我國地方終身教育政策機制創新的解讀
——以福建省的終身教育政策文本為例

●國卉男

我國地方終身教育政策機制創新的解讀
——以福建省的終身教育政策文本為例

●國卉男

當前，構建終身教育體系，建設學習型社會已成為我國的一項重要戰略決策。綜觀全國各地的終身教育政策推進，可謂“百花齊放”、“百家爭鳴”。各地依托本土的資源優勢，結合當地的政治、經濟、文化及教育等發展基礎與民眾需求，開展了如火如荼且各具特色的終身教育政策實踐。福建，作為我國第一個實現地區層面終身教育立法的省份，其立足本土優勢，同時依托與臺灣地區的緊密關系，摸索出了一套較為獨特的構建終身教育體系的地方模式。因此，對其地方終身教育政策文本進行深入的研究與分析，探尋其代表性的實踐指導作用，對我國終身教育政策的進一步推進極具現實意義。

地方終身教育；福建省；機制創新；政策文本

當前，構建終身教育體系，建設學習型社會已成為我國的一項重要戰略決策。福建作為我國第一個實現地區層面終身教育立法的省份，其在構建終身教育體系的過程中，既沒有上海市作為國際經濟、金融、貿易和航運中心的豐富資源，也沒有北京市作為國家首都而受到中央政策的直接影響。但是福建省卻立足本土，同時依托與臺灣地區的緊密關系，摸索出了一套較為獨特的構建終身教育體系的地方模式。其特點可歸結為努力先試先行、依法推進、體制創新、閩臺交流、探索地方路徑。福建省在國際社會提倡的終身教育理念和中央政策的影響下開始推廣終身教育之后，便努力推動終身教育立法的實踐。2005年9月，福建省出臺了大陸第一部地方終身教育條例——《福建省終身教育促進條例》，由此也開創了依法推進終身教育的先例。在條例制定后的落實過程中，福建省更是大膽推進體制機制創新，如設立了大陸第一個推進終身教育發展的行政機構、第一個民間推進團體，并努力通過形成社會合力、緊密加強與臺灣地區的交流，從而走出了一條頗具特色的地方促進終身教育發展的本土化道路。

一、終身教育立法目標的解讀

在終身教育理念的影響和中央政策的倡導下，福建省在新世紀初提出了構建終身教育體系的政策目標。有所不同的是，福建省在同臺灣地區的合作過程中，不僅較早地開始了終身教育的立法研究，而且其最初系由民間發起并推動。

（一）構建終身教育體系目標的提出

福建省在政府文件中第一次寫入終身教育，是2001年出臺的《福建省教育事業“十五”計劃和2010年發展規劃》，其中明確提出要“大力推進教育信息化、現代化、法規化、終身化”，構建“終身學習體系”。[1]并且，其提出了“十五”期間和2010年教育發展戰略目標與主要任務：“積極發展職業教育和職業培訓、成人教育和其他形式的教育，大力推進教育信息化、現代化、法規化、終身化，努力構建具有海峽西岸繁榮帶特色的現代教育體系。”在高等教育發展工程中又著重強調：“大力發展遠程、網絡、廣播電視教育，完善高教自學考試制度，構建終身學習體系。”

需要指出的是，以上文本內容仍然把終身教育視作正規學校之后的成人教育、繼續教育，同時強調崗位技能訓練，其經濟性和實利性的功能表征了當時國內對終身教育的基本理解與認識。由于福建省是沿海城市，其對國際思潮亦比較敏感。因而在當時的政策文本中已經開始出現諸如“終身學習、學習型社會”等與終身教育有關的術語。在福建省2002年①和2003年②的政府工作報告中，也將終身教育的發展作為政府年度工作的重要內容予以總結和規劃。

此外，福建省還擁有較為寬松的研究環境。福建自1998年起就開始出現了研究終身教育的民間團體與機構。如1998年，福建師范大學、福建農林大學先后建立了終身教育發展研究中心和終身教育研究所。就如星星之火，可以燎原，由于理論研究先行，加之與臺灣地區的緊密合作，使他們意識到立法保障的重要，于是圍繞終身教育立法來推動福建省終身教育的發展也就成了當時頗受全國矚目的一大亮點。

（二）終身教育地方立法的實現

《福建終身教育促進條例》開創了大陸地方終身教育立法的先例，由此也促使福建形成了具有地方特色的終身教育發展路徑。因而對福建省終身教育立法及其政策化的過程進行深入研究，對地方乃至國家層面的立法都具借鑒意義。

具體而言，《福建省終身教育促進條例》的立法經過如下過程：[2]2003年初，十屆全國人大代表、福建省人大常委會副主任林強，福建省人大代表、福建師大繼續教育學院院長陳宜安分別領銜在全國、福建省人代會上提出終身教育立法的議案；2003年10月，福建省十屆人大常委會第五次會議決定將終身教育立法列入本屆人大5年規劃和2004年省人大常委會立法計劃；2003年10月15日，福建省人大常委會教科文衛委員會委托福建師范大學繼續教育學院、終身教育發展研究中心開展《福建省終身教育促進條例》前期立法調研，起草專家建議稿；2004年6月初，省人大常委會教科文衛委員會召開終身教育立法論證會，對專家建議稿進行論證，在此基礎上形成了《福建省終身教育促進條例（草案征求意見稿）》；2004年6-12月，教科文衛委員會先后到福建省部分市、縣和省直有關部門進行專題調研、向省內外專家征求意見、參加終身教育論壇研討、專程到全國人大聽取意見建議；2004年12月-2005年2月，《福建省終身教育促進條例（草案征求意見稿）》在福建人大網站上公布，首次公開征求人民群眾和社會各界對該法規草案的意見和建議；2005年5月30日，《福建省終身教育促進條例（草案修改稿）》提交省十屆人大常委會第十七次會議審議。

縱觀福建省終身教育立法的全過程，可以發現《福建省終身教育促進條例》的制定從倡議到具體調研起草，均是由民間發起，學者參與。這一立法特點有著兩大值得全國及地方借鑒的經驗。其一是學者參與，這將有利于解決終身教育立法過程中的理論問題，避免出現因理解的誤區而導致立法理念與內涵的缺失。二是民眾參與，這將有利于切實地反映民眾的需求，尤其是站在民眾的立場考慮立法的宗旨，有利于公民學習權的保障。

2005年7月29日，《福建省終身教育促進條例》（以下簡稱條例）[3]在福建省第十屆人民代表大會常務委員會第十八次會議獲得通過，下面就其基本內容做一分析。

（1）條例凸顯了以人為本、提高人的精神教養的立法思想，這對于緩解我國教育系統被過度附加的經濟性與功利性的目的非常有益。

☆第一條 為發展終身教育，鼓勵終身學習，提高公民素質，促進人的全面發展，根據有關法律法規，結合本省實際，制定本條例。

（2）條例將發展終身教育納入了國民經濟和社會發展的計劃，同時明確提出要提升終身教育的地位。這一條款將有利于終身教育獲得政府的政策支持并加強其力度。

☆第三條 縣級以上地方人民政府應當制定本行政區域終身教育發展規劃，并將其納入國民經濟和社會發展規劃，統籌整合各種教育文化資源，促進終身教育事業的發展。

（3）條例第四條要求設立省、市、縣、區各級“終身教育促進委員會”，并明確規定了其主要職能，就此確立了政府主要領導擔任推進終身教育負責人的組織制度；與此同時，第五、六條還確立了關于終身教育的資金來源及財務制度、鼓勵與獎勵等保障制度，其亦有利于終身教育的有效推廣。

（4）條例第七條確立了“終身教育日”的活動制度，第十二、十五、十六條明確規定了社會各類組織參加終身教育活動的基本原則。這些原則性的規定與引導，將有利于長期以來處于弱勢的各種非正規教育的發展，亦能極大地豐富終身教育資源，并提升和拓展人民群眾參與終身學習的興趣、能力、途徑。

（5）條例還注意整合各種社會教育資源，納入各種社會人員與群體，保護社會弱勢人群，并將其視為政府必須承擔并實現的行政職責。比如第十八條指出：“科技館、圖書館、文化館、博物館、美術館、紀念館、青少年活動中心、工人文化宮、老年人活動中心等社會公益性場館應當根據實際需要和自身條件，向公民優惠提供學習場所或者設施”；第二十條規定：“實施終身教育的培訓機構、職業技能鑒定機構對成績合格者應當按照國家規定發放結業證書、農民技術資格證書、職業資格證書等”。

一言以蔽之，作為大陸第一部終身教育地方立法的《福建省終身教育促進條例》，對終身教育相關問題的立法規定，不僅極大地推動了我國終身教育的地方實踐，而且為終身教育由一個理念、一種思潮而轉為具體可以實行的政策乃至法律作出了巨大的貢獻。固然，由于此條例從起草之初就由民間學術力量為主體來予以推動，而政府行政力量的參與相對較弱，從而使這一地方條例基本變成了一部僅具象征意義的“空法”，而沒能在實質性的終身教育體制機制的建立以及教育資源的整合與連接方面邁出更大的步子。如總體規定過于原則，可操作性有所不足；法律結構過于松散籠統，層次不夠嚴密分明；法律救濟的規定亦不夠明確；對違法行為缺乏有效的制裁措施；對于終身教育的經費來源亦沒有給以明確的規定等。[4]

二、終身教育機制創新的解讀

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布后，各地圍繞著綱要提出的目標對終身教育機制創新進行了大量的探索，并形成了一系列政策文本。例如，福建省圍繞條例落實而進一步掀起了終身教育政策化的高潮，頒布了《福建省終身教育促進條例》，并對全省教育事業進行了重新規劃，終身教育的政策化亦取得了新的進展。

在《福建終身教育促進條例》頒布之后的2006年，福建就在新制定的《福建省“十一五”教育發展專項規劃》中將條例的貫徹落實作為教育發展的一項重要內容。福建省教育廳亦連續將其作為工作要點，并予以貫徹與落實。福建省“十一五”教育發展專項規劃[5]提出：全面貫徹實施《福建省終身教育促進條例》，按照全員、全程、全方位的要求，動員一切資源，吸引全省公民和所有社會組織廣泛參與，基本構建具有福建特色的終身教育體系；發揮政府主導作用，充分調動全社會力量共同參與，加強終身教育的基礎設施建設，統籌各類教育資源，促進全社會各種學習資源的整合與共享等；加強學習型組織建設，積極發展多種形式的繼續教育和成人教育等任務。并且，福建省教育廳2006年工作重點[6]中又再次強調，組織全省教育系統深入學習宣傳和貫徹實施《福建省終身教育促進條例》，組織制訂貫徹實施終身教育條例的專項工作規劃，推動各地建立機構，明確職責，完善工作制度和運行機制。

在強有力的政策推動下，《福建省終身教育促進條例》的貫徹落實取得了初步的成效。

第一，成立專門的推進機構。2006年2月，由福建省副省長任主任委員，由福建省教育廳廳長、人事廳廳長、勞動和社會保障廳廳長任副主任委員，各主要政府職能部的副廳長等任委員的福建省終身教育促進委員會成立，開始指導福建全省貫徹落實終身教育促進條例，推廣終身教育，構建終身教育體系。受此影響，福建省全省9區市、80個縣（市、區）成立了各地方終身教育促進委員會，其已占到了全省的95.6%，[7]基本落實了條例所要求的“促進組織”的建立。

第二，出臺配套政策，建立政策支持體系。福建省終身教育促進委員會成立之后，又出臺了《關于實施〈福建省終身教育促進條例〉的試行意見》，并在2008-2010年出臺的《福建省終身教育工作要點》中，對福建省貫徹落實條例，制定終身教育發展目標，提供了相關支持的指導意見和政策支持。總體來說，福建省終身教育促進委員會所提供的政策支持有以下幾項：明確了終身教育發展的總體目標為動員一切資源，吸引全省公民和所有社會組織廣泛參與，基本構建具有福建特色的終身教育體系；提出推進終身教育的具體任務，即構建終身教育網絡、全面整合教育培訓資源、開展各級各類教育培訓和活動、創建學習型組織和開展終身教育理論研究；制定健全管理體制，加強隊伍建設及建立檢查督促、評估表彰、總結報告三項制度，完善工作機制等發展終身教育的保障措施。

第三，建立官方民間聯合的發展模式。通過終身教育活動日，開展條例及終身教育的宣傳，努力激發市民的終身學習意識，謀求官民合力推動終身教育發展的格局。2008年10月，福建省還成立了致力于終身教育的民間非營利性組織——福建省全民終身教育促進會。這一組織的成立，積極地促進和聯合了各級政府中的終身教育促進委員會，以官民合力的方式開展終身教育，為福建省推動終身教育發揮了重要作用。

總之，自《福建省終身教育促進條例》頒布之后，條例的基本思想已經成為福建省進一步實現終身教育政策的核心內容，而通過建立政府終身教育促進委員會的方式來制定各項政策，也為貫徹落實《福建省終身教育促進條例》、推廣終身教育的地方特色路徑奠定了基礎。

三、終身教育政策成效的解讀

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》結合國際終身教育理念達成的共識，對我國終身教育的政策化及其進一步的深化進行了論述，這對福建省亦產生了促進的作用。主要體現在福建省出臺的《福建省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》與《福建省“十二五”教育發展專項規劃的通知》等兩份文件中。

細觀該兩份報告，福建省近年來在終身教育政策化的推進過程中，基本體現了以下的特點：

（一）明晰終身教育體系的內涵與外延

豐富了終身教育體系的內涵，不再將終身教育局限為“國民教育體系”以外的教育，而將其視為是整合各級各類終身教育的“大教育體系”。譬如，在《規劃綱要》中提出要“充分調動政府、行業、企業、教育培訓機構和學習者個人等方面的積極性，動員所有可利用的資源，建立全社會共同參與、推進終身教育的發展機制。”[8]而在《發展規劃》中再次強調要“完善終身教育管理體制和運行機制，建成開放大學，穩步發展學歷繼續教育，大力發展非學歷繼續教育，加快發展老年教育，廣泛開展城鄉社區教育，加快建設各類學習型組織，基本形成具有福建特色的終身教育體系。”[9]等具體措施。

（二）重視各類教育資源的整合

在實現路徑上，不再將重心僅放在學校教育之外的社會教育，而在重視進一步發展學校以外各種形式的教育過程中，努力形成各類教育資源的整合。如倡導推進各類教育資源向社會開放，各級各類學校、科研院所和行業企業施教機構有計劃地向社會開放，實現資源共享，開展有組織的終身教育活動，開展社會公益性教育等。[10]

（三）強調形成政府引導與民間多方參與的合力

注重繼承政策對機制創新的傳統，繼續強調政府在終身教育推導過程中的引導與支持，強調形成官民合力。建議將終身教育建設納入精神文明創建目標與評估體系，納入社區建設規劃，納入政府綜合目標管理考核；并大力推進學習型社會建設，部門、行業分類制定學習型組織創建標準和要求，推進學習型黨組織、機關、單位、社區、家庭等創建活動等。[11]

（四）注重形成開放的教育體系

注重教育體系的開放，努力讓市民獲得更多的學習機會，努力發展開放大學和學分銀行制度。建設集學歷繼續教育、非學歷繼續教育和公共支持服務為一體的開放大學；探索健全寬進嚴出的學習制度，建立“學分銀行”和個人學習成果認證與評價制度等措施。[12]

簡而言之，與上海和北京相比，福建省在推動終身教育政策化過程中的最大特色，就是由民間學術機構，如福建師范大學終身教育發展研究中心、福建省全民終身教育促進會等，推動并實現了終身教育的地方立法，而自此之后各政府機構便圍繞《福建省終身教育促進條例》的貫徹與落實，進一步開展了機制創新與具體政策的制定與落實。

然而，由于受終身教育立法時理論研究的局限及政府行政職能的缺失，條例還存在各種各樣的缺陷與不足。福建省對此也有非常清醒的認識，其在后續政策特別是在最近幾年重大政策的制定中，都對支持終身教育的政策與實現路徑進行了適時的調整與完善。因此，福建省在接下來的政策化進程中，應當進一步汲取最新的終身教育研究成果，把握國家發展終身教育的戰略方針與趨勢，并盡快對《福建省終身教育促進條例》存在問題與缺陷進行有力的修訂與完善，建構政策支持體系，這樣才能沿著正確的軌道并繼續依據法律的條款去落實福建省終身教育發展的政策舉措。

注釋：

①2002年福建省政府工作報告全面推進素質教育，積極發展職業技術教育、少數民族教育、現代遠程教育及各種成人教育，逐漸形成終身教育體系。把福建的現代化建設事業繼續推向前進[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zfxxgkl/xxgkml/szfgz/zfgzbg/200803/t20080310_60392.htm.

②2003年福建省政府工作報告建設全民學習、終身學習的學習型社會。實施新世紀人才戰略，樹立人才是第一資源的觀念，建立健全人才培養、引進、使用和激勵機制，努力建設高素質的各類經營管理者、專業技術人員、技術工人和公務員隊伍，引導更多的人才進入經濟建設第一線，優化人才成長和創業環境，使福建成為政策配套、機制靈活、環境寬松、人才聚集的省份。與時俱進開拓創新向全面建設小康社會宏偉目標邁進[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zwgk/gzbg/szfgzbg/200707/t20070715_6969.htm.

[1]福建省教育事業“十五”計劃和2010年發展規劃[EB/OL].http://party.cei.gov.cn/index/dqbg/showdoc.asp?blockcode=DQBGFJGH&filename=200307251019.

[2]終身教育立法惠澤大眾[EB/OL].http://www.fjsen.com/magzine/rmzt/2005/200506/2005060htm.

[3]福建省終身教育促進條例[EB/OL].http://www.fjedu.gov.cn/html/2006/11/266016_13020.html?uni=ff9b4015-c48d-4cfe-ae5c-58ebde253c87.

[4]吳遵民，黃欣，蔣侯玲.終身教育立法的國際比較與評析[J].外國中小學教育，2008，（2）.

[5]福建省“十一五”教育發展專項規劃[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zwgk/ghxx/Zxgh/200708/t20070806_22187.htm.

[6]福建省教育廳2006年工作點[EB/OL].http://www.fjedu.gov.cn/html/2006/05/545_1732.html.

[7]蔡亮光，沈光輝.福建省終身教育體系構建及其特色芻議[J].福建廣播電視大學學報，2012，（4）.

[8][10][11][12]福建省中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)[EB/OL].http://www.xmaes.cn/xwbd/201102/t20110223_25371.htm.

[9]福建省人民政府.福建省“十二五”教育發展專項規劃[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zfxxgkl/xxgkml/jgzz/kjwwzcwj/201107/t20110705_371637.htm.

（責任編輯：馮永剛）

國卉男/上海市教育科學研究院職業與成人教育研究所助理研究員，教育學博士，研究方向為職業教育、終身教育政策