非營利組織會計監督存在的問題

□文/李糧羽

（渤海大學管理學院 遼寧·錦州）

非營利組織涵蓋國家的教育、醫療、養老等方面上，為社會進行了很多社會救濟、醫療衛生的社會工作，扮演著社會生活中非常重要的作用。經過20 多年的建設與發展，我國社會組織迅速發育成長，截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67 萬個，其中社會團體27.3 萬個，民辦非企業單位23 萬個，基金會3，713 個，從業人員超過1，200 萬人。社會組織的整體實力不斷提升，已成為政府職能轉移的主要承接者、社會政策的重要執行者和社會服務的重要提供者，成為我國社會主義現代化建設不可或缺的重要力量。由此可見，非營利組織有效地緩解了市場的問題，它在社會經濟發展中的作用不容小覷。而會計監督是促進非營利組織良好發展的重要環節，只有科學地進行會計監督，才能使非營利組織會計良性發展。

探尋非營利組織的會計監督利于具體非營利組織的會計監督實踐，拓展會計學的研究領域，從而擴展會計理論。針對非營利組織的會計監督進行深入探討，能夠遏制腐敗現象的發生，增強非營利組織社會公信力，更加明確有效地完成公益目標，對構建和諧社會也有著深遠影響。

長期以來，我國社會非營利組織得到了較快發展，在經濟發展過程中的地位也越來越重要。可是在非營利組織不斷發展的背后，其自身不免導致許多社會關注的問題，會計監督的問題也漸漸顯露出來。如果與會計監督相匹配的法律法規不健全，缺乏有效的社會監督，以及內部管理的松散，就會阻礙非營利組織乃至當前社會經濟的可持續發展。而會計監督作為非營利組織可持續發展中的關鍵，在促進非營利組織發展的過程中扮演著極其重要的角色。因此，在當前的社會經濟背景下，構建一套完善的會計監督機制來應對非營利組織的會計監督是一個必不可少的研究論題。

一、非營利組織會計的界定

非營利組織起源于美國稅法規定的組織，這些組織享有可以減免稅的權利，隨著非營利組織的壯大，學界對非營利組織研究的逐步深入，非營利組織會計也開始初露端倪，并取得長足發展。

美國學者薩拉蒙列舉出非營利組織會計必須具備的三個特點，同時也得到了國內外諸多學者的普遍贊同。他們闡述非營利組織會計首要具備的特點是非營利性，即非營利組織的會計核算是不以營利為目的，它是依托社會使命來完成任務。人們可能有幾個誤區：一是非營利組織會計的公益性并不代表非營利組織不能有盈余，僅是盈余不能以任何形式變為組織內成員的分紅或者轉變成任何員工的私有財富；二是非營利性也并不代表著非營利組織提供的社會供給都是免費的，非營利組織被允許根據客觀的需要有針對性的收費，這不影響其本質特征。非營利組織會計還具有組織性和公益性的特點。組織性是指，非營利組織會計要按照《民間非營利組織會計制度》的相關規定工作，并要具有有關部門認可的組織機構設置程序，且具備相對完善的會計核算體系的屬性。非營利組織會計的公益性表現在非營利組織的會計核算沒有盡可能的縮小成本以取得最大利潤為目的，卻以供給公共產品和服務社會為目的的。由于這兩方面，因此可以把非營利組織劃為兩種，即公立的非營利組織和民間非營利組織。

二、我國非營利組織會計監督現狀

同發達國家比較，我國的非營利組織的會計監督要相對薄弱。我國的會計監督主要由內部監督、外部監督和政府監督三部分構成。從財務來源分析，企業的財務來自于股東投資和自我利潤。而非營利組織的資金來源復雜，其中有財政撥款，非營利組織獲得的收入和社會捐贈等，而社會捐贈又包含現金、物資、固定資產、存貨的捐贈等等。單單憑借政府監督，復雜的財務來源給政府的監督帶來困難。有些資金既不在政府的審計范圍，也不在社會監督的審計范圍，這也是造成眼下非營利組織會計監督薄弱的一個重點原因。

（一）與會計監督相關的法律法規制度不健全。我國的會計監管模式是以政府監管為主，行業自律為輔的第三種模式。雖然政府初步確立了以《會計法》為主體，以相關的行政法規為補充的會計監管法律法規體系，但是隨著近幾年非營利組織的快速增長，在監管的過程中所暴露出的問題也越來越多，一般主要集中在兩個方面：一是國家相關的法律法規制度不健全；二是相關的財務會計制度不夠完善。

客觀來講，我國的非營利組織會計還處于起步時期，有關部門對非營利組織會計的監督并沒有給予足夠的注意力，法律條文制度還不完善，使其在實際的監督操作上略顯無力，一些非營利組織的會計監督實質上是天高皇帝遠。另外，國家對非營利組織的信息披露也沒有強制的規定。一些非營利組織不會主動地公布其組織的會計信息，使得外界對其組織的營運狀況，資金的流動去向根本無法了解，給有關部門對非營利組織的會計監督也帶來很多不便。

（二）非營利組織的內部管理松散。非營利組織管理者不擁有企業的資產，只對企業資產進行管理。因此，非營利組織管理者的利益與營利組織管理者的利益并不一致。非營利組織的管理者對非營利組織會計監督的關注度要相對缺少，組織內部對會計部門和會計人員的監管也比較松散，甚至沒有良好的管理方式，造成控制部門形同虛設，從而使監管不利，內部控制缺乏。非營利組織還有內部控制的現象。內部人對組織的運營更加了解，掌握著比外部更詳細的內部消息。如果有利益驅動，內部人就可能利用自己的能力和權利謀求社會利益。況且投資者不能對內部人員的行為實施有效的監管，這就使組織內部的控制人員牟取一己之私有可乘之機。

非營利組織的結構往往會官僚化發展，管理者不斷地納取資金，為他們謀取私人利益逐漸成了真正目的。由于非營利組織的決策并不透明，這給腐敗也鋪平了道路，尤其是規模大，資金多的非營利組織的內部控制制度實際上只是形式上而已。

非營利組織由于其本身所具有的非營利性，他的資金很大的一部分可能都來自地方財政。由于缺乏相應的監督機制，非營利組織的會計賬目十分混亂，挪用公款的現象屢屢發生，嚴重地敗壞了非營利組織的社會公信力，給社會造成嚴峻的荼毒。

（三）缺乏有效的外部監管。非營利組織的外部監督主要由政府的監督，來自捐贈人和社會新聞媒體公眾的監督三部分組成。可實際情況卻是，非營利組織既不是政府的職能部門，也不是市場的經濟部門，因此這使得它既不在政府審計的管轄內，也不受工商、稅務部門的強制性審計。

只有政府具有法律權威，可以強制對非營利組織進行監督，但是目前有權行使政府監督職能的部門，除了對其注冊登記限制其準入的同級民政部門外，主要也就是其掛靠的業務主管部門，有的非營利組織可能還會受到人民銀行的監督。但實際情況是，各監督主體之間的具體職責并沒有明確的加以確認，也沒有相關的法規給出清晰的界線。這很容易使監督機構忽略對掛靠其單位的第三部門進行監督。各不同主體之間相互扯皮推諉、形式主義的狀況也勢必泛濫。

外部監督薄弱的另一個因素是，大多數非營利組織都沒有相應的信息披露制度，這使捐贈者的監督很難落到具體。并且公眾也缺少反映渠道來監督非營利組織是否違背準則，違背社會公信的問題，而且即使反映了，也很難得到其掛靠部門的解決，這些問題都給社會監督帶來了很大的困難。

大眾傳媒可以說是非營利組織外部監督中的中堅力量。但因為我國的媒體和輿論監督是作為政府行政職能延伸而產生的，所以媒體是受政府制約的。即使媒體對非營利組織的監督發揮了作用，更多正面宣傳、少批評性報道的行為卻是普遍的。因此，我國并不存在有效的輿論監督。另外，新聞媒體還有一貫的滯后性，都是在有關部門發現問題并處理后才進行報道的，也就是說政府不能監督的非盈利組織成了全社會無法有效監督的“死穴”。這些都影響了媒體監督職能的效用。

三、關于非營利組織會計監督的對策

（一）完善相關的法律法規制度。會計監督的加強首要應該完善健全法律制度。健全的法制主要包括兩個點：一是完善制定會計活動的法律制度；二是完善會計監督自身的法律體系。

為了會計監督的完善，政府陸續頒布《會計法》、《民間非營利組織會計制度》、《內部會計控制規范》等一系列的法律法規，使我國的非營利組織會計監督做到有法可依。可是目前非營利組織的會計監督主體還是來自內部力量，無法真正地做到執法必嚴，有法可依卻無法落到實處，法律變成為形式。因此，有關部門還應出臺相關法律的具體細則，提高法律可操作性，使法律真正地生效。此外，領導階級也應該對非營利組織的會計監督的重要性給予重視，嚴格把關。

目前，政府對會計監督出臺了相關法律，但在審計和稅務等與會計監督相關的地方，針對非營利組織并沒有相關的法律法規，會計監督、審計監督的執法職責和權限不明的問題多次發生，立法部門要給予重視，給予支持，將會計監督做成一個系統。制度上來說，還是缺少方向明確的非營利組織的會計制度，不能維持企業多元化的需求。因此，怎樣建立明確的會計核算制度，并且把其納入會計監督體系，更是目前應著手的必要思路。

（二）加強內部控制體系。想要加強內部管理監督，就要建立健全完善的內部控制體系。財政部明令非營利組織應按期進行內部審計。這些內部控制制度明顯減少了出現問題和故意舞弊的可能，加強了內部監督的能力。非營利組織更要按照自身的需要加強有效的內部控制制度，來鞏固內部監督。

建立完善內部控制制度，要靠非營利組織的內部。第一，非營利組織內的上層要意識到內部控制的關鍵性，要互相配合，協同管理；第二，完善會計人員準入制度。從會計人員的從業資格，到道德精神上都要仔細篩選。會計機構和崗位也要按有關的規定建立，并且集中力量對已錄取員工的培養；第三，非營利組織要建立內部審計部門，按期內部審計。

組織內的高層管理人員是內部控制的第一責任人，因此在對財務員工內部控制時，進行高層的內部監督也是不容忽視的，他們有對組織內的會計信息公布的真實性和具體性負責的責任。有關部門要加大對組織的高層管理人員的培養，增強他們的法律知識，讓他們清楚的認知自身的重大責任，潔身自好，不做違法的事。

（三）加強外部監管力度。國家監督和社會監督是非營利組織的外部監管主要兩部分。由財政、工商、稅務等國家部門依據有關法律法規向非營利組織監督檢查都是國家監督。委托會計中介機構，對組織內的會計工作進行審計和監督則是社會監督。非營利組織的管理者要把接受有關部門的監督作為長期的制度貫徹起來，積極地讓國家的監管部門和會計中介機構進來，定時地接受它們的審查。

非營利組織收入范圍廣泛繁多，有政府的撥款、社會的捐贈、其自身活動的收益等。所以，在會計監督或接受監督檢查時應一絲不茍地審查，慎防遺漏，凡是非營利組織有自營項目的，稅務機關更應該加強稅務稽查，打擊不予申報的行為。外部監督的有關部門更應會同會計專業機構核算本金，認真審查非營利組織的收費情況，針對失實的本金應予以懲罰。

決算和人員離職的審查以及對財產的公示是對非營利組織外部監督中的事后監督。非營利組織的決算，必須委托會計的專業機構進行細致的審查，預算以外的支出一定出臺嚴格的問責標準，與此同時，向組織內的高級管理人員和會計人員的離職必須設立離任審計制度。另外，公示組織內的資金，以及高級管理人員的財產狀況，確保組織及其管理者都受到監督，完全地消滅貪腐。

四、結論

非營利組織在我國經濟社會中扮演著越來越總要的作用，會計監督的制度勢必會越來越完善。但在目前市場經濟的環境下，國內市場環境復雜多變，這使得非營利組織的監督環境也在日趨繁雜，監督難度也在不斷加大。近年頻頻出現的會計問題，也給非營利組織的會計監督鳴響了警笛。

行之有效的會計監督制度既保證非營利組織履行會計職能、保障業務正常進行，也是防止經營風險、規范管理行為的關鍵之處。因此，應加快建全會計監督制度、明確負責人在會計監督中的職責，這些對發展非營利組織會計，維護社會經濟秩序大有裨益。

在很近的一段時間，我國必定可以建立一個完善的會計監督制度，在這個制度下，非營利組織的公益效用將發揮得更加徹底，社會的資源利用效率也會大大提高。非營利組織的會計監督將會更加具體，我們的非營利組織才能更快、更好、健康持續地發展，給社會經濟的發展注入新的活力。

［1］趙杰.非營利組織會計問題研究［J］.中國農業會計，2012.1.

［2］紀綱，程昔武.非營利組織信息披露與社會捐贈［J］.經濟理論，2011.5.

［3］張海慧.非營利性組織會計制度及可行性探析［J］.現代商貿工業，2011.18.