促進遼寧混合所有制經濟發展財政政策探討

趙 曄

(中共遼寧省委黨校，沈陽 110004)

十八屆三中全會提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”，我國要大力發展混合所有制經濟。從遼寧省的情況來看，混合所有制經濟發展的歷史實際就是國有企業改革的歷史。在國有企業改革的過程中，遼寧省混合所有制經濟也獲得了不斷的發展，但是從總體來看還存在國有資本流動性比較差，混合所有制的廣度和深度不夠；部分混合所有制企業法人治理結構不完善，機制沒有真正實現轉換；國有資本和民營資本在信息方面存在不對等的等一系列問題。2014年8月的“關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見”中明確指出支持東北在國有企業改革方面先行先試，大力發展混合所有制經濟。此后2014年11月遼寧省出臺了《關于進一步深化全省國資國企改革的意見》和《省屬企業專項改革試點工作方案》，進一步推進混合所有制經濟的發展。

一、遼寧支持混合所有制經濟發展的政策實踐

遼寧所有制經濟的發展歷史就是遼寧國有企業的改革歷程，大體經過三個階段，在此期間遼寧省嘗試了不同的政策。

1.國有企業改革的初步探索階段的政策實踐(1979年-1992年)。在這個階段主要采取了擴大企業自主權的做法。1979年國務院出臺了《十條規定》擴大企業自主權，按照國家的規定遼寧省下放110項權力，開始了各級政府部門原則上不再直接經營管理企業以及試行廠長(經理)負責制的試點。同時地區大膽嘗試股份制、租賃、出售、破產等改革形式。1987年遼寧省開始了“兩權分離”的改革，在大中型企業中主要推行承包經營責任制，而在小型企業主要采取了“包、租、股、破、賣”等多種改革形式。

2.混合所有制企業出現階段的政策實踐(1992年至十八屆三中全會召開)。此階段混合所有制經濟出現并不斷增加。這個階段可以進一步細分為兩小階段。第一個小階段(1992年—2000年)是國有企業經營制度進一步改革。1992年7月國家頒布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，遼寧省為了落實條例精神在企業制度創新上進行了進一步探索，主要的政策就是加大企業經營自主權落實。第二個小階段(2001年-2013年)是國有企業產權改革階段。這個階段開始了國有大型骨干企業股份制的改革，是按照“有進有退、有所為有所不為”的方針推進。2004年4月遼寧省國資委成立為促進國有企業改革發揮了組織協調的保障。2005年發布了《關于深化國有企業改革的政策意見》，在資產出讓、投資者并購國有企業、人員安置政策、土地使用政策、投資環境政策、改制企業經營者的激勵機制政策等方面做出了相應規定來鼓勵混合所有制企業的發展。2009年遼寧開始在煤炭、鋼鐵、裝備制造業等領域進行了國有企業的聯合重組工作，并且在撫順、錦州等地區進行了國有中小企業產權制度的改革。這個階段的國企改革取得了巨大的成就，但是遼寧省國資國企由于長期存在的結構性、體制性、機制性矛盾卻一直沒有得到解決而且日益突出。表現為以下幾個方面：一是在國有大企業的產權上表現為股權開放度不夠，布局結構極不合理；二是從企業負擔上看，遼寧省國有企業歷史包袱十分沉重，經過一系列漸進式的國企改革后還有許多大型企業的“三供一業”(供水、供氣、供暖、物業)的服務性功能并沒有同企業主體分離，在廠辦大集體中沒有開始實施企業的改制，這些問題下全省國企為此承擔的費用每年高達十幾億元；三是企業經營管理機制還不夠完善，對于經營性國有資產還存在著多頭分散管理問題。因此如何徹底解決體制性機制性核心問題，進一步深化國資國企改革才是遼寧省國企轉型發展的必然需求。

3.企業制度改革全面深化階段的政策實踐(十八屆三中全會召開至今)。十八屆三中全會提出大力發展混合所制經濟，2014年的“關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見”指出要支持東北在國有企業改革方面先行先試，大力發展混合所有制經濟。此后2014年11月遼寧省制定了《關于進一步深化全省國資國企改革的意見》為發展混合所有制經濟設定了具體目標。為了發展混合所有制經濟，遼寧的基本思路是：加快推進國有企業特別是要在母公司層面進行公司制、股份制的改革，同時將國有企業股權結構進行進一步優化，并且提出改革的目標就是2020年通過股權多元化的改革混合所有制經濟將成為大多數企業的主要形式。意見在股權政策、股權結構、非國有資本參與改制與重組的鼓勵政策等方面制定了相應的政策。隨后通過的《省屬企業專項改革試點工作方案》在發展混合所有制企業、規范建設董事會、減輕企業歷史負擔方面、國有資本運營公司改組等方面進行試點為進一步推進發展混合所有制經濟提供了實踐支撐。

二、遼寧省財政政策支持混合所有制經濟發展中存在的問題

在促進混合所有制經濟發展，推進國有企業改革的過程中，遼寧省采取了增加財政補貼，減免費用，實行稅收減免，降低土地出讓金，優先安排土地出讓金用途等一系列財政政策并取得了積極的成果，但是還存在著以下幾個方面的問題。

1.財政政策缺乏區別性。十八屆三中全會提出的“準確界定不同國有企業功能”為國有資產分類監管的實施作了充分的準備。雖然中央政府對于中央企業分類監管的政策意見還沒沒有出臺，但國有資產分類趨勢已經成為了必然趨勢。分類監管的實質就是要根據國有企業的不同類別來采取制定區別化的資金支持和利潤分配政策。競爭類企業是將經濟效益最大化作為企業發展的主要目標，也就是說占企業第一位的是企業的經濟功能，對于這樣的企業政府應該提高利潤分配的比例；公共服務類企業和競爭性企業有很大的區別，其體現了政府的公共職能，對于這樣的企業應該增加政府資金支持的力度；同時具備競爭類企業和公共服務類功能的企業，應該合理確定利潤分配比例，資金投入要按照國有經濟戰略布局的要求來進行安排。

2.國有資本經營收入占國有企業利潤比例偏低。雖然總體來看遼寧省國有資本收益收取的比例呈現出不斷上漲的趨勢，但是國企內部還是留存著大部分利潤。國外上市公司股東分紅占稅后可分配利潤的比重一般是占到30%－40%左右，而歐美國家在這一比例要更高一點，可以達到42%-65%的水平。按照這樣的標準,遼寧省國有資本收益的收取比例還應該繼續提升。而混合所有制經濟的發展對國有資本經營預算收入的管理體制也帶來挑戰和沖擊。混合所有制經濟的發展使得一直以來以國有獨資企業稅后利潤為主體的國有資本經營預算收入結構發生改變，之后預算收入將以國有控股和參股公司上繳的國有股分紅作為主要收入。國有資本經營預算收入管理的重點必然將從國有獨資企業的利潤轉變為對國有股分紅的管理。但是分紅政策按照《公司法》的規定是主要取決與公司股東會的決定，將是各方面股東在股東會上博弈后的結果。這樣目前國有獨資企業簡單化、一刀切的利潤收取政策將無法滿足混合所有制經濟發展后需要，與此相隨的就是國有資本經營預算收入管理要進行相應的改革。

3.國企紅利支出中民生化支出較少，結構不合理。按照政策規定國有資本預算支出要滿足以下幾個方面的需要，一是資本性支出，這部分支出主要源于國有企業按照國家產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、企業發展要求所進行的投資形成的相應的資本性支出。二是費用性支出。這部分支出主要源于在改革過程中有些改革成本和負擔是要由政府來承擔的進而形成的相應的費用性支出。三是其他支出。這部分支出主要源于于國有企業公有制企業的性質，這種特性使得其創造的利潤是屬于全體社會人民的，因此這部分收入必須要用于就業、社保等一系列的民生支出。從目前的國有資本預算支出結構來看，資本性支出和費用性支出的比重大，而民生性支出所占的比重卻較低。而混合所有制經濟發展使得國有資本經營預算支出管理面臨著改革的壓力。目前國有資本經營預算資金在將部分民生性支出直接劃入公共預算后剩余資金的分配對象都是國有企業，而混合所有制經濟的發展使得資金分配對象范圍要進一步擴大。同時私人企業、外資企業等在大力發展混合所有制經濟的趨勢下也可以同國有資本主動進行混合。這也要求國有資本經營預算的資金分配對象范圍要包括私營企業、外資企業等非國有企業。這種分配對象范圍的擴大為支出管理提出了更高的要求，包括對注資非國有企業的篩選，注資方式的選擇，注資規模的確定，注資股權比例的核準，注資企業管理人員的派出等等。如果支出管理達不到相應的水平，國有資本的流失或國有資本權益的被侵燭將成為必然的結果。

4.政策性虧損與非政策虧損界定不清，直接影響現代公司治理結構的建立。政策性虧損是指政府規定了社會公益目標或生產經營專項、特種商品，并相應限定了價格，企業由于生產這種產品所產生的虧損。這種虧損目前在很多公共性和準公共性的企業普遍存在，如城市公交等行業。但目前政策性虧損界限沒有統一的標準，也沒有規范的、可操作的財政補償機制，這種現狀就導致了兩方面的問題，一方面部分企業缺少足夠的動力去追求利潤最大化，并且影響到其公共服務的質量。另一方面政策性虧損出現了被濫用的現象。因為企業和政府之間永遠都是信息不對稱的，這種不對稱使為部分企業負責人把非政策性虧損都納入了政策性虧損的范疇以此要求政府提供補償，這種現象使得任何關于公司治理的改革都不會取得實質性效果。

5.政府推進PPP模式機遇與風險并存。PPP項目從上世紀80年代中期開始引入中國，在十八大提出市場在資源配置過程中發揮決定性作用后PPP被廣泛的關注，2014年12月國家發改委、財政部對PPP具體操作過程中一系列問題進行了進一步的規范，包括項目的準備、執行、移交、相關爭議處理等。從未來來看，國家要推動混合所有制經濟，并購將大幅度增多，因此PPP項目將進一步增加。但是從目前來看遼寧省在PPP項目推進過程出現了PPP項目部分地方政府意愿不足和PPP項目濫用同時并存的問題。部分基層政府部門由于對PPP模式認識不清而不愿采用。而另外部分不具備PPP思維的地方政府卻倉促上馬了“形似神不似”的PPP項目，甚至在部分所謂的PPP項目中投資者不承擔風險而由政府“兜底”政府背上高息債務這樣加重政府的財政負擔。同時在推廣PPP模式的過程中對如何對項目進行監管的環節卻是十分落后的，這就使得PPP項目隱性的風險開始凸顯出來。

6.政府購買公共服務起步晚，需要進一步規范。政府購買公共服務是民營化的重要方面，指政府將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，主要采取公開招標、定向委托、邀標等形式，從而使得財政資金使用效率的提高、公共服務供給質量的提升、社會治理結構的完善，公眾的多元化、個性化需求的滿足等一系列得以實現。2014年遼寧省出臺了《關于推進政府向社會力量購買服務工作的實施意見》，在《意見》對政府購買服務的內容進行界定，納入社會購買的公共服務具有以下的特點，一是具有突出的公共性和公益性的特點。二是適合通過市場化方式來給予提供。三從社會力量具有足夠的能力能夠提供。四是按照法律法規規定必須由政府提供或者關系國家安全、保密事項以及司法審判、行政行為項目除外。這樣范圍就包括公共教育、勞動就業服務、社會保險、住房保障以及行業職業資格認定等在內的部分事項可通過政府購買服務的方式，逐步交由社會力量承擔。從遼寧省目前推進購買公共服務的實際情況來看還存在如下的問題，從法律保障層面來看，政府購買公共服務的制度保障還存在著缺乏現象，從管理機制來看，購買資金的預算科目還有待于統一，從購買流程看還存在著購買信息溝通不暢、購買程序不規范等一系列問題，這些都需要進一步的解決。

三、促進遼寧混合所有制經濟發展的財政政策建議

1.財政政策的選擇要考慮國有資本的功能定位、混合所有制企業不同組成形式的需要。首先，財政政策的選擇要考慮國有資本的功能定位需要。國有資本功能定位是不斷變化的，在工業化的不同階段，國有資本具有不同的功能定位。工業化前期階段由于國有資本規模范圍都比較小所以往往只起了補充的作用；工業化中期階段，國家直接投資的方式能在集中資源加大國民經濟的薄弱部門和重點部門的建設，所以此階段國有資本的規模和作用將大幅度提高；工業化的后期階段，第二產業使得生產過程與生產方式發生改變，此時國有資本規模、范圍應該不斷縮小，發展混合所有制經濟成為必然的選擇。這樣政府的功能的核心就必然到做出相應的調整，從直接的政府性投資轉移到對宏觀政策與經濟框架的制定上，因此更多的依賴與財政政策、產業扶持等引領混合所有制企業的發展。政府投資的領域主要集中在重工業和金融領域，其功能的定位就是提升整個行業的競爭力，與世界其他國家展開競爭。這樣對于支柱產業和高新技術產業的改制企業可以采取因地制宜的選擇土地資產方式；對于規定符合條件的工業企業的研發新產品、新技術、新工藝的費用可提高扣除應納稅所得額的比例；在財政貼息資金、到期貸款本息等方面進行分類化的處理改制中小企業提供優先的融資擔保并試用較低的企業所得稅稅率。其次財政政策的選擇應該考慮不同混合所有制企業的混合方式。混合所有制企業的混合方式包括以下六種，分別是主要有股份制改造、公司上市、產權交易、引進投資者、并購重組和新項目混合。這些方式對政策的需求具有很大的差異。比如企業上市實現混合主要是股票市場來實現的，但是引進戰略投資者是通過資本運作企業上市后便逐步退出的方式，這兩種方式的關注點就有很大的差別，前者往往關注的是后期的運作而后者的關注點卻往往在前期，這樣的差別都是在財政政策設定上要充分的。

2.合理確定國有資本收益的收取比例。我國國企在國民經濟中的經濟地位使得其保值增值以及可持續發展變得尤其重要。這樣以來取得國有資本收益和企業的可持續發展就都是十分重要的。收取國有資本收益時必須處理好兩者的關系。遼寧省國有資本收益收取比例與國際水平相比目前較低，在財政收入下滑壓力下應該在現有的基礎上再適當提高。同時國有企業收益收取比例或利潤分配方案應該按照市場化原則并且逐戶確定。市場化的分紅方式的實行要通過以下幾個方面來進行：一是政府管理部門要形成市場化、專業化、個性化，規范化的政策體系。二是提高政府出資人的監管專業能力，保證其在信息劣勢的情況下通過市場化方式能夠平衡企業利益與政府出資人利益對利潤分配方案提出合理的調整意見。三管理部門能夠利用市場和法律規制在股東大會上平衡其他多個股東的不同利益，從而使得企業利潤分配方案能夠制定并且通過。

3.建立以民生為主體的國企紅利支出結構。國企紅利的分配需要應該以社會福利最大化為最終目標，在企業發展與人民福利之間進行權衡，收益全部用于國企的發展將違背國有資本的基本性質，全部用于民生將影響國企的長遠發展。現行的國有企業紅利分配結構是以資本性支持為主的，民生性支出比重偏低。但是從目前來看，遼寧省民生性支出的壓力存在著巨大的資金缺口，表現為社保資金難以為繼、較低水平的教育和醫療，老齡化的人口壓力等多個方面，這樣以來國企紅利的應該增加民生性的支出使得公眾能夠普遍分享國有企業增值的收益，增加整個社會福利。因此要建立一個既能保證民生支出的規模，又能監督國有資本收益的使用的專項支出制度。與此同時這個制度還要對還國有資本收益支出的使用情況及國企留存利潤的使用去向進行充分的信息披露。這種制度的設立一方面是國企的性質決定的，對于國有企業而言每一位公民具有了解留存收益的使用去向的權利，另一方面又可以在防止國企過度投資和企業非生產性支出畸高進行平衡，更好的促進國企的改革和發展。

4.簡化規范財政投資資金的投資程序，提高資金使用效益。簡化規范財政投資資金的投資程序主要從以下幾個方面入手。一是簡化完善股權投資管理流程。從項目流程上看，要在資金申報、股權投資方式、工作流程等方面進行簡化。在時間流程上看，對于采用優先股方式開展股權投資可簡化企業申報要求。從管理流程上看，符合規定條件的省財政資金可委托給市縣政府持股。相關工作開展及資金撥付進度情況納入對受托管理機構的考核。二是從股權投資資金管理、受托管理機構操作流程、股權投資年度管理費用額度等方面進行進一步規范。受托管理機構要承擔起監督、股權投資調查、參股談判等工作和責任。三是進一步完善投資風險管控機制。為了防止債務連帶風險受托管理機構及持股主體承擔的責任應該是有限責任。省財政部門應該在公共財政考核評價體系中對股權投資資金進行考核和重點評價。四是財政資金投入效率的提高還需要調動企業參與的積極性。

5.通過財政補貼、政府擔保等財政政策手段為社會融資提供扶持。混合所有制經濟的良性需要對資本市場的完善性提出更高的要求。但我國的資本市場發展的實際情況來看卻和這種需求有很大的差距。這種不完善主要表現在以下兩方面：一是直接融資渠道的缺乏。從國際經驗來看，在成熟的資本市場上融資結構一般呈現出這樣的特點，就是銀行貸款等間接融資占整體融資比重較低，一般不超過20%；而股權、期權、債券等這種直接融資占的比重要高，一般達到80%以上。從遼寧省混合所有制企業的融資結構來看卻呈現出一種完全相反的態勢。二是直接融資的結構也十分不合理。直接融資在國外成熟的資本市場上呈現的結構是債券融資占直接融資的比重達到70%左右，而股權融資占直接融資的比重達到30%。但從遼寧省混合所有制經濟的直接融資結構來看債券融資占直接融資的比例卻不到10%。雖然2014年5國務院針的《關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》對股票市場、債券市場、期貨市場、私募市場、互聯網金融等提出了明確的指導要求。但是卻還沒有形成可以實際操作路徑。在這種情況更應該通過財政政策來彌補資本市場的不足。在這方面國外有很多借鑒，比如美國、加拿大國家的混合所有制企業都是主要由依靠政府擔保機構來直接融資方式進行融資。日本混合所有制企業在間接融資方式時政府往往會提供一定的財政補貼。德國則規定協調解決企業承擔的政府指令性建設項目的資本金。

6.界定政策性虧損與經營性虧損，建立合理的財政虧損補償機制。要嚴格區分政策性虧損和經營性虧損的邊界。政策性虧損主要具有以下幾個方面的特點：一是具有強烈的外部政策性；二是政策性虧損主要由政策性減收和政策性增支兩部分構成；三是政策性虧損的形式可以表現為“顯性虧損”也可以表現為“隱性虧損”。顯性虧損是企業會計賬目或報表上的絕對虧損；隱性虧損是企業盈利現象下的相對虧損。政策性負擔是政策性虧損根源，如果政府沒有通過對于事權的統一來解決國有企業的政策性負擔的問題，政策性虧損無法消除。這也就意味著政府對于國有企業的各種明的或暗的補貼將會繼續給存在，政企將無法完全的分開，現代企業制度也不能完全的建立。在沒有找到徹底消除政策性虧損的可能之前，我們就必須要建立起科學合理的政策虧損的測量機制。科學合理的測量機制要體系下列原則。一是分類測算。政策性因素有很多種，不同種類的政策性因素對混合所有制企業的影響方式、影響程度存在著差異性，這種差異性就決定了必須采用分類測算的原則從而避免各項因素的重疊影響，避免重復測算問題的發生。二是進行動態的測試。混合所有制企業是伴隨著市場的情況不斷變動的，不同的時期政策性虧損的構成會有很大的差異，因此在測量的時候必須考慮這種時間性的結構差異從而掌握企業不同時期的政策性虧損情況。這樣可以根據虧損情況對財政補貼標準進行適時調整。三是區別對待。由于地域性的差異會使得即使同一行業的企業受政策性的影響效果也會出現差異性，在測試過程中就不能采用“一刀切”的做法而是對不同屬地的企業及同一屬地的不同企業要區別化對待。四是測算范圍需要全面系統。這樣一方面可以獲得合理、準確測算結果，另一方面可以保證測算模型及方法的實用性和可操作性。

7.在積極推進發展PPP模式中注意防范風險。PPP項目的順利推行以及風險的防范都有賴于良好的制度基礎，這種制度基礎的建立要從以下幾個方面入手。一是宏觀制度環境必須完善。不一致的法律規定、不完善的規制、權限不清的政府機構等現象的存在為政治上的機會主義行為的出現提供了土壤。而完整的制度基礎即能為民營合作者的利益提供基本的保障，又能夠降低政府的財政風險。二是微觀來看在PPP項目中合同具體條款必須要兼顧私營方利益和公共利益。三是建立起政府對PPP項目的全程監管制度。監控機制要具有以下的功能，就是風險防控、定價調整理，以項目績效為導向的激勵。四是政府決策失誤的責任追究制度的建立。這種制度就是從法律的角度對政府決策者的行為進行規范和約束，這樣將使得政府的責任性和效能得以提高。同時對于由于政府決策發生失誤所造成的公共利益和個人利益的損害要能夠追究政府或決策者的法律責任。

8.規范政府購買公共服務行為。從遼寧省情況來看，應該在《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》尚無修改前出臺地方政府規章來對政府購買公共服務進行規范。目前我國部分地方政府都已經先后出臺了政府購買公共服務的地方性的規范文件，如廣州市出臺了《廣州市政府購買社會服務考核評估實施辦法 (試行)》，北京市海淀區政府出臺了《關于政府購買公共服務指導意見(試行)》，成都市制定的《成都市人民政府關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》，杭州市政府出臺了《關于政府購買社會組織服務的指導意見》等，規章制度的出臺能在最大限度上避免實踐的隨意性，增加政府購買公共服務的規范性和法治性。政府應該加大政府購買公共服務活動的財政投入，并且加強對資金的監管與審計工作，因此在管理體制上購買公共服務預算資金應該按照預算單位進行單列。

〔1〕 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定,2013年11月.

〔2〕 遼寧省人民政府關于進一步深化全省國資國企改革的意見,2014年11月.

〔3〕 遼寧省人民政府關于深化國有企業改革的政策意見,2005年6月.

〔4〕 李正圖.積極發展混合所有制經濟:戰略構想和頂層設計.經濟學家,2014年11期.

〔5〕 趙曄.我國PPP項目失敗案例分析及風險防范.地方財政研究，2015年第6期.

〔6〕 錢凱.如何積極發展混合所有制經濟的觀點綜述.經濟研究參考，2014年第8期.