農村宅基地使用權制度的反思及完善

王月春

（西安財經學院，西安 710061）

農村宅基地使用權制度的反思及完善

王月春

（西安財經學院，西安 710061）

農村宅基地使用權制度作為我國農村土地制度的重要組成部分，不僅事關三農問題的解決，而且關乎整個社會經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。伴隨市場化和城鎮(zhèn)化的不斷深入，我國現(xiàn)行宅基地使用權制度日益與社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實需求不相適應，可考慮從加強立法體系建設、賦予宅基地使用權完整的物權效用、準確定位地方政府職能、健全無償取得及永久使用制度四方面加以完善。

農村宅基地使用權；物權；地方政府職能；宅基地取得制度

農村宅基地使用權是指農村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設施的權利。農村宅基地使用權法律制度對于保障農民實現(xiàn)“居有其所”的基本住房需求，維持農村社會穩(wěn)定具有重要作用。然而，伴隨我國市場化的不斷深入和城鎮(zhèn)化的不斷加速，農村宅基地的主要功能正逐步由保障性向資產性轉變，現(xiàn)行農村宅基地使用權制度變遷滯后于其功能變遷，不僅造成農村土地資源的低效利用，而且導致農民土地財產權益受損，極不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。所以，當前審視我國農村宅基地使用權的立法現(xiàn)狀，并分析現(xiàn)行宅基地使用權制度在社會實踐中面臨的挑戰(zhàn)，由此反思現(xiàn)行宅基地使用權制度的不足，進而尋求完善宅基地使用權制度的路徑尤為必要和迫切。

一、農村宅基地使用權的立法現(xiàn)狀

在我國現(xiàn)行立法體系中，涉及農村宅基地使用權的立法主要包括《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，其中《物權法》以設立專章的形式對宅基地使用權做出了規(guī)定，首次以法律的形式確認了宅基地使用權的用益物權屬性。除上述立法文件外，經濟實踐中國務院辦公廳以及國土資源部發(fā)布了許多規(guī)制農村宅基地使用權的規(guī)范性文件，如2007年國務院辦公廳發(fā)布的《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律法規(guī)和政策的通知》、2004年國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》等。這些規(guī)范性文件對于農村宅基地使用權的依法行使和有效處理農村宅基地糾紛具有重要意義。

總體而言，我國現(xiàn)行農村宅基地使用權制度主要涵蓋以下四方面內容：第一，農村宅基地使用權主體的特定性。依據(jù)我國現(xiàn)行相關立法規(guī)定，農村宅基地使用權的主體只能是農村集體經濟組織成員，而且是以家庭為單位的戶。農村宅基地使用權屬于典型的社員權，具有很強的身份性。第二，農村宅基地使用權使用面積的限定性。《土地管理法》規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。顯而易見，現(xiàn)行法律對農村宅基地使用權的使用面積有明確的限制要求。第三，農村宅基地使用權流轉的限制性。《土地管理法》規(guī)定，農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。該規(guī)定應適用于農村宅基地使用權。再者，現(xiàn)行立法規(guī)定農村村民的住房經本集體同意可以出售給本集體經濟組織內符合宅基地使用權分配條件的農戶，不得出售給城鎮(zhèn)居民。此外，《擔保法》、《物權法》均將宅基地使用權排除在抵押擔保財產范圍之外。不難看出，現(xiàn)行立法對農村宅基地使用權流轉采取嚴格限制的態(tài)度。第四，農村宅基地使用權獲得的無償性、永久性。首先，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農村村民獲得宅基地使用權只需遵守“依法申請”、“一戶一宅”及“限定面積“的原則，無需支付相應對價。在實踐中，農村宅基地使用權人只需繳納土地證書工本費，不繳納其他費用。其次，現(xiàn)行法律并未規(guī)定農村宅基地使用權的使用期限。實踐中，政府頒發(fā)的農村宅基地使用權證上亦并未標明其使用期限。

二、對現(xiàn)行農村宅基地使用權制度的反思

為有效應對現(xiàn)今社會經濟實踐對農村宅基地使用權制度提出的嚴峻挑戰(zhàn)，深入反思現(xiàn)行法律制度存在的不足，并尋求完善路徑尤為重要。

（一）立法體系缺失

截止目前，我國還沒有規(guī)定農村宅基地制度的專門性法律，正如前文所述，有關農村宅基地的法律規(guī)定主要散見于《民法通則》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等法律規(guī)范性文件中。這些法律規(guī)范性文件中涉及農村宅基地的條文非常有限，而且諸多法律規(guī)定不夠具體明確，法律規(guī)定內部存在相互沖突的現(xiàn)象。雖然《物權法》首次將宅基地使用權界定為用益物權，并設為專章加以規(guī)定，但該章畢竟只有區(qū)區(qū)四條，對宅基地使用權僅做了原則性規(guī)定，顯然不能對錯綜復雜、利益交織的宅基地使用權進行全面有效的規(guī)范。近年來，一些地方雖然制定了一些宅基地管理辦法，但由于內容不統(tǒng)一和不夠規(guī)范，再加上管理力度上的差異，宅基地管理的效果差異很大。社會經濟實踐中大量禁而不止的宅基地隱性流轉，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，不利于整個社會的和諧穩(wěn)定。因此，加強農村宅基地使用權立法體系建設，及時修改、完善及制定相關法律法規(guī)，為宅基地使用權的規(guī)范運行提供切實可行的法律保障是當前社會經濟發(fā)展的迫切要求。

（二）物權效用未得到充分體現(xiàn)

《物權法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。顯而易見，現(xiàn)行立法只賦予農村村民對宅基地的占有權和使用權，卻未規(guī)定其收益權。然而，宅基地使用權作為一種用益物權，一般來說其完整權能應包括占有、使用和收益三項，其中收益是核心權能。由于農村宅基地使用權是一種帶有鮮明的社會福利與社會保障性質的權利，該權利設立之主旨在于為農民提供“安身之所”而非用于營利，因此現(xiàn)行立法對農村宅基地使用權的收益權能未予認可。誠然，現(xiàn)行農村宅基地使用權制度有其出臺的特定時代背景，故有其合理性。而“居有其所”的保障僅是生存權最基本的保障，現(xiàn)今農民的社會保障需求早已不限于居有其所這樣一個最基本的居住保障。況且，失去了收益權的福利保障功能極其有限，甚至可以說是以放棄更大價值的發(fā)揮與利用來獲得一個基本層次的保障。正是因為農村宅基地的物權效用在立法上尚未得到充分體現(xiàn)，所以導致在農村征地拆遷時，地方政府和房地產開發(fā)商利用宅基地使用權的產權缺陷，往往只考慮農村房屋的價值，而漠視宅基地的財產屬性，直接侵害了農民的合法財產權益。總之，農村宅基地物權效用受到限制，不僅不符合市場經濟的內在要求，而且在實踐中容易引發(fā)宅基地產權糾紛，不利于整個社會的和諧穩(wěn)定。

（三）地方政府職能定位不準確

地方政府職能定位不準確突出表現(xiàn)為在現(xiàn)行宅基地使用權制度運行的過程中，地方政府存在“職能越位”和“職能缺位”。首先，地方政府在宅基地使用權的申請審批中存在不該為而為的“職能越位”。基于土地資源的稀缺性，《土地管理法》對宅基地使用權的取得規(guī)定了嚴格的申請審批程序。依據(jù)該法第六十二條的規(guī)定，農村宅基地使用權的申請須按照以下程序進行：（1）村民向其所在的村委會提出申請；（2）村委會進行審核，經村民會議同意；（3）經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查后，再由縣級土地管理部門審核批準。這種看似非常合理的方式實則與物權法的原理相悖。依據(jù)物權法原理，宅基地使用權屬于用益物權，是宅基地所有權人農村集體經濟組織在其不動產上創(chuàng)設出來的他物權，本質上是農村集體經濟組織意思自治的一種民事權利。但現(xiàn)行法律卻規(guī)定如要獲得宅基地使用權必須經政府審查批準。顯然，政府行政權力的介入直接侵占了所有權人即農村集體經濟組織本應享有的權利，導致申請人能否獲得宅基地使用權完全被行政機關的意志掌控，真正的權利主體淪為被管理者。其次，地方政府在宅基地的規(guī)劃和管理中存在該為而不為的“職能缺位”。許多地方基層政府沒有制定科學合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設規(guī)劃，導致目前農村居民點布局分散，村民建房呈現(xiàn)出沿道路擴張和向村莊外圍延伸的趨勢，忽視對舊宅基地的改造和利用，浪費土地現(xiàn)象非常嚴重。加之，目前地方政府對農村房屋所有權和宅基地使用權的動態(tài)監(jiān)管和跟蹤管理缺失，村民建造房屋及流轉房屋都沒有進行相應的登記，導致農村一戶多宅、少批多用、占而未用、亂搭亂建等現(xiàn)象比較普遍。總之，政府在宅基地規(guī)劃和管理中的“職能缺位”，不僅造成了宅基地資源利用效率低下，土地浪費嚴重，而且影響了農村生活環(huán)境的改善，制約了農村社會的持續(xù)發(fā)展。

（四）無償取得、永久使用制度不完善

農村宅基地無償取得、永久使用制度是我國在特定歷史時期主要基于保障農民“住有所居”和維護農村社會穩(wěn)定的考慮而確立的一項制度，該制度與計劃經濟時代市場發(fā)育極為遲緩、農村經濟發(fā)展水平普遍較低的經濟狀況相適應。現(xiàn)今伴隨市場化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農村經濟發(fā)展水平顯著提高，宅基地所承載的功能在廣大農村地區(qū)已發(fā)生了不同程度地變遷，在此背景下仍然“一刀切”地堅持宅基地無償取得、永久使用制度則不符合社會經濟發(fā)展的內在需求。首先，因宅基地取得無需支付對價，加之農村村民的法律意識總體上都比較淡薄，在市場經濟的洗禮下，農村村民都想盡可能多占宅基地，實踐中許多村民少批多占、亂搭亂建、占新不騰舊等現(xiàn)象相當普遍，農村土地資源浪費嚴重；其次，宅基地永久使用制度人為地將農村村民禁錮在農村土地上，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不相適應。由于現(xiàn)行立法嚴格限制農村宅基地使用權流轉，加之農村宅基地使用權的退出機制不完善，使得農村集體經濟組織無法收回進城落戶農民通過合法手續(xù)獲得而如今長期閑置的宅基地，導致這部分宅基地不能在農村集體經濟組織內部循環(huán)利用。同時，對于進城落戶農民和農村集體經濟組織而言也無法分享宅基地使用權所附帶的經濟利益，這都在很大程度上影響了農村剩余勞動力的順利轉移，制約了農村經濟社會的發(fā)展。

三、完善農村宅基地使用權制度的法律構想

（一）加強立法體系建設

為實現(xiàn)對農村宅基地使用權的體系性規(guī)范，需要在對我國現(xiàn)行相關法律規(guī)范加以梳理的基礎上，結合社會實踐發(fā)展的現(xiàn)實需求，及時修改、完善及制定農村宅基地使用權方面的法律法規(guī)，消除法律規(guī)定內部的沖突，增強法律規(guī)定的實踐操作性，彌補現(xiàn)行法律規(guī)定的空白。鑒于我國各地農村經濟發(fā)展差異明顯的現(xiàn)實狀況，《物權法》第一百五十三條將宅基地使用權取得、行使、轉讓采用引致性規(guī)范指向了《土地管理法》等法律和國家有關土地方面的政策規(guī)定。故規(guī)范我國宅基地使用權的法律依據(jù)除《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律和國務院及其相關部委制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章外，還應允許各地方政府為切合當?shù)貙嶋H情況而根據(jù)上位法制定實施條例和辦法。這些地方性立法對于進一步明確、細化宅基地使用權的相關法律規(guī)定，增強其實踐操作性具有重要意義。此外，考慮到農村宅基地問題本身的復雜性，加之我國農村土地制度改革尚在探索中，目前制定統(tǒng)一的《農村宅基地使用權法》尚不具有現(xiàn)實可行性。針對實踐中大量存在的農村宅基地隱性流轉，建議先盡快制定《農村宅基地流轉辦法》，系統(tǒng)規(guī)定宅基地使用權流轉的基本原則、流轉范圍、流轉條件、流轉方式、流轉程序、流轉收益分配、法律責任等重要內容，待各方面條件較成熟時再出臺規(guī)范農村宅基地使用權的基本法律，最終形成較為完備的宅基地使用權法律體系。

（二）賦予宅基地使用權完整的物權效用

首先，應在宅基地使用權的內容中增加規(guī)定“收益”權能。既然《物權法》將宅基地界定為用益物權，就應賦予宅基地使用權人對宅基地享有完整的用益物權。故建議《物權法》第一百五十二條在宅基地使用權的內容中增加“收益”權能，使農村居民能夠利用宅基地獲得相應的經濟利益。其次，應適當放松對宅基地使用權的用途管制。結合目前我國農村的現(xiàn)實狀況，應修改現(xiàn)行立法關于“宅基地使用權不得用于經營性用途”的籠統(tǒng)規(guī)定，而改為采取列舉加概括的方式表述宅基地使用權的用途限制。這樣既有限制地放開了宅基地使用權不能用作經營性用途的法律限定，又給土地管理方面的法律法規(guī)調控農村土地政策預留了空間。具體可表述為“宅基地使用權不得用于商業(yè)性開發(fā)建房以及法律法規(guī)禁止的其他用途”。再次，應允許農村宅基地使用權以抵押、入股等其他合理方式流轉。正視農村宅基地的商品屬性和財產價值，有條件地允許宅基地流轉才能更好地體現(xiàn)物權平等，保障農村居民的合法財產權益，促進城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展。

（三）準確定位地方政府職能

地方政府在宅基地使用權制度運行過程中應切實履行監(jiān)管、服務的職能，杜絕“職能越位”及“職能缺位”。首先，應克服地方政府在宅基地審批中的“職能越位”，減少政府行政權力過度介入。具體而言，應改革現(xiàn)行的宅基地審批制度，還原宅基地使用權民事權利的本質屬性，將是否創(chuàng)設宅基地使用權的決定權歸還給農村集體經濟組織，政府部門僅履行備案義務。為了形成科學高效的農村集體經濟組織意志，應進一步完善村民自治制度。因農村宅基地使用權的分配事關村集體內每個農戶的利益，故建議實行經本集體組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的表決規(guī)則。其次，應克服地方政府在宅基地規(guī)劃和日常監(jiān)管中的“職能缺位”。地方政府一方面應科學編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設規(guī)劃，統(tǒng)籌安排宅基地使用，合理引導農村住宅和居民點建設，進而改善農村生活環(huán)境；另一方面應完善宅基地使用權登記制度，強化對宅基地使用權的日常監(jiān)管。具體可通過對農村宅基地進行全面清理，查清宅基地的權屬、界址和面積，健全宅基地地籍檔案，對宅基地進行分類登記。對于審批手續(xù)齊備，符合法律規(guī)定的宅基地，應參照國有土地、房地產權屬登記辦法，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的《集體土地使用證》及《房屋產權證》；對非法多占、多用的宅基地，進行公示、書面告知，下發(fā)處理意見書，待依法整改后再行登記；對于違法獲得并使用的宅基地予以罰沒。此外，考慮到目前農民在交易地位、宅基地流轉信息、法律知識等方面都處于相對不利的地位，地方政府應在完善宅基地使用權登記制度的基礎上，以提高農戶在宅基地使用權流轉中的談判能力為核心，逐步建立規(guī)范的宅基地流轉專業(yè)服務機構，為農戶開展宅基地流轉的信息、政策及法律服務。

（四）健全無償取得、永久使用制度

為了實現(xiàn)宅基地資源的集約高效利用，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展的背景下，應完善宅基地使用權取得方式，探索農民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式，將宅基地使用權取得方式重新確立為無償取得與有償取得相結合，無期限使用和有期限使用相結合。具體而言，可考慮將經濟實踐中宅基地的使用權人分為農村居民和城鎮(zhèn)居民兩類，對于城鎮(zhèn)居民而言，不管其通過何種合法途徑取得農村宅基地，其所享有的宅基地使用權均應是有償、有期限限制的；對于農村居民，則分兩種情形區(qū)別對待：第一種情形是確為滿足基本住房需求的農戶，其在遵守“依法申請”、“一戶一宅”、“限定面積”諸項原則的前提下可無償取得、無期限使用所獲得的農村宅基地；第二種情形是非為滿足基本住房需求，而是超出“規(guī)定面積”之外申請宅基地以及實踐中因繼承等原因擁有多處宅基地的農戶，則適用有償取得、有期限使用制度。如此，宅基地的無償取得、無期限使用制度可實現(xiàn)其對農民的基本居住保障功能，維護農村社會穩(wěn)定；而宅基地的有償取得、有期限使用制度則有助于農村宅基地資源的合理高效配置，促進農村經濟持續(xù)發(fā)展。需要注意的是，因宅基地歸農村集體經濟組織所有，農戶只是宅基地使用權人，故在宅基地使用權流轉時所支付的對價應在農村集體經濟組織和農戶之間合理分配，國家則可通過稅收的方式對宅基地流轉收益加以調整。此外，關于宅基地使用權有期限使用情形下期限的設定問題，可考慮參照城市住宅使用期限的規(guī)定，明確為從有償取得宅基地使用權之日起70年，期限屆滿后，宅基地使用權人可以向農村集體經濟組織交納使用費繼續(xù)使用。

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Reflection and Improvement of Countryside Homestead Right Using System

WANG Yue-chun
(Law School，Xi'an Financial Services College，Xi'an 710061 China)

As an important component of China's rural land system，the rural homestead right using systems is not only related to the three rural issues，but also related to the sustainable and stable development of social economy.With the deepening of marketization and urbanization，China's current system of homestead right to use is not adapt to the reality demand of the development of society economy day by day.We can reform current system of the use right of homestead from the system construction，strengthen the legislation to the homestead right using，accurate positioning of the utility function of local government，improve free obtainment and permanent using system.

rural homestead right of use;property;function of local government;rural homestead acquisition system

D922.32；D923.2

A

1671-4288(2015)04-0070-04

責任編輯：王玲玲

2015-05-06

陜西省社科聯(lián)重大理論與現(xiàn)實問題研究基金項目“陜西農村宅基地使用權流轉問題與對策研究”（項目編號：2014Z025）；西安市社科規(guī)劃辦基金項目“城鄉(xiāng)一體化進程中西安農村集體建設用地入市流轉法律制度創(chuàng)新研究”（項目編號：14Z14）

王月春（1980—），女，寧夏平羅人，西安財經學院法學院講師，法學碩士。研究方向：農村經濟法制。