我國西部欠發達地區工業園區融資難問題研究

劉爾思　張菁菁

摘 要：通過實地走訪云南省21個省內工業園區，了解各園區實際融資情況，發現大部分園區存在各項審批較慢周期長、征拆滯后、土地平整、水電配套以

及資金不足等多方面的問題，這些問題直接影響著園區的有效、穩步發展。隨著園區開發建設不斷加快，現有的管理體制、投融資模式都在一定程度上制約了工業園區發展。根據實地調研報告，以云南省為例，深入剖析我國欠發達地區工業園區融資困難及成因。

關鍵詞：云南??；工業園區；融資難

中圖分類號：F832 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）07-0093-06

體制環境、政府職能轉變、科技水平和觀念等軟投入落后是影響欠發達地區經濟發展的根本性制約因素。由于西部地區軟投入質量低下，中央政府主導的投融資水平目前遠不能滿足西部地區經濟發展的需要，因此，以云南為例，對西部欠發達地區工業園區融資問題的研究具有重要的現實意義。

一、體制建設問題

就現有體制來看，園區實際上是一個協調機構。諸多園區權責不匹配，管事不管人、管事不管錢，由于項目立項、規劃、建設等權限仍在市直部門，導致項目審批周期長，一定程度影響到入園項目建設，隨著園區開發建設加快及入園項目增多，傳統管理體制機制已不適應園區現階段的發展。

大部分園區財政收支的管理權和土地收儲的管理權都收歸到市級財政，由所在市相關部門統一管理，園區的財力不能由園區自由支配，從而影響園區工作的開展。此外，由于國家和省市對工商、稅務、國土、技術監督、規劃等管理機構實行垂直領導，開發區發展過程中，其產業布局、建設用地的審批、環境評價等方面受到不同的現有政策法規的限制。以宣威工業園區為例，開發區作為政府的派出機構，承擔著工業跨越發展的重任，宣威市委、政府配齊了工業園區“一室三局”班子，但開發區與工業園區的關系仍未完全明晰。

二、缺乏有效的融資平臺

園區缺乏有效投融資平臺。由于大多數園區沒有設立財政部門，有些急需使用的資金得不到落實，作為園區投資建設平臺的開發公司也沒有獨立的融資能力，導致園區開發建設資金緊缺，項目建設無法順利推進。園區投融資平臺機構設置不健全，很多都沒有形成有融資能力的融資平臺，融資公司自主營運能力有待提高。

本課題組根據實地調研信息及調研報告，統計、整理、分析了所調研的21個工業園區可用融資平臺狀況，就其融資渠道及平臺進行了以下分類（如下頁表1所示）。

從下頁表1調查統計發現，云南省各類工業園區融資平臺及融資模式具有以下特征：

其一，按照融資平臺注冊資本劃分，在調研的21家工業園區的35個主要融資平臺中，國有獨資融資平臺占主導地位，占整體的80%。

其二，按照融資模式劃分，間接融資模式為主要融資模式。調查的21個工業園區，100%采用了間接融資模式。僅有較少數規模較大、實力較強，有穩定稅收來源的園區獲得了銀行穩定的授信額度，能夠靈活地根據需要使用銀行貸款。

其三，規模較大、實力較強、發展良好的園區大多存在由間接融資向直接融資過渡的模式。在調查的21個工業園區中，使用直接融資模式的為7家，約占整體的33%。發行債券是其中最主要的方式，此外也有少數園區采用股權融資和企業借款的方式。

其四，絕大多數園區都使用了項目融資模式，尤其是基礎設施建設大量采用BT、BOT模式。在調研的21個園區中，這一比例達到62%。

據以上分析，云南省國有獨資投融資平臺及間接融資模式、項目融資占據各類投融資平臺、模式的主體地位，承擔著地方公益性基礎設施建設的任務，在支持國家經濟發展、服務地方基礎設施建設、改善民生等方面發揮著重要的作用。但是，通常國有獨資投融資平臺存在著目標定位混亂、治理結構失效、資產結構失衡、融資途徑狹窄、信息不透明、監管缺失等諸多問題，在很大程度上影響了融資平臺的有效運作。間接融資地方投融資平臺中主要融資渠道是銀行貸款，但為獲得銀行貸款可提供的質押物是有限的，銀行所提供的資金也在很大程度上難以滿足園區資金需求，需要進行多方面的改革。

三、土地收儲難度大，資產化運作效率低

土地供需矛盾已成為制約園區發展的突出問題。其原因主要包括以下幾個方面：一是國家加大土地宏觀調控力度，土地資源供應總體偏緊，各園區每年可得到的新增建設用地指標十分有限。二是由于資料口徑、園區規模定位、基礎設施布局、規劃用地標準等因素園區規劃與土地利用總體規劃、城鎮總體規劃之間銜接不夠到位。三是土地收儲的成本高，按照“項目向園區集中，園區向山地布局”的工業用地新模式要求，政府政策要求綜合利用開發低丘緩坡山區土地，在為云南的工業發展提供了巨大的發展空間的同時，也在一定程度上加大了土地的成本，而為了吸引企業入駐，將土地賣給入園企業時往往園區要貼錢。

四、基礎設施建設資金缺口大

目前，云南省內大部分工業園區基礎設施較為滯后，建設前期投入很大，資金需求旺盛，但資金缺口較大。短期內需要政府投入大量財力、人力和物力，而政府財力有限，無法滿足產業建設對資金的需求，建設資金壓力巨大。

融資壓力大，資源配置力度不夠是大部分融資平臺面臨的最大問題。以楊林工業園區為例，其融資平臺泰佳鑫公司承擔的大多為政府基礎設施建設項目及公益性項目，投資大、收益低，加之目前楊林工業園區各項建設任務不斷增加，建設周期過長，項目收益無法覆蓋項目投資，導致公司存在巨大的融資壓力、資金鏈緊張。同時能夠利用的資源目前為止只有土地，對其他資源了解不夠，但在土地通過法定程序轉化為公司資產過程中，省、市、縣三級政府提取的各項基金占整個土地出讓收入的比例過高，導致融資成本過高。

五、優惠的招商引資政策導致園區短期內難以獲取回報

隨著經濟一體化進程的推進，各地方為了發展區域經濟，都把重點放在招商引資工作上，相互之間的競爭越演越烈，各地都紛紛采取措施，搶客商、爭項目，給招商引資工作帶來嚴峻挑戰，也使得招商引資項目質量不高、效益不好的情況比較突出。工業園區全面招商和遍地招商，導致工業園區招商的無序競爭。于是各工業園區把拼優惠政策作為“殺手锏”，紛紛壓低土地價格、抬高稅收返還。為了招商，甚至不顧政策和法規限制做出過分的優惠承諾。工業園區競相出臺優惠政策，土地出讓金和稅收大量流失。

目前，大部分園區為入園企業提供了極為優惠的招商政策，這雖然使得園區招商目前進展較為順利，但是也導致園區在短期內（三至五年）難以從入園企業中得到廠房租金和稅收收入等回報，為園區的融資行為埋下了隱患。2013年，保山工貿園區來自工業部分的財政收入包括營業稅900萬元，增值稅300萬元，所得稅120萬元，這些收入中絕大部分要通過稅收優惠返還給企業。

六、園區持續融資存在隱患

園區開發主要以廠房出租為主，園區為入園企業提供了優惠的租金補貼，以能夠吸引企業入園；另外，為吸引企業入園，園區為原材料產地及銷售市場與園區均存在較遠距離的企業提供了物流補貼。一旦這些優惠取消，這些企業能否繼續留在園區將是疑問。此外，為吸引企業入駐，園區工業用地用于招商的出讓價格一般都低于開發成價格本，政府所提供的價格低于正常市場價格，忽略了土地開發潛力帶來的的隱藏價格，這些都不利于園區形成長期持續融資機制。

園區高密度布局使得政府的財政撥款到每個園區的建設資金非常有限，稅收收入上繳到地方財政后，撥款不均也導致了園區財稅收入無法與之所需要的基礎設施建設資金匹配。專業銀行的商業化，使得謀求銀行貸款難度加大，園區建設普遍面臨資金短缺的問題。為求生存和發展，許多園區走上了類似于傳統工業園區的競壓地價之路，降低入園區企業門檻，不考慮引進產業的關聯性和企業生產的技術含量，導致園區低水平的發展狀態，園區融資呈現階段性特征，無持續性。

七、有效資產不足

目前，大多數園區的開發都處于初始階段，園區可用于貸款的資源主要是土地，但土地資源大多處于未開發狀態，價值較低，難以為大規模的融資提供有效支撐。例如，紅塔工業園區的融資平臺成立時間比較短，土地開發層次低，園區有效資產不足，加之由于投資公司本身并沒有開展實際業務，無法形成穩定、良好的現金流，難以從銀行獲得貸款支持。此外，銀行要求融資項目需提供相應的抵質押物，嚴格落實融資主體還款來源，對僅取得人大決議和財政還款承諾，而未明確還款資金具體來源及未鎖定還款資金的融資項目申請基本上不予受理，這種有效資產不足的狀況，已嚴重影響到了園區的融資效率。

八、融資渠道單一

目前，園區融資平臺建立時間都相對較短，直接融資渠道不暢，地方發債、發券的功能受到抑制，致使基礎設施建設主要依靠行政手段推動，沒有真正按照市場經濟規律要求運作，缺乏充分利用社會性資金規范的操作手段，融資的渠道主要集中在財政撥款、土地出讓金和銀行貸款，而且銀行貸款也沒有充分激活，存貸差很大，融資渠道比較單一，容易受宏觀政策和地方經濟形勢等外部環境因素的影響。而且，商業貸款條件苛刻，抵押率低，加大了融資難度。另外，融資收入大多投向公益性支出，沒有收益，也會造成地方政府財政壓力增大。

有些園區內雖設立了投資公司，但是其管理人員依舊是園區管委會的管理班子，無法有效及時獲得銀行貸款。園區投資以銀行借貸和財政投入為主，對土地資本運作的依賴性較大。風險投資資本市場和運作機制不完善，風險資金進入和推出的渠道不暢，難以引導民間資金的進入，提高了償債風險。有些園區的建設資金主要依靠管委會財政，可用資金有限，資金壓力較大，建設資金嚴重缺乏。一些BT、BOT項目正處回購期，還本付息加劇了公司的資金壓力。

九、園區發展項目支撐不足，缺乏龍頭企業

由于部分地區資源稟賦不足，加之園區基礎設施建設都相對滯后，土地收儲成本較高，現代物流業不發達，導致招商引資競爭優勢相對較弱，項目引進困難。入園項目多為中小項目，缺乏大項目的支撐，投資增長難度加大。一是一批擬落地的項目落地周期較長，未能按時開工，項目支撐后勁不足。億元以上開工項目、竣工項目無法按時序推進。二是部分產業類在建項目受宏觀經濟的影響，調整投資進度，影響了工業投資的增長。三是對稅收貢獻較大的房地產項目開工不足，進展較慢，難以形成投資實物量，影響了園區投資及地方稅收增長。四是我區政策體系優勢漸失，企業（項目）流失情況較為嚴重。這些因素對我區招商引資、固定資產投資、財政收入目標任務完成都是不容忽視的問題。

十、國家融資政策制約

國家相關政策對園區的融資影響很大，陸續發布的有關融資平臺建設的文件（如表2所示）一方面規范融資行為的同時，對園區融資產生了相當程度的限制。

十一、融資人才缺乏

由于機構精簡等原因，許多工業園區融資平臺金融工作人才缺乏，大部分金融辦人員主要負責開發區財政局企業財務管理和項目資金申報工作，卻無法滿足融資工作需要。具有較高學歷的融資人才比較少，缺乏掌握現代金融知識和融資實際操作的融資人才。因此，在融資模式、融資創新方面無法取得重大突破。

此外，省內工業園區沒有建立與大學和科研機構的制度性聯姻，缺少健全的科研成果產業化的轉化機制。從國外經驗來看，成功的工業園區都和不少大學和科研機構聯系緊密，可以快速高效獲得技術和人才支撐，科研成果和技術可以快速進入工業園區，實現產業化。以硯山縣為例，為實現為落戶硯山工業園區的企業培養更多技術型人才的目標，硯山縣政府提出將硯山縣民族職業高級中學整體搬遷到硯山工業園區承接產業轉移加工區毗鄰地段。硯山縣民族職業高級中學，已開設電子信息技術、汽車應用與維修、計算機應用、現代物流、電子電器應用與維修、汽車與摩托和畜牧獸醫共7個專業，可以基本滿足入園企業對生產型人才的需求，卻難以為園區及融資平臺提供高水平金融專業人才。

十二、產業集聚度低與產業重疊現象并存

一方面，園區內難以形成產業集聚。由于誠信體系和擔保體系不健全，企業發展的信貸支持力度有限，融資困難，導致園區內企業技術更新步伐緩慢，效益低下，做大做強比較困難，園區化經濟的集聚作用、整合作用和帶動作用難以凸現。導致工業園區內產業集聚度不高，企業關聯度不高。省內大部分工業園區發展水平低、產業發展基礎薄弱，加之目前招商引資進來的企業多是一些技術含量低、勞動密集型的粗加工業及東部地區轉移產業。園區內產業分布雜亂無章，企業之間缺乏聯系和分工，產業鏈條短，集聚度不高，也沒有對外形成“園區”的特色品牌和競爭優勢。

另一方面，園區間產業布局卻存在重疊現象。省內各園區間（尤其是地理位置相鄰園區間）的惡性競爭愈演愈烈，產業布局混亂。曲靖經濟開發區、宣威經濟開發區、陸良工業園區等由于區位條件相似等情況，這些各級各類工業園區產業發展定位模糊，同時又量大面廣，從而使得各園區在引資過程中，競爭激烈。

以汽車產業為例，曲靖開發區把汽車制造業列為重點發展的支柱產業之一，致力于對汽車產業配套項目的招商引資及建設工作，目前，一汽紅塔云南汽車制造有限公司已落戶園區，汽車制動器、汽車前后橋、車架等一批配套項目已相繼建成投產。而長安汽車整車生產基地也落戶昆明楊林工業園，繼傳統優勢產業機電裝備制造，以及食品飲料后，成為楊林工業園大力推動的重要領域及核心產業。曲靖經濟技術開發區與楊林工業園區同為國家級經濟技術開發區，區位優勢都較為明顯，但產業布局相似、產業重疊，一定程度上加劇了企業間、園區間的惡性競爭。

十三、項目審批落地難

項目審批難、用地難、落地難問題依然存在。由于土地利用和保護新政策的實施，各級部門提高了項目用地地價和審批的門檻，導致建設項目用地難，國家產業政策、環保和節能減排門檻不斷提高，審批環節進一步增多，加劇了項目審批的難度。

目前，項目入駐工業園區審批的一般流程（如圖1所示）：

總之，近年來，我國金融體制改革雖然不斷深入，取得了一定的進展，但金融抑制現象依然存在，惡化了工業園區及中小微企業的融資困境，因此，進一步深化我國金融改革，完善園區融資模式，不僅對我國金融市場持續健康發展有著重大意義，也可以從根本上解決工業園區與園區內中小微企業融資困境。

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