全面推進農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理規范化建設——《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》解讀

丁 原

(江蘇省檔案局社會事業處，江蘇南京，210008）

江蘇省農業委員會、江蘇省檔案局聯合組織制定的《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）于2015年2月27日印發全省施行?！秾嵤┺k法》的發布實施，是貫徹落實《江蘇省委辦公廳江蘇省人民政府辦公廳印發〈關于積極引導農村土地經營權有序流轉促進農業適度規模經營健康發展的實施意見〉的通知》（蘇辦發〔2015〕3 號）精神的一項重要舉措，對于穩步推進全省農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱承包地確權）工作，提高全省承包地確權檔案的規范化管理水平具有十分重要的意義。

《實施辦法》共十七條，對全省承包地確權檔案工作的組織管理、基礎業務建設、信息化建設提出了明確要求，對承包地確權檔案的收集、整理、編目、歸檔和移交工作作了詳細規定，同時印發了《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》（以下簡稱《歸檔范圍》）和《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案整理細則（試行）》（以下簡稱《整理細則》）。

一、《實施辦法》發布的背景

開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是中央作出的一項重大決策，我省13 個省轄市都有試點，涉及近2000 個村。今年，農業部又將我省列為整省試點省份，101 個涉農縣（市、區）將全面開展試點工作。從今年開始，全省各地都將會有大量的承包地確權檔案產生，因此，急需出臺一個規范全省承包地確權檔案工作的文件。

省農委、省檔案局領導高度重視承包地確權檔案工作，多次召開座談會，就全省承包地確權檔案工作的規范化建設深入交換意見，對加強溝通協調、齊抓共管，共同推進全省承包地確權檔案工作達成一致意見。決定依據農業部、國家檔案局《農村土地承包確權登記頒證檔案管理辦法》，結合江蘇實際，共同制定《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》。

省農委經管站和省檔案局社會事業處共同組成工作組，多次深入試點地區，廣泛開展調研活動，摸清我省承包地確權檔案的形成規律和管理情況，聽取試點單位對做好承包地確權檔案工作的意見建議，在此基礎上形成了初稿，并在農業、檔案兩個系統多次廣泛征求意見，吸收有益的意見建議，不斷 完 善，于2015年2月27日 正 式頒布實施。

二、《實施辦法》的特點

《實施辦法》是本著全面、規范、實用的原則制定的，是在農業部、國家檔案局《農村土地承包確權登記頒證檔案管理辦法》的基礎上，參考《農村土地承包經營權登記試點工作規程（試行）》《農村土地承包經營權調查規程》《農村土地承包經營權要素編碼規則》等標準和規范性文件，結合我省承包地確權試點地區的實際工作情況制定的，具有以下六個方面的特點。

一是全面性?！秾嵤┺k法》既明確了承包地確權檔案工作要堅持的原則，也明確了各級檔案行政管理部門和農村土地承包管理部門各自應承擔的責任；既有《實施辦法》，還有《歸檔范圍》和《整理細則》；既有檔案形成、積累、歸檔的內容，也增加了檔案的驗收、移交內容；既有對紙質檔案的管理要求，也有對其他特殊載體檔案的管理要求。

二是規范性。《實施辦法》《歸檔范圍》《整理細則》大量引用了現行的標準、規范和規范性文件的內容，所涉及的內容只要有對應的規范標準，都盡量做到與規范標準相一致，所規定的事項，都能找到依據和出處，確保承包地確權檔案的規范化管理。

三是實用性。《歸檔范圍》基本涵蓋了承包地確權工作過程中可能形成的文件材料，工作人員可以按照《歸檔范圍》所列出的文件材料有針對性地進行收集歸檔?！墩砑殑t》詳細列舉了各類檔案的編目、整理方式，便于工作人員的實際操作。

四是靈活性。由于各地在承包地確權工作中形成文件材料的名稱和種類不盡相同，《歸檔范圍》中增加了包容性條款，便于各地將有保存價值的文件材料收集歸檔，避免應歸檔文件材料無法歸檔。在確權登記類檔案中的農戶檔案整理方式上，各地可以自主選擇“一戶一卷”或“多戶一卷”的立卷方式，具有一定的靈活性。

五是經濟性。為節省檔案制作成本，《實施辦法》明確了對同一歸檔材料，原則上不重復歸檔，軟卷皮可以用打印紙打印作為封面，備考表代替封底。“多戶一卷”整理歸檔也可節省購買卷皮的費用。

六是超前性?！秾嵤┺k法》對承包地確權檔案的信息化工作提出了更高的要求，積極引導各地解決好承包地確權管理系統與檔案管理系統數據接口問題，方便檔案館接收電子數據以及日后的檔案利用。積極開展承包地確權紙質檔案的數字化掃描工作，以提升承包地確權檔案信息資源共享水平。

三、《實施辦法》中有關內容的理解

1. 本次承包地確權的政策原則是以“確權確地”為主，《實施辦法》中的《歸檔范圍》和《整理細則》主要針對承包地確權工作中“確權確地”檔案的收集和整理。對于“確權確股”和“確權確利”檔案的收集整理，各地可根據當地實際情況確定歸檔范圍，整理方式參照《整理細則》執行。

2. 縣級以上農村土地承包管理部門對本級承包地確權檔案工作負有領導責任，要在開展具體工作前制定相應的工作流程，明確縣、鄉（鎮）、村在承包地確權檔案的收集、分類、核對、編號、編目、裝訂、數字化掃描等具體工作中所擔負的責任。檔案部門要主動介入，除了認真履行業務培訓和監督指導職能外，還要配合當地農業部門做好承包地確權檔案工作的組織協調和跟蹤服務，一方面保證承包地確權檔案的質量，另一方面為承包地確權檔案進館做好前期準備。

3. 綜合管理類文件材料按照《江蘇省〈歸檔文件整理規則〉實施辦法》要求，與形成單位其他文書檔案一并按“件”進行整理編目，歸入形成單位文書檔案中，不要將綜合管理類檔案與確權登記類檔案放在一起立卷歸檔。

4. 確權登記類檔案是承包地確權檔案的重點，是承包地確權工作的成果性檔案，具有重要的憑證作用，其中的農戶檔案是重中之重，一定要確保檔案的齊全、準確、系統、安全。整理方式參照《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）標準，立卷整理歸檔，不提倡按“件”整理。對承包地確權檔案的編號、編目、組卷、掃描等項工作采用外包加工方式來進行的縣（市、區），應當加強監督和質量檢查，不符合要求的應要求外包企業整改到位，確保檔案齊全完整和規范整理。

5. 確權登記類檔案檔號的編制規則是按照行業標準《檔號編制規則》（DA/T13-1994）的要求，參考《農村土地承包經營權要素編碼規則》制定的，為：全宗號-類別號-卷號，其中類別號由連續的12 個字符構成，中間不需加上“-”或“·”等分隔符。卷號是在“組”內按登記的先后次序編制農戶順序號，不要以鄉鎮或村為單位編制大流水號，其中確權登記類中的綜合材料不適合在組下面編制案卷號的，可以將組代碼設為“00”，以“村”為單位編制案卷號?？h級國家綜合檔案館對進館檔案檔號編制有特殊要求的，可與當地農業部門協商制定確權登記類檔號編制規則。由于承包地確權檔案數量較大，編號、編目等工作最好一次完成，避免重復勞動。

6. 確權登記類檔案中的農戶檔案原則上按照“一戶一卷”整理歸檔，這種方式操作簡便，有助于計算機輔助立卷，便于檢查和將來提供利用，缺點是卷皮用量大，制作成本高。各地也可以根據當地實際采用“多戶一卷”的組卷方式，降低檔案制作成本，同時，要加強對卷內每份文件完整性的檢查，確保不少一份文件。

7. 卷盒的樣式和規格原則上要按照《整理細則》的要求，采用無酸紙制作。為節省成本，卷皮也可以用打印紙直接打印替代無酸紙卷皮，備考表用打印紙打印來替代封底。如果原來已經購買了卷盒，也可采用原有的卷盒并作相應的變通，但《整理細則》中要求的著錄項一個不能少。

8.《歸檔范圍》是參照農業部、國家檔案局《管理辦法》中所附的歸檔范圍以及《農村土地承包經營權調查規程》要求，并結合江蘇實際作了一些調整后形成的，各地的情況不同，形成的文件材料也會有所不同，各地可根據實際情況，適當添加對權屬確定有憑證作用的文件材料。

9. 承包地確權檔案中的確權登記類檔案必須在承包地確權工作通過驗收后30日內，由縣級承包地確權管理部門或各鄉鎮向縣級國家綜合檔案館移交，任何單位和個人不得以任何理由拒絕移交。確權登記類檔案原則上只保留一套原件，鄉鎮、村如有需要，可提前建立副本或管理臺賬，留作日后工作參考。

10.糾紛調處類檔案中的信訪材料可以并入單位文書檔案，縣級糾紛調解仲裁形成的文件材料必須單獨立卷歸檔。鄉鎮、村在糾紛調解過程中形成的文件材料，如果數量不多，也可以歸入單位文書檔案中，并注意文件材料的相對集中，保持文件之間的有機聯系。

11.承包地確權工作中產生的電子文件，應按照國家標準《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T18894-2002）的要求進行歸檔管理。各地要著重解決好承包地確權管理系統與當地檔案館檔案管理系統數據接口問題，便于檔案館接收電子數據，不提倡將承包地確權軟件系統連同數據庫文件一并移交檔案館的做法。在目前情況下，各地承包地確權管理系統中產生的電子文件必須有具法律效力的非電子簽章的紙張作為依托，因此，承包地確權管理系統中產生的電子文件的歸檔范圍和保管期限應完全與紙質文件歸檔要求相一致。紙質檔案數字化掃描應符合行業標準《紙質檔案數字化技術規范》（DA/T31-2005）的要求。

12.數碼照片的整理可按照行業標準《數碼照片歸檔與管理規范》（DA/T50-2014）執行。音頻、視頻文件可以刻錄成光盤，按照行業標準《檔案數字化光盤標識規范》（DA/T52-2014）和《電子文件歸檔光盤技術要求和應用規范》（DA/T 38-2008）的要求整理歸檔。