以件為單位進行檔案開放鑒定的探討

萬云青

(南京市檔案局，江蘇南京，210019）

在過去傳統的以卷為單位進行立卷歸檔的情況下，檔案開放鑒定工作也是以卷為單位進行，若一卷檔案中有不應當公開的某一份文件，雖然這卷檔案中其他文件均可開放，但是這卷檔案仍然不予開放。結果就是：各級國家綜合檔案館檔案的開放程度較低。

2014年6月，中辦、國辦印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，對推動檔案事業科學發展作出全面規定，標志著我國檔案工作進入到了一種新常態，即以服務大局、服務民生為中心，以“三個體系”建設為重點，事業發展得到充分保障的新常態。國家檔案局局長楊冬權在全國檔案局長館長會議上的講話提出，“為了適應、引領檔案工作新常態，我們必須具有五種新思維，即創新思維、先行思維、網絡思維、合作思維、人本思維”。這就要求我們要以全新的思維、視角、理念、舉措來主動把握和積極適應檔案工作新常態，推動檔案工作上新臺階。因此，檔案的開放鑒定工作也應轉變理念，主動適應新常態。

一、南京市檔案館近年來檔案開放鑒定工作做法

南京市檔案館早于2007年就開始了對館藏到期檔案實行以件為單位進行檔案的開放鑒定工作，采取直接鑒定與間接鑒定相結合的方法，逐件審閱。具體做法是：根據館藏到期檔案的數量，確定開放鑒定工作范圍，在文件級目錄數據中逐件對檔案題名、內容進行具體分析和仔細檢查，充分利用電子圖像數據，有疑問的調取檔案原件進行審核。在此基礎上，對不宜開放的文件逐一進行登記，說明不開放的理由，形成控制使用的文件級目錄數據。擬開放的檔案文件經南京市檔案館檔案鑒定委員會審核后，形成開放文件目錄，打印裝訂成冊，供利用者使用。形成的“控制“或”開放“的檔案文件在對應的目錄數據結構中標注“控制（KZ）”或“開放（KF）”標識。

二、以件為單位進行檔案開放鑒定工作的必要性和可行性

1.必要性

（1）《政府公開信息條例》的實施推動了檔案開放鑒定工作。

《政府信息公開條例》的制定是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權利，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟活動的服務作用。

《政府信息公開條例》第六條規定：“行政機關應當及時、準確地公開政府信息。”政府信息的公開遵循“以公開為原則，不公開為例外”的原則。政府信息包含了歷史信息和現行信息，歷史信息主要保存于各級國家檔案館。《政府信息公開條例》的實施，將政府信息公開工作與檔案工作不可分割地聯系在了一起，政府公開信息進入檔案利用體系，從法律和制度上給檔案利用帶來嚴峻的挑戰，對檔案工作提出了新的更高的要求。要求我們在開展檔案開放鑒定工作時，除要遵守《檔案法》《保密法》及知識產權等方面的法律法規外，還要依據《政府信息公開條例》中的有關規定，進一步擴大檔案開放的范圍。

而現行《檔案法》對檔案開放時限的規定限制了檔案化政府信息的開放，現階段檔案館檔案開放步伐明顯滯后。1993年檔案學家特魯迪·H·皮特爾松女士在國際檔案圓桌會上提出：“設計并保證擴大公民查閱文件與檔案權利、爭取縮短檔案開放的法定期限是現代化檔案立法中的一個必要的具有普遍性的問題。”檔案作為重要的政府信息資源，檔案的開放可以參照政府信息公開的做法，也應遵循“以公開為原則，不公開為例外”的原則。《條例》規定政府信息一般自形成（或變更）之日起20 個工作日內公開，檔案館（室）保管的檔案，在不違背《條例》中關于“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”規定的基礎上，都應納入政府信息公開的范圍，縮短檔案開放的法定期限，不受檔案30年開放的限制，向全社會開放。

（2）社會公眾對檔案利用需求的不斷增強要求檔案開放力度不斷加大。

2012年10月，在布理斯班召開的第十七屆國際檔案大會上，國際檔案理事會一致通過了由國際檔案理事會最佳實踐與標準委員會利用工作組起草的《檔案利用原則》，并對外權威發布。《原則》共列出了10 項內容，第1 項內容就是：“公眾有權力利用公共機構的檔案。公共和私人機構或組織都應該盡可能最大限度地開放檔案。”“獲取政府檔案對于信息社會來說十分重要。”《中華人民共和國檔案法》也規定了國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。最大限度地開放館藏檔案，是檔案工作者的責任。

改革開放以來，檔案利用的群體在不斷壯大，除過去主要以黨政機關及其工作人員為主外，其他社會組織、學者、公民個人對檔案的利用需求也在不斷地增強。隨著政務公開的推進，社會公眾知情權的意識不斷增強，特別是在婚姻、公證、房地產、城市拆遷、招工、獨生子女、社會保障、醫療、保險、出國等與人民切身利益密切相關等方面，需要利用檔案來維護自身權益。利用需求的增加，迫切要求各級國家綜合檔案館不斷加大檔案開放的力度，增加檔案開放的數量，拓展檔案服務的領域和范圍。

雖然自上個世紀80年代以來，國家出臺了一系列的關于檔案開放的法律、政策，從歷史檔案開放到近現代檔案開放，檔案開放的力度不斷加大，大量的檔案信息資源經過開放鑒定后已提供給社會公眾利用，但開放程度依然很低。據國家統計局網站公布的檔案統計相關數據，至2013年年底，我國有國家綜合檔案館3325個，館藏檔案44759.10 萬卷（件），開放檔案8490萬卷（件），利用檔案1477.8 萬卷（件次）。從數據中可以看出，我國各級國家綜合檔案館檔案開放的程度普遍不高，只有18.97%，和社會對檔案的利用需求存在著很大的差距，大量的檔案資源由于種種原因未能開放給社會公眾利用，深藏庫中。現象的產生主要源于傳統的檔案開放鑒定做法。傳統的檔案開放鑒定工作基本上以卷為單位，若一份歸檔文件中有不應當公開的內容或一卷檔案中有不應當公開的某一份文件，那么這份歸檔文件與這卷檔案就不予開放。如果改成以件為單位進行開放鑒定，此卷中有一份不宜開放，其余文件可以開放的均可列為開放，這樣就可以大大增加檔案開放的數量。以我們南京市檔案館為例：2014年，南京市檔案館分兩批向社會開放了館藏1978—1982年形成的檔案，共鑒定了13476卷、221772件檔案，開放檔案6471 卷、146119件。如果以卷為單位進行統計的話，開放的檔案只占鑒定檔案的48%；如果以件為單位進行統計，開放的檔案數量大大增加，占了66%。從中我們看出，以件為單位進行檔案的開放鑒定，可以大幅度提高檔案的開放程度，增加開放檔案的數量，為檔案信息服務網絡提供更多、更全的檔案信息資源，提升國家綜合檔案館服務基層、服務社會、服務民生的水平。

2.可行性

（1）檔案信息化程度的加大，為檔案開放鑒定工作提供了可能。

隨著信息技術的日新月異和互聯網絡的無限延伸，社會已進入到數字化、信息化、網絡化時代。受此影響，未來檔案館將向著數字化檔案館方向發展。目前，各級國家檔案館正大力推進數字檔案館建設，其建設必須建立在豐富的檔案數據資源、類型結構符合公眾需求的數據資源基礎上。檔案館檔案開放程度的高低，直接影響到檔案信息網絡上可供社會公眾查詢利用的數據資源的多寡。數字檔案館建設前期的主要任務就是要加大檔案數字化處理工作，“存量檔案數字化、增量檔案電子化”，逐步實現由提供檔案實體轉為提供電子圖像，以卷為單位提供利用逐步轉變為以文件為單位提供利用。因此，在檔案信息化程度逐漸加大的情況下，我們在進行檔案開放鑒定時，可根據文件級電子目錄和電子圖像，以件為單位對檔案直接進行開放鑒定。如果一卷檔案內有一份或部分文件不適合向社會提供利用，那這份或這部分文件可列為控制使用，其余部分可列為開放使用，形成文件級的檔案開放目錄，向社會提供利用，對不開放的文件沒有任何不利影響。

（2）《檔案利用原則》和《政府信息公開條例》為以件為單位進行檔案開放鑒定工作提供了權威國際基準和參照。

《檔案利用原則》為檔案工作者提供了一個衡量現行利用政策與實踐以及重新制定利用政策時的權威國際基準。《原則》的第8 項“檔案保管機構要保證業務流程不會對檔案利用造成阻礙”中有這樣內容：“當整卷或整件檔案不能開放時，部分開放是提供利用的一種方式。如果一件檔案在幾個句子或有限的幾頁中包含敏感信息，可將那部分信息移除，把剩余部分開放利用……”。這條原則為我們制定以件為單位進行檔案開放鑒定工作原則提供了基準。

同樣，《政府信息公開條例》第二十二條規定：“申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容。”

因此，我們在檔案開放鑒定實際工作中，可以參照《檔案利用原則》和《政府信息公開條例》中的相關規定，及時調整檔案鑒定開放的原則、制度，細化業務規范，增強可操作性。細化開放工作，盡可能多地開放檔案，滿足公眾各方面的利用需求。

（3）《歸檔文件整理規則》推行按件整理歸檔文件的方法，使以件為單位進行檔案開放鑒定成為一種必然。

2000年，國家檔案局頒布了中華人民共和國行業標準《歸檔文件整理規則》（DA/T22-2000），推行歸檔文件按件整理方法。《歸檔文件整理規則》的實施，改變了歸檔文件整理立卷的方法，同樣在檔案利用的方式上，也進行了改變，直接以件為單位向社會提供利用，解決了案卷級管理中保密與利用的矛盾。雖然以件為單位進行整理歸檔的檔案仍處于保密期限內，但以件為單位進行檔案開放鑒定是一種必然。

三、以件為單位進行檔案開放鑒定存在的問題及解決的辦法

1. 檔案案卷“開放”或“控制”標識的處理

1986年2月國家檔案局印發的《檔案館開放檔案暫行辦法》第七條規定“開放與控制使用的檔案，應嚴格進行區分，做到界限清楚，標記顯明。”也就是說，經過鑒定后的開放檔案必須與控制檔案嚴格區分，檔案案卷和目錄上均應做出明顯的標記。盡管此辦法已于1992年7月1日廢止，但各級國家綜合檔案館在進行檔案開放鑒定工作中仍然根據這一規定，在經過鑒定后的檔案案卷和案卷級目錄上作“開放”或“控制”標記，以便查用時識別。在實行以件為單位進行檔案開放鑒定后，對于文件級目錄，無論是以卷為保管單位的文件，還是以件為保管單位的文件，只要這份文件被鑒定為開放或控制，在其對應的文件級目錄上標注“開放（KF）”或“控制（KZ）”標識。如果案卷內文件全部為開放或全部為控制，在檔案案卷和案卷級目錄上作“開放”或“控制”標記不存在問題。但是，如果案卷內有一份或幾份文件被列為控制使用，那這卷檔案及案卷級目錄上也應標注“控制”標識。然而，在檔案信息化程度逐漸加大的情況下，在檔案案卷及案卷目錄上做“開放”或“控制”標識是否有必要，這個問題值得探討。

2.統計數據的處理

對于傳統以案卷方式歸檔的檔案，實行以件為單位進行檔案的開放鑒定，在填報“檔案館基本情況年報”有關檔案開放數據時，仍按原來的統計口徑進行統計，如果案卷內全部文件被列為開放的，這卷檔案即統計為開放卷，只要該卷內的一份或部分文件被列為不開放的，那么該卷檔案仍列為不開放，不統計在開放卷數中。

新形勢下，轉變檔案開放鑒定工作理念，加大檔案開放力度、增加檔案開放數量，向社會提供更多、更豐富的檔案信息資源，充分發揮“檔案守護個人和團體的記憶并為之服務，在社會發展中扮演重要角色”的作用，“豐富我們對人類社會的認知，促進民主，保護公民權利，提高生活質量”是檔案工作的使命與責任。

［1］李音，張軼哲譯.界定檔案利用權責，提供政策制定基準——國際檔案理事會權威對外發布的《檔案利用原則》［N］.中國檔案報，2012-10-19（3）.

［2］佛山市檔案局. 印發關于以件為單位進行檔案開放鑒定的意見的通知［S］.2012-1-11.

［3］楊霞. 我國綜合檔案館檔案開放與利用情況綜述［J］.北京檔案，2009（2）.

［4］李揚新. 政府信息公開立法啟示下的檔案開放制度設計［J］.檔案與建設，2007（1）.