新常態下濰坊濱海新區發展對策研究

濰坊市社會科學界聯合會、濰坊學院聯合課題組

一、產城融合發展方面

（一）認清地區發展階段，分步驟有秩序推進產城融合發展

首先，產業先行，通過產業發展集聚原始人氣；其次，當產業區發展到一定階段為產業人員配套居住、社區級公共服務設施，注重居住與公共服務設施配套的多樣性，如發展商品住宅、人才公寓、職工宿舍等多種住宅類型，完善日常公共服務設施配套，包括市場、小型超市等；產業區實力繼續提升，人氣持續集聚，根據持續增長的發展需求，通常在城市濱水地段、軌道交通站點、風景區等地區打造新區生活服務與生產服務中心，布置大型商場、商務寫字樓、文化中心等公共服務建筑。通過分步驟、有秩序地推進，逐漸在城市新區實現產城融合。

盡管濰坊濱海新區已有近20年的發展歷程，但從總體上看，仍然處于產業發展成長期，加之地域范圍廣的現實，產業整體實力不強、產業層級較低的問題依然存在，尤其是人氣不足問題尤為突出。因此，面對濱海新區步入經濟新常態和向產城融合轉變的規律，濱海新區產城融合的重點依然是產業實力的增強和產業層級的提升。以產業發展帶動人氣集聚，以人氣集聚催生城市配套服務功能的完善。考慮到濰坊濱海新區產業和人口主要集中于大家洼和央子兩個街道，兩個街道駐地規模較小、配套服務不夠完善，以及產業園區分布較為分散的現實，濱海新區建設應該規劃引導的方法，區域上預留未來新城發展空間。當下城鎮建設應重點放在這兩個街道駐地，以及為產業園區工作人員服務的特色小鎮。以后隨著產業實力的增強和產業層級的提升，逐步打造新區高端的生活、生產綜合服務中心，提升新區的城市品位，實現高水平的產城融合。也就是說，要根據濱海新區目前的發展階段，分步驟有秩序地推進產城融合發展，避免脫離現實的“唯高端”傾向和“空城”現象。實際上，規劃可以超前，但建設必須按照時序分步實施。

（二）明確就業人群結構，有針對性地完善配套服務設施

從目前濱海新區的現狀看，就業人群以產業工人為主，收入水平較低，消費能力不高，盡管近年來濱海新區房地產發展較快，但商品住房的剛性需求不足，相當部分的產業工人無力消費新區提供的商品住房。因此，近期政府應該運用政策手段引導房地產開發企業在兩個街道駐地和特色小鎮開發一些針對產業工人的商品房或廉租房，并配套建設超市、藥店、銀行、書店、郵政、維修店、餐飲店、文體活動中心、洗衣店、美容美發、衛生所等服務設施。除了必要的基礎設施功能外，還應充分考慮活動場所、幼兒園、公交站等設施，以滿足家庭型務工人群的需要。

產城融合水平的提升依賴于就業人群結構的優化，而就業人群結構的優化又依附于產業結構的優化。針對濱海新區目前產業結構層次不高、產業轉型升級任重道遠的現實，要提升新區產城融合發展水平，需要不斷優化就業結構、產業結構，促進產業轉型升級，這是促進新區可持續發展的根本動力。因此，濱海新區在進一步增強化工、裝備制造等傳統優勢主導產業和積極發展農副產品加工等勞動密集型產業的基礎上，應通過政策支持、平臺建設等手段，加快發展科技研發、信息咨詢等生產性服務業和金融保險、文化創意等現代服務業，以產業結構的高級化優化就業人群結構，以就業人群結構的優化促進服務配套設施檔次的提升，推動濱海新區產城融合發展水平的不斷提高。

（三）維護規劃的嚴肅性，強化各項相關規劃的統籌銜接

濱海新區的規劃一旦形成，就應該作為新區建設管理的“憲法”來執行。有關職能部門特別是城市和新區主要領導，要樹立規劃執法理念，增強規劃法規意識。要在全社會廣泛進行規劃宣傳，增強市民規劃法規意識和對規劃實施的輿論監督力度。要強化創新規劃的理念，科學合理搞好城市規劃布局和功能分區，以適應城市發展要求。要強化執行規劃的責任心，做到誰違反規劃誰承擔責任。要嚴把規劃審批關，任何個人、任何單位都必須嚴格遵守規劃，在規劃范圍內作出決策。要搞好每個項目控制性詳規的制定，做到每開發一個項目都進行詳細的規劃論證。要確保規劃的前瞻性、規范性和制度性，嚴格按規劃要求執法。

要加強產業園區規劃與城市總體規劃、土地利用規劃等相關規劃特別是其中強制性內容的統籌銜接，因地制宜地劃定工業特別是污染工業控制線、城鎮生長邊界、基本生態控制紅線、藍線、紫線和黃線，以促進園區與城鎮協調發展。此外，通過城市規劃和土地利用規劃實施手段，統籌區域產業空間布局與土地開發，加強規劃實施與監督力度，避免對規劃的任意調整或篡改。

（四）切實強化要素保障，促進產業聚集和產城融合發展

強化用地保障。堅持集約節約用地，大力提高單位土地的綜合產出效益，按照“集約、優用”的原則，確保基礎道路、公建配套、農居安置、重點產業、商貿住宅等建設用地，加強土地批后監管，進行土地使用綜合考核和評價，切實提高投入產出率。進一步加大“騰龍換鳥”力度，對部分占地大、貢獻小、不履約的項目要通過回購等形式，提高土地集約節約利用水平。

搭建融資平臺。完善財政投資體系，按照開發建設時序研究財政投資的重點領域，以及財政投資的程序和方法。完善社會融資體制，積極吸收外資和民營資本投入開發區基礎設施建設，解決建設資金緊張的問題。積極搭建銀企合作平臺，加快推進小額貸款公司籌建和企業救助基金建立，鼓勵和支持開發區企業上市融資，拓寬中小型企業融資渠道。

強化政策引導。繼續制定完善產業政策體系，按照“加快產業集聚、推進產城融合”要求，提出明確的發展規劃、產業布局、規模標準、重點建設項目要求，充分運用優惠貸款、生產控制、政府采購等投資鼓勵政策，建立和健全財政、稅收、金融、外貿等與產業政策相配套的保障體系，以保證產業政策自身、產業政策與相關政策的協調和完善，推動產業集群的形成與發展。

二、產業培育方面

（一）創建集群環境，促進產業集群轉型升級

一是圍繞產業集群升級需要，建立和完善集群公共服務體系，采取政府購買服務等多種方式，建設技術平臺、展會平臺、孵化器平臺、產權保護、風險投資、公共信息、營銷網絡等服務平臺。這種多方式的平臺構建既可以減少政府因對供需雙方信息了解不足導致盲目投資問題，又可以調動平臺供給方的主動性。鼓勵和支持行業協會的建設，督促行業自律，促進集群治理。政府要提供充分的、高質量的公共產品，配套相關基礎設施建設，提高社會化服務的水平。

二是要完善有利于產業集群的政策環境，鼓勵企業法無禁止即可為，激勵集群內企業不斷創新。同時，政府要在經濟新常態下積極鼓勵新業態發展，尋找產業鏈短環，培植價值增值環節。濱海新區要依托區位優勢，在發展海洋經濟、做大海洋產業和加快臨港經濟區、海洋科技大學園等重點園區開發建設上，發揮集群成本優勢，尋找利益契合點，打造發展新亮點。政府應提供創新機會，促進企業、大學、政府等各創新結點之間的有效交流與合作，促進區域創新系統建設。創造合理的制度環境，協調企業之間的共同行動，增進企業之間的信任，豐富本地的社會資本，催生出企業間良性競爭與合作的格局，并創造良好社會文化氛圍，鼓勵和倡導創新文化，激發人們創新的熱情。

（二）大力發展生產性服務業，增創制造業的競爭力

一是濱海新區在今后的發展中要把生產性服務業特別是臨港物流業放在中心位置，加快發展不同階段的生產性服務業，致力于服務業的結構升級和增強現代制造業的競爭力，使之成為生產者所生產的產品差異和增值的主要源泉。生產性服務業是知識密集型、智力密集型行業，應充分運用高新技術促進生產性服務業的發展，生產性服務業要廣泛應用信息技術，實現信息管理網絡化，大力發展電子商務。要逐步建立生產性服務業科技創新體系，提高生產企業的技術創新能力。

二是健全政府規制，加強行業管理。發展生產性服務業，必須處理好它與第一、二產業，與城市周邊地區經濟，與服務業內部各行業間、行業內部各經營者間以及生產者與消費者間等錯綜復雜的經濟關系。因此，必須建立一整套規制體系。鑒于生產性服務業具有行業多，經營單位數量大等特點，以及培育生產性服務業市場的需要，對生產性服務業的規制應更多采用經濟手段。濱海新區要依據國家和濰坊經濟發展戰略并結合自己的具體情況，對生產性服務業發展目標、速度、比例，鼓勵與限制發展的行業，以及企業組織、行為規范、市場競爭、技術引進與采用、參與國際競爭等方面進行指導，并通過地方法律、法規及稅率等經濟杠桿貫徹實施，促進生產性服務業協調、健康和快速發展。

（三）提高企業研發投入強度，增強自主創新能力

首先，切實提高企業研發投入強度。當前濱海區企業的研發經費投入強度仍然偏低，政府應綜合利用財稅、金融、政采、產業及人才等各方面的政策措施，完善和規范市場經濟環境，降低企業研發投入的風險，使企業在科技創新活動中獲得切實利益。其次，激勵和引導企業增強基礎研究和應用研究投入。政府在鼓勵企業研發過程中，要加強對企業科學研究活動的監測和引導，特別是要重視對大型國有企業開展科學研究活動的評價與考核。針對行業龍頭企業、經認定的創新型企業以及設有國家重點實驗室、工程技術中心的企業制定相關政策，支持和鼓勵其提高科學研究投入。

（四）加強校企聯合，解決企業招工難問題

對于濱海區企業招工難的問題，一方面需要從產業發展規劃和企業本身出發，通過技術創新、信息化等途徑實現傳統勞動密集型企業的轉型升級，逐步擺脫對高勞動密集生產模式的依賴；另一方面，隨著濱海區諸多職業院校的入駐和快速發展，如何使大學生盡快轉變成企業所需的實用型的人才是影響濱海產業發展和產城融合的重要問題。對于轉型升級困難較大的企業，重點培養校企長期、穩定的合作關系，以企業需求為導向，通過職業院校和企業聯合培養人才，力爭使畢業生成為企業的“專用性資產”和終生員工。不僅是針對勞動密集型企業，濱海的校企合作應該面向所有的企業，重點是技能型人才緊缺的企業。

工程應用方面，目前尚無在與±800 kV極導線共塔架設的接地極線路上裝設避雷器的工程應用案例。目前國內各主要廠家亦無現成產品，需要廠家對新型直流線路避雷器開展相應研制和型式試驗。

（五）處理好市場約束與資源約束的關系

濱海新區的產業健康發展必須走新型工業化道路，其核心就是要改變單純靠投入增加，以消耗資源、污染環境為代價的粗放式增長方式，“堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子”。因此，在重點產業的投資發展過程中，必須引導企業在重視市場需求約束的同時，更多地重視資源、環境等方面的制約因素，處理好市場需求約束與資源約束的關系。

三、濱海生態建設與環境保護方面

（一）建設循環經濟體系

一是構建循環型社會。針對濱海區的生態城建設，開展可再生能源建筑應用示范，在地熱泵、太陽能熱水系統等方面廣泛開展試點，進而推廣應用。在現已推行的綠色公共交通基礎上擴大范圍，推廣雙能源、電動、太陽能、氫氣、天然氣等清潔能源機動車。通過完善新城內部服務設施，實現職住平衡，減少城市的能量代謝需求。提高能源、原材料的利用率，實現廢棄物在區域內一體化再利用、再循環，促進低碳化城市建設。

二是構建循環型工業體系。經濟新常態下，濱海區要更加注重經濟發展質量效益，加強對現有工業的改造，采用和引進先進的技術和設備，延長現有企業產品生態鏈，建立企業間生態共生關系，使資源和能源在工業系統中循環使用，上家的廢料成為下家的原料或動力，盡可能把各種資源都充分利用起來，做到資源共享，各得其利，共同發展。不斷拉伸產業生態鏈。通過引進下游企業，實現深加工及副產品、廢棄物和能量的相互交換與銜接，逐步構建以化工為主體、相對比較完整的工業生態網絡。當前開展的鹽化工與石油化工相結合是提高資源利用效率，減少污染排放的重要方向，可以更為便利的由原料、中間品環節向成品環節延伸。

（二）發展低碳環保產業

一是加大環保基礎設施建設。以水源保護、污水收集、處理、循環利用等為主要內容的水環境保護產業鏈，能夠實現濱海區水資源持續供給、防止水體污染。區內未來發展越來越趨向于組團化、產業板塊化，污水產生類型和數量都將激增，單個污水處理廠無論從處理能力還是處理類型而言，都難以應對。目前污水處理能力幾近飽和，應及早選址增建污水處理廠。

二是提供高水平的環保服務。鼓勵企業開展相關科研攻關，引進獨立研究機構，重點支持環境保護新技術設備、新工藝、新管理模式、資源再生利用等方面的研究與開發；提供環境保護技術研究與開發服務、環境管理與咨詢服務、環境與能源合同管理服務、環境保護培訓與教育服務以及環境金融服務等。

三是延展環保設備和相關產品制造產業鏈。充分發揮濰坊市裝備制造業基礎較強，以及濱海區裝備制造能力高度提升的綜合優勢，強力引進國內外環保設備制造企業和技術，引導機械加工與化工產業和環保產業發展相銜接，實現環保裝備制造產業跨越發展。同時，鼓勵和支持現有環保設備制造企業進行新技術、新設備的研究與開發，不斷擴大產品品種和生產規模。鼓勵區內有良好基礎的化工業與設備制造業相結合，自主攻關或引進外來環保產品生產企業，積極發展原水處理設備、污水處理及中水回用設備與藥劑，開展固體廢棄物處置裝備的研發與制造；以現有企業為基礎，積極培育龍頭企業，擴大脫硫成套技術設備、除塵設備和噪聲振動控制設備的市場占有率。整合現有化工企業、裝備制造、電子產業技術力量，開展環保藥劑和環保監測設備制造。

四是使用新能源、可再生能源和節能設備。除太陽能設備、風能設備、生物質能源利用設備、地熱能利用設備等清潔能源開發設備外，還應開拓可燃廢棄回收利用設備、余熱階梯利用設備、樓宇節能控制設備、采暖（制冷）計量設備、節能型交通裝備等其他節能設備。

（三）資源集約利用

一是水資源利用方面。一方面采用多水源供給。濱海區未來用水需求量激增，而自身水資源短缺，要通過跨流域調水、再生水和海水淡化等途徑解決水的供給問題。另一方面實施分水質利用。目前濱海已經實現自來水的直接飲用水和生活用水的分水質利用，滿足了優質優用、低質低用的要求。以后要特別開展的是對多種水資源的分質利用，比如建立單獨的中水供應系統，將雨水收集、城市再生水、微咸水等用于綠化、市政、工業、物流、港口用水。

二是節能降耗。濱海區未來的能源消耗在生產領域中除電力、燃料消耗外，還包括石化產業的相關消耗；生活領域中的能源消耗則包括電力、燃氣、采暖等多方面的需求。應通過綠色交通、綠色建筑等手段，穩步提高綠色能源使用比例；通過改進生產工藝，加強監管，降低化石能源消耗量和污染物排放量。

四、投融資體制方面

積極探索濱海區步入新常態下開發建設的投融資模式，創新金融服務，放開市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。逐步構建起以政府投入為引導，社會投入為主體，政府、社會、個人互動投入的多元化投入機制，形成符合濱海開發區發展需求的投融資保障機制。

（一）創新行政管理體制，強化濱海區管委會的職能

濱海區目前的政府管理體制非常復雜。濱海新區不是一級政府，卻承載著重大的新區開發開放重任。因此，應盡快推進管理創新，建立統一、協調、精簡、高效的管理體制是促進濱海區開發建設的關鍵。

（二）建立財政引導的投融資模式，積極探索社會資本參與濱海區建設的有效途徑

建議從市、區兩級財政預算中安排一定比例的產業發展引導資金，采取股權、債權、擔保等方式交由相關平臺公司經營運作，充分發揮政府財政在融資過程中的引導和杠桿作用，引導金融資本和民營資本共同參與濱海區建設。

（三）不斷拓寬政府購買服務模式

在包括公交運營、水電供應、濱海區生態維護和城市基礎設施建設方面都可以嘗試政府購買服務的模式，拓展社會資本參與濱海區建設的范圍。

（四）試點發行地方政府債券

積極推進預算制度改革，將政府債務納入地方財政預算，在條件成熟時發行地方政府債券，用于濱海區交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。

（五）引導社會資本投資公用事業，減少公用事業領域政府性投資壟斷

健全和完善城市基礎設施領域商業化運營的政策法規制度，推動政府購買社會服務和公私合作項目運作的規范化、制度化，指導國企、民企、外資等各類市場化主體，通過BOT（建設—經營—轉讓）、PPP（公私合營）等模式，參與城市基礎設施建設和運營。一是對于已有的基礎設施，政府通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業合作，向民營企業發放特許經營權證，由民營企業進行經營管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。這樣一方面提高了基礎設施的使用與運營效率，另一方面還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。二是對于新建的基礎設施，政府可以采用BOT（建設—經營—轉讓）的形式與民營企業合作，以提高資金的使用效率和基礎設施的建設質量。三是在公共服務方面，如：供熱、供氣、供水、污水處理、垃圾處理等公用基礎設施，探索推行PPP模式（政府公共部門與私人部門合作）。即：政府公共部門確定所需服務的數量和質量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成，從而實現政府公共部門職能的管理模式。

（六）鼓勵金融資源向濱海開發區集聚，構建多層次金融體系，多渠道滿足濱海開發區融資需求

一是積極爭取政策性金融機構對諸如公共交通、城鎮排水管網、供氣管網、公立醫院等公共項目的融資服務，保障項目收益和還款來源，維持濱海開發區建設過程中此類基礎設施建設項目融資的穩定性和安全性。二是積極引進銀行、證券、信托、保險等金融機構進駐濱海，培育村鎮銀行、小額貸款公司、貸款擔保公司等民營金融機構和新型金融機構。進一步完善金融服務功能，實施更加優惠的金融扶持政策，解決中小企業融資難、融資成本高的問題。鼓勵各類金融機構和高層次金融人才聚集，為濱海開發建設提供更加有力的金融支撐。三是加快金融產品創新力度，不斷提升服務層次。開展“一站式”服務,滿足企業多樣化、個性化的金融需求；積極開展中小企業股權質押貸款、應收賬款質押、倉單質押等品種；創新權益型的融資工具，積極推進資產證券化產品（包括資產支持證券和住房抵押貸款證券等）試點、產業投資基金運作模式試點工作，吸引社會資金的廣泛參與，為濱海區的建設提供必要的資金支持。

五、需要審視的幾個問題

（一）立足新常態，統籌規劃濱海區發展有關戰略

濱海新區今后發展要更加注重從產業發展質量上要效益，做到統籌兼顧，重點帶動。統籌發展就是要做到“一個規劃”、“四個兼顧”。一個規劃就是要根據省政府批復的新區規劃，統籌制定包括濱海區、寒亭區和壽光、昌邑相關區域在內的“新區”全域總體發展規劃；四個兼顧就是兼顧生態環保、兼顧基礎設施建設、兼顧產業布局和兼顧產城融合。重點帶動就是首先要發揮港口優勢，打造“一帶一路”重要銜接點。按照“一市一港”原則，形成濰坊港、濰坊漁港和羊口港、下營港的協同作用。其次要建好“四園、兩區、兩基地”（海洋科技大學園、海洋動力機械裝備產業園、綠色工業產業園、中外產業園、旅游度假區、中央商務區、羊口生物基新材料示范基地、下營特色化工基地），做到集群發展，重點帶動。

（二）實現頂層設計、法制配套

以往濱海新區的改革呈現出漸進式改革的階段性和局部性特征，缺乏具有法制約束力的頂層規劃設計，這樣勢必導致濱海區建設的“重復規劃、多次重跑”困局。要走出這一困境，一方面政府要在科學規劃的基礎上做到法制配套，做到改革的到位、定位，讓有能力的管理人才放權解決深層次問題，允許有改革的試錯成本。另一方面，一旦完成了頂層設計，政府要有寬廣的胸懷做到一張藍圖繪到底。

（三）完善組織管理，明確責任權利

濱海區建設進入新常態，并不意味著要減少投資，放慢建設速度。按照濱海區的現實條件，濱海區發展到目前的現狀，已經來之不易，只能加速發展，沒有其他選項。目前，從發揮工作人員激勵性考慮，要明確責任，積極放權，實施責權對等，提高工作人員的工作、生活條件，完善監督、業績考核機制，以充分發揮工作人員的積極性和主動性，防止出現消極應付現象。