湖南省構建新型城鎮體系推進城鄉一體化發展的機制和對策研究

尹智勇　陳國生　吳波

摘 要：在將研究視角聚焦于構建城鎮體系促進城鄉一體化發展背景下，對湖南構建新型城鎮體系推進城鄉一體化發展的實踐探索與理論進行了全方位研究，提出促進湖南城鄉一體化發展的具體對策。

關鍵詞：新型城鎮體系；城鄉一體化；關鍵要素；發展機制；湖南省

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）07-0053-02

一、湖南省城鄉一體化要素及機制分析

（一）城市首位度不高

2012年全省城鎮人口3 097.06萬人，其中長沙市495.84萬，衡陽市344.77萬，岳陽市272.29萬，常德市247.39萬，邵陽市258.57萬，株洲市230.88萬，郴州市209.79萬，永州市209.65萬，懷化市186.27萬，益陽市183.03萬，湘潭市150.23萬，婁底市149.56萬，湘西州97.05萬，張家界市61.74萬。由此可知，湖南省的城市首位律相關指數：兩城市指數（S2=P1/P2=

495.84/347.77）是1.43；四城市指數（S4=P1/[P2+P3+P4]=495.84/[347.77+272.29+247.39]）是0.57；十一城市指數（S41=2×P1/[P2+P3+…+Pl1]=2×495.84/[347.77+272.29+…+150.23]）是0.36。按照位序一規模原理，正常的四城市指數和十一城市指數都應該是1，而兩城市指數應該為2。無論是兩城市指數、四城市指數，還是十一城市指數，均表明湖南省是一個城市首位度不高的城市。國內外學者通常把城市規模分布分為首位型分布、位序一規模分布兩種基本類型，介于二者之間的則屬于過渡類型。根據上述分析可知，湖南是個首位型城市，但是首位度不高[1]。

（二）城市規模和等級分布存在差異

2012年全省14個市州中，城鎮人口在300萬人以上的有長沙和衡陽，城鎮人口占全省的27.14%；城鎮人口在200萬～300萬人的有岳陽市、常德市、邵陽市、郴州市、株洲市、永州市6個城市，城鎮人口占全省的46.13%，顯然，全省城鎮人口在200萬人以上的市州超過半數。城鎮人口在100萬～200萬人的有益陽市、懷化市、湘潭市、婁底市4個城市，城鎮人口占全省的21.6%；城鎮人口在100萬人以下的只有湘西州和張家界市，城鎮人口僅占全省的5.13%，其中，城鎮人口最少的張家界市不到最多的長沙市的12.5%。特別是長株潭城市群引領全省城鎮化發展。2012年，長株潭城市群城鎮人口為876.95萬人。該城市群63.39%的城鎮化率分別高出全省、全國平均水平16.74個和10.79個百分點。長沙市的城鎮化率達到69.35%，株洲市、湘潭市的城鎮化率超過了50%，三市的城鎮化率均高于全國平均水平[2]。

（三）城鎮數量多，密度大，平均規模偏小

2012年湖南省有設市城市達到29個，其中1個特大城市（長沙），8個大城市（衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德、郴州、邵陽、益陽），4個中等城市（永州、婁底、懷化、耒陽），16個小城市，1 454個建制鎮，城市密度達到1.4個/萬平方公里，小城鎮密度為68.52個/萬平方公，初步形成了以省會長沙為中心區域，各個市（州）區域中心城市為骨干，眾多小城鎮為依托，大中小城市并舉，小城鎮快速發展的城鎮體系。但是全省29個城市當中市區非農業人口為1 040.63056萬人，每個城市的平均規模僅為35.88381241萬人，比全國城市的平均規模低30%。湖南省建制鎮的平均規模為0.57萬人，比全國的平均規模低20%。而鄰省的武漢和廣州，無論人口規模還是經濟實力都遠遠強于長沙市。由于省會城市規模偏小，經濟實力弱，對區域的帶動作用不是很大，所以直接影響到湖南省城鎮體系和綜合經濟區的形成[3]。

（四）城鎮地域分布不均衡，空間結構不合理

湖南省自然條件和經濟發展水平存在明顯的地域差異，湖南省城鎮地域分布也很不均衡。2012年全省建制鎮密度是68.52個/萬平方公里，其中湘北（常德、岳陽）、湘南（衡陽、郴州、永州）、湘西（湘西州、懷化、張家界）、湘東（長沙、株洲、湘潭）、湘中（婁底、邵陽、益陽）分別為75.01、70.86、53.72、66.58、81.58個/萬平方公里，由于湖南西部地區的城市數量少，規模較小，城鎮密度較低，從而嚴重制約了當地社會經濟的發展。

主要原因是城鎮體系建設機制沒有理順。一是缺乏支撐小城鎮經濟持續發展的主導產業。一些小城鎮產業總量低，城鎮產業聚集度較低，產業結構雜亂，缺乏支撐性的主導產業和特色優勢產業，更缺乏與三次產業的關聯和互動，從而導致農村勞動力和人口難以進城立足。二是城鎮規劃質量不高，規劃滯后，不能及時地有效指導小城鎮建設。一些小城鎮的規劃起點較低、標準較低，且缺少建設性的詳細規劃，造成城鎮基礎設施、環衛、環保設施的缺乏，城鎮建設水平低，環境不美。長期以來，城鎮規模偏小、人口聚集度低，輻射帶動力弱。三是缺乏可持續發展的意識，建設發展中留下的遺憾多，缺乏特色。許多小城鎮的建筑質量低，模仿痕跡重，千篇一律，雷同化、一般化，缺少精品、缺少標志性建筑。同時，一些小城鎮功能不足，綠化差、城鎮環境較差。

二、新型城鎮體系促進湖南城鄉一體化發展的對策

（一）優化湖南省城鎮體系規模結構

湖南省城鎮體系規模結構在發展中要實現等級優化，以形成一個更合理、更穩定的結構，促進城鄉統籌發展為目標的經濟一體化。總體來說，湖南城鎮體系結構優化的主導方向，未來的規模發展應形成大都市區特大城市—中等城市—小城市—鎮的小規模結構，表現出一個有序鎮設置、合理分散尺度結構。具體而言，中心城區要實現有序發展，在進一步集聚中要嚴格控制；中心城區周邊相鄰地區要結合中心城區的發展進行合理而適度的集聚，與中心城區一起組成疏密有致的市區。

（二）引導湖南省城鎮體系的空間有序布局

根據城鄉規劃的新形式，湖南省將形成多中心、組群狀、梯度式的空間形態，呈現城市核心到外圍組團由密到疏、由高到低，梯度式的城市形態特征。若以市區而言，隨著城市化進程中，強調各地城域網建設特大城市，產業和功能區的元素將被擴散，解決長期存在的“大城市病”的問題，充分發揮在區域發展中的城市主導作用中心，實現城鄉基本路徑的融合。大都市區的發展目標是使大城市在更廣闊的區域中得以發展及大城市功能整體放大，通過建設大都市區為中心城市的新產業發展、傳統產業的現代化改造與產業結構升級提供空間資源支撐。因此，中心城區未來將呈現高度集聚、集約的城市空間形態。對中小城市及小城鎮而言，要進一步加快交通網絡建設，盡快形成沿交通基礎設施走廊發展的城鎮帶，高度集聚各類生產生活要素，實現有限資源的集中集約發展。

（三）科學定位湖南省城鎮體系中的城鎮職能

城鎮的功能結構優化的發展需要合理劃分職能城鎮體系結構的建立，應該充分發揮現狀的優勢，如資源的城鎮和產業基礎，各城鎮的性質和功能發展方向需要合理的確定。具體而言，中心城區要成為城市綜合服務功能集中提供的載體，積極完善城市的中心區域職能，從而在區域中發揮更強有力的輻射作用，重點發展通訊、會展商務、文化教育、現代物流、金融、科技等高層次的第三產業和醫藥、電子信息等高新技術產業和綠色環保的都市型工業。市區的外圍部分即近郊區域要重點發展食品輕工業等勞動密集型產業、機械等現代制造業以及住宅、生態、旅游等產業，大量就業崗位得以創造，農村勞動力得以轉移；遠郊地區要加強第一產業的基礎地位，通過實施規模化經營、農地制度創新等措施提高農業產業化水平，有條件的鄉鎮發展具有資源優勢的第二產業，第三產業以旅游業和縣域中心城市的商貿、科技文化服務為重點，山地、深丘陵區域以林業和旅游業發展為重點。

（四）創新機制促進城鄉一體化發展

城鎮體系的發展機制是區域內的人口要素、產業要素、土地要素、網絡設施要素以及制度要素等共同作用的一種組織關系，各種要素在經濟活動過程發揮作用，也就是說，經濟活動過程與區域城鎮體系的發展、壯大以及體系的完善是同步的過程，經濟活動將起決定性的作用，從而對城鄉一體化發展起到直接作用。一是要進一步推進農村土地改革。現行農村土地產權制度是基于基礎設施的所有權和管理在市場經濟不斷發展的情況相分離，產權的集體所有權并且有虛置，模糊對象屬性等問題，這種制度在市場經濟不斷發展的形勢下，尤其是在傳統農業向現代農業發展的關鍵時期，阻礙了農村經濟的市場化發展進程。二是要進一步拓展未來的政府投融資平臺功能，完善政府投融資平臺的改革。在市一級主要加強政府投融資平臺的作用，在二、三圈層的縣一級要加快建立針對農村基礎設施建設和農業產業的的投資公司。此外還要加強政府基金對中小企業的扶助作用，對成長性高、示范作用強的項目進行重點扶持。三是建立城鄉轉移支付制度。應以實現城鄉公共產品和公共服務均等化作為財政轉移支付的價值取向和基本要求。四是加快城鄉管理體制的完善。繼續對市級政府部門的職能進行整合和分工優化，形成職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致的橫向組織體系；科學界定各級行政部門的功能定位和職能配置，形成決策、執行合理區隔和協調的縱向組織體系。中心城區要加快街道辦管理體制改革，改變城市核心區經濟職能過于分散化和社會管理職能弱化的現狀，增強市一級對中心城區經濟職能的統籌協調，以減少不必要的資源浪費和無謂的區域內消耗，優化中心城區的功能布局和產業布局；加快郊縣“撤縣建區”的步伐，努力促進郊縣經濟向城區經濟轉變，加快城市副中心建設；適當擴大相鄰城區的“擴區”范圍，以“擴區”取代“建區”，加快重點功能區的建設速度，完善功能區建設的體制機制，并及時出臺有關的配套政策，推進重點功能區的建設步伐。

參考文獻：

[1] 何萬軍.湖南省城市等級體系分析[J].重慶交通大學學報（社會科學版），2008，（2）：40-42.

[2] 楊暢文.湖南人口城鎮化狀況分析[BL/OL].湖南統計網，2013-07-11.

[3] 謝守紅.湖南省的城鎮空間布局[J].城市問題，2003，（2）：22-26.

[責任編輯 陳麗敏]