城鎮化進程中我國征地模式探究

□文/張 杰

（吉林農業大學經濟管理學院 吉林·長春）

近年來，隨著中國城鎮化與工業化的快速發展，城市規模的不斷擴大，由于地方政府的征地行為造成了大量的失地農民。這些失地農民游離在城市與鄉村之間，影響了國家發展與社會穩定。本文首先從規范法律制度方面確立農民在農村土地上的合法權益，然后探求新型的征地模式。

一、明晰農村土地產權法律制度，切實保障農民合法收益

（一）農村土地產權權利界定模糊。農村土地在承擔城市保障的同時也承擔著農民生活保障的任務，不僅如此還是部分城市開發建設的資金來源。我國關于征地的法律規定主要是《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規。這些法律條款中均規定除過城市土地與在農村的國營農場屬國家所有的外，其余屬于農民集體所有。《憲法》規定所有權包括占有、使用、收益、處分四項權利，而《土地管理法》規定禁止農用地轉非農用地，農用地流轉只限于農業用途。農業用地不得參與城市房地產建設，將農業用地轉為農村建設用地需要經過審批。農民行使土地所有權的權利內容在法律上自相矛盾。筆者認為，問題的關鍵是“公共權利”的概念界定不清，建議在相關下位法修訂時明確界定“公共利益”的范圍與界限，以便于合法的區分哪些是公益性事業用地、哪些是經營性商業用地，嚴把征地審批手續。

（二）農村集體土地所有權權利主體缺位，虛位所有權不具有排他性。現行法律規定集體土地屬于全體村民所有，但同時規定集體土地所有權的權利主體包括三類：一是村農民集體；二是村內農業集體經濟組織的農民集體；三是鄉（鎮）農民集體。權利主體多元化導致權利主體缺位，致使村委會或地方政府代行集體土地所有權，是引發農地非法征用、侵害農民利益事件的根源之一。筆者認為，應在法律高度具體化農村集體土地所有權權利主體。

（三）土地流轉制度不完善，農地承包經營權不完整。目前，我國農民在在土地承包經營權上所享有的權利并不完整，僅有耕作權，部分作物受益權以及受限制的處分權。農民并沒有農轉非農的轉讓的權利以及將農地用于除農業用途以外的其他用途的權利、無租賃權。實踐中農地承包經營權被嚴格的限制，只準許以從事農業為用地目流轉農地，農轉非農尤其是轉變為建設用地的行政管理審批制度非常嚴格。筆者認為，在法律上進一步明確土地承包經營權的內涵，使該項使用權囊括轉讓、轉租、入股、抵押、收益等多項權利。將權利主體、全力施行范圍、權力實行對象，以及違反規定的相關責任人的處罰方式等都要列明。

二、構建新型的農地征用模式

（一）構建“城鎮開發建設小組——村委會+城市開發建設小組——開發商”的征用模式。主體農地征用的利益相關方有3 個：政府有關部門、村民集體、開發商。

1、政府有關部門主導城市建設，是農地征用的主導力量。在二級市場中，政府與開發商在工程項目投資上有相同的經濟利益。經濟利益與社會利益相互矛盾又相互促進，一旦兩種利益失衡，社會利益就會流向經濟利益。在確立農民集體土地所有權主體地位之后，就在法律層面認可且保障了農民合理且合法的社會利益。經濟利益與社會利益在政府主導之下達到了一種平衡狀態。

2、由村民委員會代表農民集體行使集體土地所有權與農地承包經營權，并且由村民委員會出面與開發商和政府部門商討農地開發面積與開發強度。

3、開發商主要指房地產開發商。開發商提供開發方案與并墊資部分項目，在政府有關部門的領導之下與村民委員會商討具體的合作細則。

（二）征地模式的運行管理機制。在法律明確農地產權主體地位的基礎上，依托“城鎮開發建設小組——村委會+城市開發建設小組——開發商”的征地模式主體，以投入資金與行政控制、征地補償費用控制、項目進程控制為驅動力，形成適應新環境的征地“三控”驅動管理模式。

（三）征地“三控”驅動管理模式內涵

1、項目進程控制。在城市開發小組的行政主導之下，由村民委員會與開發商確立項目進度責任制。由三方代辦機構簽訂項目進度責任協議，確定交地和開工建設的最后期限，并明確在協調工作中的各自責任和義務。

2、投入資金與行政控制。在確立項目后，由城鎮開發建設小組與開發商共同投入資金啟動項目。在施工階段，由城鎮開發建設小組負責監督財務與工程質量，由開發商具體負責項目進度。社工完畢后進入盈利階段，該階段由城鎮開發建設小組與開發商分享項目帶來的經濟利益。

3、征地補償費用控制。維護征地模式良性運作的關鍵管理控制機制。城鎮開發建設小組把開發項目所獲利潤的一定比例作為征地補償款撥予村民委員會。這里的征地補償費用既要包括被征地農戶農作物收成的損失，也要包括土地在市場化進程中的增值部分。既要保障農戶的生活水平不變，也要考慮到農戶失地后再就業以及重新融入社會的成本。于是在城鎮開發建設小組主導下，實現了經濟利益與社會利益的平衡。

長期有效運行的征地模式必須建立在明確的農村集體所有權與合理的農地流轉制度的基礎之上，而這些制度必須體現在法律中。政府在社會經濟發展過程中起著主導性作用，不僅應承擔起經濟全面發展的任務，而且應承擔起在全社會公平分配經濟紅利的任務。

［1］何燕.集體化時代國家建設征地的鄉村實踐——以山東省淄川區沈家村為例［J］.中國農業大學學報（社會科學版），2013.1.

［2］張杰.我國鄉鎮企業發展對農業科技進步貢獻率的影響——基于省級動態面板數據模型的實證研究［J］.農村經濟與科技，2014.6.