工作逐步走上了法制化、規范化道路。2005年全市確立了政府采購管理體制，加快對電子化政府采購工作的統一領導與組織，加快制定符合本市實際的電子化政府采購體系發展規劃，逐步推進組織、制度、運行和監督制約四個體系建設。初步搭建本市電子化政府采購工作框架：采購人申報——財政資金審批——采購辦審批采購方式——集中采購機構審核、組織招標——查詢供應商行賄犯罪檔案——抽專家評標、中標結果公示——監督部門跟蹤監督——財政資金支付——評標現場反饋。它包含了采購計劃管理、采購資金審批、采購活動管理、專家管理、合同簽訂、貨物驗收、支付管理等政府采購內容全程網上操作，采購人須通過此平臺以電子形式申報政府采購計劃，集中采購機構按政府采購程序和業務操作流程以電子化形式開展政府采購活動。寧德市政府采購辦進一步健全內控管理機制，實現管、采工作相互分離、重點環節有效監管，形成電子交易功能較完善、交易公開透明、操作規范統一、網絡安全可靠的電子化政府采購平臺，最終實現政府采購業務交易信息共享和全流程電子化操作［2］。

（二）寧德市政府采購系統電子化平臺運行狀況

1．科學設計政府采購系統硬件框架運行結構

寧德市政府采購系統硬件框架結構涵蓋管理平臺外網與內網，內外網通過網閘連接，形成政府采購管理系統硬件框架。系統外網包括WEB 接入區——負載均衡交換機——防火墻——外網核心交換機——內部應用區。系統內網包括WEB 接入區——內網核心交換機——應用接入區。

為了確保寧德市政府采購系統電子化平臺的安全性和穩定性，引入CA 技術保障信息安全，代理機構與供應商之間的招投標采購文件來往通過網絡進行，通過引入CA 第三認證（福建省數字證書受理中心）確保采購文件的安全性與合法性。這不僅保證了政府采購電子交易平臺現有性能的穩定，且為將來預留可擴充的空間做好準備。設計時充分考慮電子化政府采購平臺的可擴展性，采用集群部署模式來應對大并發的情況。該框架結構特性是用戶訪問量與數據量增大，時有管理平臺服務響應速度變慢，嚴重時影響服務質量。這樣數據量增大，安全性也將變得更重要。

2．設計政府采購系統框架應用分層運行結構

寧德市政府采購系統電子化平臺的構建是按照內網、外網物理隔離，應用平臺內外網分離部署，保證信息安全的原則進行設計。該平臺應用分層框架設計，其內網網段執行平臺運行管理體系，外網網段執行信息安全保障體系，不論從安全角度與業務應用角度都能實現電子化政府采購系統管理平臺的功能。從安全角度考慮，寧德市電子化政府采購系統內網專門為內部業務操作人員的應用管理平臺，外網專門是供應商和專家的應用終端。系統數據交換平臺可執行內網與外網應用之間數據交換工作。從業務應用角度而言，應用分層結構設計如下四層：一是支撐層包括系統平臺所需的各類服務器設備、網絡設備與各種操作系統；二是數據層：它為應用層各應用軟件提供基礎數據支撐平臺運行最基礎的服務層，涵蓋外部關聯系統數據庫與各應用系統數據庫［3］；三是應用層：包含數據交換、身份認證、用戶整合、應用整合、互動服務等技術，通過搭建核心技術平臺來滿足電子化交易平臺所需的所有應用業務需求，采用JAVA 為核心的技術，支持各種標準中間件，支持各項核心技術；四是展現層：其內網網段為內部政府采購業務人員提供個性化工作平臺，外網網段則為供應商和專家提供個性化平臺。內外網通過網閘直連起來，形成政府采購管理系統應用分層結構。

3．合理設計寧德市政府采購電子化平臺運行軟件

（1）運行電子化采購項目計劃管理系統：實現系統各管理功能模塊的順暢運行，可按申報項目不同的采購方式、時間，上報監管部門確認審批后，取得該項目對應的唯一項目編號。電子化政府采購網絡監管是從項目獲得編號（作為項目代碼）開始，始終貫穿政府采購活動的全過程，它具有唯一性。通過對項目計劃編號的電子化管理，從而實現每個政府采購項目的全程在案、永久追溯。

（2）運行電子化招標文件備案系統：采購人可實現招標文件網絡上傳、備案及在線瀏覽、下載等；集中代理機構網絡上傳公告采購項目信息與招標文件，并在網上把電子招標文件上報監管部門備案，監管部門可及時接收已上傳的電子招標文件，并通過網絡出具備案意見。電子招標文件未通過備案的項目，無法進入下一流程。潛在供應商在公告期間可登錄采購網，瀏覽或下載該項目的電子招標文件，若招標文件存在問題，可按法定程序提出質疑，公告期間監管部門對潛在投標人提出質疑、舉報的，應建議相關當事人及時核實情況，并視具體情況進行修改。確實存在可能影響公平、公正且不做修改的，將依法暫停該項目的采購。電子招標文件的網絡備案提高了政府采購工作效率，減少人為干擾，確保電子招標文件公告的充分透明與準時公開。

（3）運行電子化采購信息公告系統：所有采購形式的采購信息都在福建省政府采購網（由信息服務外包企業福建博思軟件有限公司負責開發與維護）與寧德市政府采購網（由信息服務外包企業福建華興科技有限公司負責開發維護）上公告，每個采購項目的信息內容（含招標公告、中標公告、詢價公告、網上競價及跟單采購結果公告）都要按統一的格式公告，并按法定公告期限發布網上電子公告；不按統一格式的或法定公告期限不符合要求的，都將無法通過網絡系統進行下一步流程。這樣進一步規范了公告內容，為供應商與采購人提供了更充分的采購信息，也引入了更廣泛的社會監督，實現公開、透明的電子化政府采購。

（4）運行專家庫電子化管理系統：根據統一條件、管用分離、資源共享、分級管理、隨機選取的原則，在寧德市政府采購網設專區公開征集評審專家，凡符合條件者可直接登記注冊，其資格的書面材料需本單位審查并蓋章，再經監管部門審核合格后，其注冊信息會自動轉入專家庫中，寧德市各代理機構在完成項目公告與招標文件備案等規定程序后，于開標當日或前日在有關監督人員的監督下抽取評審專家。亦可實現評審專家庫遠程隨機抽取等網絡化管理。

（5）運行現場實時電子化監控系統：寧德市政府采購電子化平臺在原有的現場監督的基礎上，政府采購監管部門可利用信息化手段對采購過程進行實時在線監控；并要求采購代理機構開標、評標環節的現場全程錄音與錄像資料連同招標文件等信息一同保存，確保電子監控資料的完整性和真實性，便于監管部門在處理投訴案件時查閱。

（6）運行電子化網上招投標系統：實現政府采購招投標過程全程電子化網上操作（含招標文件的編制、發布、下載，投標文件的編制、網上投標和報價、網上評審和評審結果的自動生成）。規定500

萬元以上的采購項目需進行預公告，不然無法進入下一步的流程；在標書商務分、技術分及專家評分表中規定每項分值不得超過三分，這可縮減招投標過程評審專家主觀自由裁量權等人為因素干擾，提高政府采購的透明度。

4．寧德市電子化政府采購系統細分三個運行子平臺

寧德市電子化政府采購系統管理是由政府采購監督管理平臺、信息門戶平臺、執行交易平臺協同運行。運行監督管理平臺為政府采購監管部門及其他相關部門提供全面的監督管理功能，可實現政府采購業務的預算管理、計劃管理、采購實施、方式變更、監督預警、合同管理、資金結算、跟單采購、檔案管理等全程電子化管理。運行信息門戶平臺為政府采購網站提供商品庫管理、用戶管理與系統管理等。運行執行交易平臺是通過系統為采購人、代理機構、供應商與評審專家提供采購項目的公開招標、邀請招標、單一來源、協議采購全程電子化操作平臺，為政府采購監管部門和有關監督部門提供實時監督的技術手段［4］。

二、寧德市政府采購系統電子化平臺運行存在的問題

（一）當今電子化政府采購法律法規缺失與相對滯后

我國現有相關的政府采購法律法規尚未明確規定：電子化政府采購的相關政策，更沒出臺具體的細則。現有涉及電子化政府采購的規定僅有《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第19條規定，招標采購單位應制作紙質招標文件，也可在財政部門指定的網絡媒體上發布電子招標文件，但兩者需保持一致，兩者具有同等法律效力；《政府采購信息公告管理辦法》中第3條規定：“采購人、采購代理機構應當按照有關法律、行政法規和本辦法規定，公告政府采購信息。”基于法律層面上對網上電子化政府采購未予以明確，導致實際操作過程中需同時兼顧網上采購和人工采購兩套流程，增加了招投標成本，降低政府采購效率。事實上電子要約發出、要約承諾均在網上操作的電子化政府采購實屬一種政府合同采購行為。而現實中涉及電子化采購的電子合同、招投電子文件、電子投標方式等是否符合法律的有關規定，在其他法律條文中也沒明確的規定，一旦發生糾紛無法得到法律的保護。

（二）電子化政府采購涉及網絡安全、信息泄密風險

電子化政府采購存在現有網絡安全技術的安全保障難題，在技術層面上而言，時有發生防火墻被攻破、數據加密被破解、網絡病毒被植入等現象；在非技術因素方面，許多電子化政府采購管理、制度與授權方式等方面也存在安全保障問題。開放性的信息網絡上進行政府采購，享受高效便捷的便利，同時也面臨著安全風險。基于政府采購信息系統中存儲著大量政府、企業等機密數據，通過網絡進行電子化政府采購活動：投招標、網上競價、網上評標、簽約成交等，都不同程度地涉及許多商業機密，尤其是電子化政府采購真正進入“一網式”服務狀況后，所有部門變成一個整體，一旦系統安全受到威脅，極有可能造成不可預計的損失。只要有人參與網上操作電子化政府采購就可能存在網絡安全或可能涉及信息泄密風險問題。

（三）電子化政府采購技術人才不足與網絡裝備落后

現有采購人、采購代理機構和供應商對政府采購的專業知識或網絡操作技術了解的不夠深入，再加上電子化采購技術人才不足與專業網絡裝備不強，造成電子化政府采購工作開展有一定的難度。因此，從裝備上看，地方級信息技術基礎設施的技術指標不完備，覆蓋率較低，尚未達到完全替代紙質媒介的程度；從專業技術角度看，要求政府采購從業人員需經較高的專業教育培訓，供應商、相關管理部門及其他機構等均要精通政府采購業務知識。隨著電子化政府采購的發展，對政府采購從業人員提出更高的要求，不僅要具備傳統政府采購招投標的專業知識和工作實踐，而且還應具備專業的信息技術、網絡操作技術等能力。

（四）現行政府采購電子化平臺建設需要進一步完善

寧德市市級政府采購的現行業務中，部門預算系統與國庫集中支付系統均在政務網內網運行，而電子化政府采購則在e網環境運行，還不能實現預算、計劃、采購、支付等各環節的內外網全流程貫通。另外未啟用采購單位用戶端，采購計劃仍需紙質報送，采購方式變更審批、進口產品采購、非招標方式批準等計劃管理無法實現網上申報、網上批準。寧德各縣級政府采購現有的從業人員技術和裝備有較大差異，暫時無法滿足系統管理和維護的要求，給政府采購系統的安全運行帶來較大的隱患與風險。各投標人（自然人或法人）在參加政府采購招投標前，有無不良社會行為，評標時中介代理機構與評委無法知曉其信用狀況，時有惡意違規，卻不影響其經濟活動，這在一定程度上縱容了那些投標人的惡意違規［5］。為此，建設盡早完善現行寧德市政府采購電子化平臺的供應商誠信檔案庫與政府采購不良行為聯合懲戒機制等問題，這些都有待于進一步補充與完善。

三、解決政府采購電子化平臺運行難題的應對措施

（一）完善政府采購法律制度建設 規范電子化政府采購行為

完善的政府采購制度是電子化政府采購發展的根基和前提。建議各地市要依據當地的實情，應認真貫徹執行2003年財政部出臺的《政府采購法》及2011年11月頒布的《中華人民共和國招標投標法實施條例》等政府采購法律法規，并進一步規范電子化政府采購的流程，真正發揮好電子化政府采購的功能，使寧德市政府采購向縱深方向發展，為電子化政府采購奠定堅實基礎，從而推動中國政府采購由初期發展階段向全面發展階段的轉變。在不違背國家電子化政府采購法律法規的前提下，依據本地區具體的情況制定地方性電子化政府采購規章制度，使采購人、采購代理機構和供應商參與電子化政府采購時有章可循、有法可依。2010年寧德市引入供應商行賄犯罪檔案查詢機制，把該市電子化政府采購與打擊行賄犯罪、商業賄賂等違法犯罪行為聯系起來，通過對供應商（含公司、法人代表與投標代表）近三年行賄犯罪檔案查詢，進一步推進了社會誠信體系建設，促進該市電子化政府采購的公開、公平、公正和健康有序開展。2011年出臺了《寧德市政府采購供應商質疑處理暫行辦法》，使寧德市政府采購的規范化、制度化建設工作向前邁出了堅實的步伐，使供應商實名制、質疑處理工作步入標準化階段。

（二）加強政府采購網信息安全建設 夯實電子化采購系統基礎

政府采購電子化平臺交易是在開放性e網的環境下進行的，確實存在系統入侵、偽裝越權、通信監聽、數據篡改、惡意代碼及不可預計的其他因素的威脅；還要依據電子化政府采購管理的需求，使內網與外網流暢銜接，更要保障其安全性。為此，電子化政府采購需先做好系統的網絡信息安全保障工作，確保采購系統的安全運行與信息數據安全。同時，政府采購監管部門也可要求采購系統的版權供應商開放源代碼，使用源代碼者嚴格執行審查備案制，確保信息安全，其應用軟件需具備跨平臺操作的能力，構建多角度的安全結構體系與全國范圍內的網絡安全協助機制，定期對采購網絡設備、操作系統、應用軟件等網絡安全進行檢測和評估，電子化政府采購必須引入CA 技術保障信息安全，確保安全的交易環境與交易質量。

（三）加強采購隊伍與網絡裝備建設 搞好電子化平臺運行環境

加強電子化政府采購從業人員職業道德教育，加大對從業人員的培訓力度，通過政府、財政部門與高等院校和社會組織等多方合作來培養、發展采購人才；還需要依賴相關高校開設政府采購專業或培養方向，加強采購人才的理論基礎培養；通過開展政府采購執業資格認證，推行持證上崗制度，通過立法規范采購從業人員行為，打造出專業合格的采購隊伍，保證采購人員奉公守法、具備專業素養的人員從業，從源頭上遏制電子化政府采購的尋租行為，培養一批既懂政府采購業務流程又能熟練運用現代電子技術的復合型人才，為政府采購信息化建設提供強大的智力支撐。通過科學的人事任命、管理制度和完善的晉升任用機制，選拔出一批穩定高素質的采購人才；通過采購人員分類培訓、現場培訓，擴大政府采購的培訓范圍，加強政府采購理論與采購實際相結合；強化電子化政府采購崗前培訓和崗后的繼續教育，實施重點培訓，尤其是崗前廉潔奉公的素質教育等，讓其熟悉黨和國家的各項方針政策，拓寬知識結構，從而培養出全面新型的政府采購人才，以適應電子化政府采購的需要。電子化政府采購是個嶄新的事物，不僅要求采購從業人員熟悉通行的各種采購方式，并具備較高的計算機網絡專業水平及業務素質，還必須擁有裝備較好的網絡環境，可提供給從業者進行操作。為此，同時加強政府采購電子化平臺硬件、軟件建設與網絡技術裝備建設也極其重要。

（四）加大政府采購網財政資金投入 搞好電子化平臺建設

今后，建議應將政府采購電子化平臺納入“金財工程”統籌規劃中，并加大政府采購網財政資金投入，做到與部門預算、國庫集中支付和資產管理等系統銜接，從而實現預算、計劃、資產管理等各環節全流程貫通，讓電子化政府采購管理更精細化、規范化。還可加強市級政府采購電子化平臺與省政府采購電子化平臺的對接，最終構建一個全流程電子化操作采購管理的統一平臺，并認真貫徹執行李克強總理提出的“互聯網＋行動計劃”科學理念。現上海市人民政府與騰訊公司簽署了戰略合作框架協議，雙方將共同推動上海市“互聯網＋”產業發展、提升城市服務水平、營造創新創業環境，實現上海創新驅動發展，經濟轉型升級。現騰訊公司已開通5座城市的“城市服務”入口，覆蓋用戶數超6千萬，服務市民超千萬人次。實現了資源共享、平衡發展、務實高效、安全可靠的省級電子化政府采購大平臺，從而為構建全國統一的政府采購電子化平臺奠定了基礎。

四、結論

當今，構建寧德市政府采購系統電子化平臺應結合信息技術的優勢，對政府采購的各項業務流程再次進行優化，塑造一個精細化、規范化的電子化管理平臺，早日實現電子化政府采購全流程規范操作和動態監管的夙愿；竭力解決政府采購制度不夠完善，管理體制不夠健全，網絡信息安全性不嚴，新型采購人才不足，采購環節溝通不暢，供應商誠信檔案庫不全與政府采購不良行為聯合懲戒機制較弱等難題。針對現有的科學理論與深層次的實踐來說，目前寧德市政府采購系統電子化平臺的應用，還需進一步完善與改進，政府應設立自然人和法人的社會行為檔案，對其惡意違規予以記錄上檔案，通過此檔案可與銀行、工商、稅務、公安、法院、交通等部門共建聯合懲戒機制，以達到建立誠信社會的目標；同時不斷地提升政府采購工作的效率，提高電子化政府采購規范化、精細化管理水平。上述是寧德市政府采購系統電子化平臺的構建做了一些淺顯的探索，至于政府采購覆蓋面不全，規模偏小；采購人內部管理政府采購機制不夠完善；專家庫專業人才偏少、專業面窄；采購合同尚有執行不到位等；供應商誠信檔案庫不全與政府采購不良行為聯合懲戒機制較弱等難題還有待于采購專家不斷地深入研究。政府應建立供應商信用征集系統和失信懲戒機制，不斷地完善守信得益、失信必罰的制度體系；應構建行業自律為主的政府采購信用建設體系；應積極探索籌建第三方政府采購信用服務機構，為參與政府采購當事人提供信用評估等服務［6］。為此，今后人們要通過不斷實踐，與時俱進，靈活運用各種創新技術、創新方法，不斷地提高政府采購電子化服務新水平。

［1］福建省財政廳．福建省省級政府采購監管工作手冊［Z］．內部刊物，2013（6）．

［2］常榮清．設計與實現計算機推理軟件的研究［J］．鞍山鋼鐵學院學報，2001（4）：267－270．

［3］廖疆星，張艷釵，肖金秀．新編SQLServer2000數據庫實用教程［M］．北京：冶金工程出版社，2002．

［4］張增田，唐詩倩，楊梁．基于三方決策模型的政府采購問題研究［J］．哈爾濱工業大學學報，2011（4）：37－42．

［5］謝建鋒．供應商在政府采購活動中的不良行為分析對策［J］．法制與經濟（上半月），2007（8）：86－88．

［6］黃民錦．建立供應商誠信制度問題的研究［J］．招標與投標，2014（6）：56－59．