民間教育評估機構(gòu)的運行環(huán)境及其優(yōu)化

● 劉 波 方曉田

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進管辦評分離”、“委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”，正式開啟民間組織參與教育評估的政策閘門，昭示著我國教育管理體制將出現(xiàn)重大變革。民間教育評估機構(gòu)是指對教育實踐活動與教育培養(yǎng)目標進行評判的一種民間法人實體組織。[1]在民間教育評估機構(gòu)發(fā)展初期，外部環(huán)境對機構(gòu)發(fā)展起著決定性作用，深入剖析機構(gòu)運行環(huán)境，可為實施有效治理提供理論支撐。

一、民間教育評估機構(gòu)運行環(huán)境及其問題

環(huán)境有廣義、狹義之分，前者包括組織之外的每個因素，而后者僅包含對組織敏感的和必須對生存作出反應的方面。[2]民間教育評估機構(gòu)的運行環(huán)境主要涵蓋影響民間教育評估機構(gòu)運行的制度、文化和社會環(huán)境，屬于狹義范疇的環(huán)境。

（一）民間教育評估機構(gòu)運行的制度環(huán)境

我國目前尚沒有專門針對教育評估或教育評估機構(gòu)的法律法規(guī)，可從關涉教育評估和民間組織的制度管窺民間教育評估機構(gòu)的制度環(huán)境。

黨的十四大以來，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟主體地位的確立，教育評估逐漸從計劃經(jīng)濟集權(quán)式向市場經(jīng)濟分權(quán)式轉(zhuǎn)軌，國家制定了一系列鼓勵和引導民間教育評估機構(gòu)發(fā)展的政策。但在官方話語體系中，習慣以教育評估中介組織替代民間教育評估機構(gòu)。為行文方便，本文統(tǒng)一采用民間教育評估機構(gòu)稱謂?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》（1993年）提出“建立健全社會中介組織，包括決策咨詢研究機構(gòu)、高等學校設置和學位評議與咨詢機構(gòu)、教育評估機構(gòu)、教育考試機構(gòu)、資格證書機構(gòu)等，發(fā)揮各界參與教育決策和管理的作用”。自此，教育評估中介機構(gòu)逐漸成為教育研究的熱頻詞匯，研究者普遍將其視為轉(zhuǎn)變政府職能的加速器。1994年，國務院頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》的實施意見，對民間組織參與教育評估活動亦作了規(guī)定。這些法規(guī)對促進民間教育評估機構(gòu)發(fā)展起到一定助推作用，但對機構(gòu)的權(quán)力、義務、保障等缺乏明確具體界定，對評估項目的落實、評估程序的規(guī)范、評估人員的資格也缺少相應要求，民間教育評估機構(gòu)的發(fā)展在具體實踐中實則處于遲滯狀態(tài)。

從民間組織管理的相關政策來看，1998年國務院陸續(xù)頒布 《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，1999年制訂 《社會團體設立專項基金管理機構(gòu)暫行規(guī)定》，建立三類民間組織的制度規(guī)范，對包括民間教育評估機構(gòu)在內(nèi)的民間組織發(fā)展起到規(guī)范作用，一定程度上紓緩了民間組織散亂無序的亂象。但是，限于計劃經(jīng)濟體制慣性，政府對民間組織的功能和地位認識不夠充分，仍以“全知全能”角色包攬公共事務，實行登記管理機關和業(yè)務主管機關雙重負責的管理體制等，教育評估作為公共產(chǎn)品在教育評估實踐中仍由政府壟斷供給。及至《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布，正式開啟民間組織參與教育評估的政策閘門，彰顯出“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的改革新思路，而這一改革思路能否落實，有賴于相關配套措施能否跟進完善。

（二）民間教育評估機構(gòu)運行的文化環(huán)境

文化環(huán)境潛移默化地對民間教育評估機構(gòu)運行產(chǎn)生影響。我國傳統(tǒng)文化中“國家主義”、“官本位”思想影響到人們對民間教育評估機構(gòu)的認可，長期以來文化心理的蹈襲造成人們對公權(quán)力的崇拜乃至盲從，究其根本乃是公民社會發(fā)育不足和公民能力薄弱，使得民間教育評估機構(gòu)在發(fā)展初期缺乏社會認同。

我國數(shù)千年的封建專制主義歷史慣性，使人們認為由國家主導的教育評估機構(gòu)更具權(quán)威性和合法性，有著較高的認同度和公信力。國家主導的教育評估機構(gòu)的評估結(jié)果有可能上升為政府決策依據(jù)，甚至直接與教育資源調(diào)配相關，而民間教育評估機構(gòu)作為源自社會的組織機構(gòu)，其評估結(jié)果缺乏社會認同心理，地位尚不明確。其實，社會文化心理主要由社會文化環(huán)境所生成，教育評估作為政府管理教育事業(yè)的重要手段，本是政府職責所在，但同時也為政府壟斷教育評估市場提供了社會心理依據(jù)，限制了民間組織參與教育評估活動的空間。社會文化心理對民間教育評估機構(gòu)的偏見遮蔽了公民的教育評估權(quán)，致使公民藉由民間組織保障其教育評估權(quán)的機制尚未形成。

（三）民間教育評估機構(gòu)運行的社會環(huán)境

民間教育評估機構(gòu)的社會環(huán)境要素主要體現(xiàn)在機構(gòu)與政府、社會的關系上。隨著政府機構(gòu)改革的不斷推進和公民意識的覺醒，民間教育評估機構(gòu)運行的社會環(huán)境有了一定改善，但社會環(huán)境的抑制作用顯而易見。

首先，政府對民間教育教育評估機構(gòu)鼓勵和支持力度不夠。民間教育評估機構(gòu)、政府兩者之間的權(quán)力既能夠相互制衡，在功能的發(fā)揮上又能相互補充，從制度上維護評估行為的客觀性和公正性。民間教育評估機構(gòu)在彌補政府能力不足方面發(fā)揮著巨大作用，“不是在與政府爭權(quán)，而是在幫助政府治理社會”。[3]但在實踐中政府對民間教育評估機構(gòu)的政策支持力度不夠，主要表現(xiàn)在：對民間教育評估機構(gòu)缺乏相應的資金、實物、稅收等方面的扶持政策。地方教育主管部門發(fā)展民間教育評估機構(gòu)的積極性不高，抑制了民間教育評估機構(gòu)的發(fā)展，這是當前我國民間教育評估機構(gòu)普遍面臨的難題。

其次，社會對民間教育評估機構(gòu)的質(zhì)疑聲音廣泛存在。社會支持和良好的輿論氛圍是民間教育評估機構(gòu)發(fā)展的社會基礎。上個世紀90年代以來，隨著公民參與公共事務的空間拓展，為民間教育評估機構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了良好社會環(huán)境。自2008年以來，21世紀教育研究院開創(chuàng)了民間表彰政府教育績效的先河，連續(xù)舉辦了四屆地方政府教育制度創(chuàng)新獎評選，社會、媒體給予積極評價，社會影響力越來越廣泛，凸顯了社會對民間教育評估機構(gòu)的認同度不斷提高。但是，作為個案性質(zhì)的21世紀教育研究院并不具備代表性，民間教育評估機構(gòu)普遍處于弱勢或不被認可地位，有民眾對教育評估機構(gòu)失去信心，甚至高呼“中小學教育評估有害無益”，[4]認為教育評估機構(gòu)影響學校辦學秩序，浪費辦學資源，映襯出社會對教育評估機構(gòu)的認識偏差，這對民間教育評估機構(gòu)運行產(chǎn)生阻礙。

二、民間教育評估機構(gòu)運行環(huán)境問題的根源

民間教育評估機構(gòu)運行環(huán)境約束主要包括政府、制度、社會和學校對機構(gòu)的約束、管控，悖離促進民間組織參與教育評估的制度設計初衷。導致上述問題的原因可歸結(jié)為以下幾個方面：

一是政府抑制民間教育評估機構(gòu)發(fā)展的慣性依舊存在。囿于政府對民間組織的功能和地位認識不到位，相對于政府在社會建設中的主導地位，民間組織參與社會治理的作用微弱。有的將民間組織視為政府代管部門或內(nèi)設機構(gòu)，有的將其作為安置閑散人員的機構(gòu)，有的甚至擔心其挑戰(zhàn)政府威信。這些認知上的偏差映射到政策上，則體現(xiàn)在政府采取嚴密的監(jiān)督控制手段，比如：預防制登記、雙重管理、分級管理、監(jiān)管處罰、限制分支、非競爭性等六個原則，制約了民間教育評估機構(gòu)的發(fā)展。

二是民間教育評估管理制度建設滯后。在立法層次上，銜接憲法和現(xiàn)有三類民間組織管理法規(guī)的法律缺位，目前沒有一部由全國人大或全國人大常委會制定的位階較高的法律。從評估活動自身來看，在規(guī)范評估活動領域還沒有一部專門的教育評估法律法規(guī)，對民間組織參與教育評估活動缺少具體的操作規(guī)程。教育評估活動的開展主要依據(jù)教育主管部門的政策條文，盡管有一些條款提出民間組織可以參與教育評估活動，但對具體參與形式、范圍、機構(gòu)管理、評估結(jié)果運用等未作規(guī)定，制度的隨意性和變動性較大，不利于機構(gòu)在穩(wěn)定的政策環(huán)境中發(fā)展。

三是社會對民間教育評估機構(gòu)的信任度較低。作為服務社會的組織機構(gòu)，社會對民間教育評估機構(gòu)的態(tài)度對機構(gòu)發(fā)展起到至關重要的作用。民間教育評估機構(gòu)從理論走向?qū)嵺`始于本世紀初。由于教育評估活動的專業(yè)性特征，充足的專業(yè)人才是形成教育評估組織的前提。為便于統(tǒng)計分析，我們以省會城市為例，通過查詢?nèi)珖?1個省、區(qū)、直轄市（港澳臺除外）的省級民政部門網(wǎng)站、省級社會組織信息網(wǎng)等，查得我國現(xiàn)有33個民間教育評估機構(gòu)，分布在上海（25個），云南（3 個），北京（2 個），四川（1 個）、江西（1 個）、浙江（1個）。即使考慮到該統(tǒng)計不夠全面的因素，也能反映出我國民間教育評估機構(gòu)數(shù)量較少、分布不均、發(fā)展滯緩的現(xiàn)狀，顯然無力滿足各級各類學校旺盛的多元化教育評估需求，不能形成有效的競爭環(huán)境，阻礙了自律機制形成。少數(shù)組織打著民間教育評估機構(gòu)的旗號從事營利性教育評估，弄虛作假、謀取私利，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”效應，這不可避免地傷害民間教育評估機構(gòu)的健康發(fā)展。

四是學校被動參與評估活動。學校作為教育評估活動的重要對象，它對教育評估主體的發(fā)展產(chǎn)生的影響顯而易見。從實踐來看，政府主導的教育評估機構(gòu)慣常以“俯視”姿態(tài)開展評估活動，長期的體制慣性造成學校很難在短期內(nèi)擺脫“俯視型”評估關系，仍以被動姿態(tài)參與評估活動。學校的被動參與主要表現(xiàn)在：對民間教育評估機構(gòu)采取不信任態(tài)度，擔心評估結(jié)果影響學校的聲譽，對教育評估信息掩飾、修飾、偽飾，使民間教育評估機構(gòu)無法獲得真實的教育評估信息，導致教育評估結(jié)果失真，違背了教育評估的目的，更無從談起對機構(gòu)進行有效監(jiān)督。

三、民間教育評估機構(gòu)運行環(huán)境的優(yōu)化策略

掙脫體制慣性對民間教育評估機構(gòu)的羈絆和束縛，需要制度、文化、教育的合力共振，創(chuàng)設良好的外部運行環(huán)境，以促進內(nèi)外協(xié)調(diào)、上下銜接的自律和他律機制的形成，推進民間教育評估機構(gòu)朝著更加健康的方向發(fā)展。

（一）政府應尊重機構(gòu)的獨立運行

政府對民間教育評估機構(gòu)的促進作用主要體現(xiàn)在尊重民間教育評估機構(gòu)的獨立法人地位，賦予民間教育評估機構(gòu)自主權(quán)，為民間教育評估機構(gòu)獨立運行提供保障。

首先要厘清政府與民間教育評估機構(gòu)的職責邊界。民間教育評估機構(gòu)并不替代或屏蔽政府在教育評估領域的作用，二者是相互促進、相互補充的關系。保障民間教育評估機構(gòu)的獨立地位是維護教育評估公平公正的前提。民間教育評估機構(gòu)的獨立包括形式獨立和實質(zhì)獨立，前者是條件，后者是目標。要通過明晰政府和民間教育評估機構(gòu)在教育評估活動中的職責范圍、功能地位、權(quán)利義務等，引導民間教育評估機構(gòu)健康發(fā)展，避免機構(gòu)淪為政府的附庸。

其次是明晰政府向民間教育評估機構(gòu)購買服務產(chǎn)品的范圍和層次。根據(jù)薩拉蒙的統(tǒng)計分析：從世界范圍來看，所有民間組織收入中平均34%來自公共部門，尤其是在健康和社會服務領域，民間組織收入的主要部分不是來自捐贈和收費，而是公共部門的支持。而在社會服務類民間組織的收入中，來自政府的資金占42%。[5]政府購買民間組織服務的實踐已經(jīng)證明，這是一項多贏的舉措。[6]這為我國政府購買民間教育評估機構(gòu)的服務帶來有益啟示。通過把購買民間教育評估機構(gòu)的服務產(chǎn)品納入政府采購目錄和公共財政預算，可提高教育評估產(chǎn)品的供給能力，同時增強民間教育評估機構(gòu)發(fā)展的物質(zhì)保障。

最后，做好民間教育評估機構(gòu)的頂層設計和規(guī)劃。要著眼于教育事業(yè)的發(fā)展，強化對民間教育評估機構(gòu)的支持和信任，為民間教育評估機構(gòu)發(fā)展擘畫藍圖。從政府購買公共服務的質(zhì)量來分析，如果在特定的區(qū)域只有為數(shù)不多的機構(gòu)具備承擔教育評估任務的資質(zhì)，那就失去了購買意義。缺乏有效的競爭機制容易造成“民間組織失靈”，反而降低教育評估服務的供給質(zhì)量。政府對民間教育評估機構(gòu)的支持必須建立在有序競爭的基礎上，如此才能實現(xiàn)公平和優(yōu)勝劣汰。政府只有采取有步驟、有計劃發(fā)展民間教育評估機構(gòu)的措施，規(guī)范機構(gòu)的主體行為，才能保障民間教育評估機構(gòu)恪守職業(yè)道德、秉持志愿精神，規(guī)避“民間組織失靈”的風險。

（二）提高制度的適宜性

十八屆三中全會對民間組織參與教育評估作出明確的制度安排，通過完善現(xiàn)行民間組織、教育評估的制度體系，優(yōu)化民間教育評估機構(gòu)有序發(fā)展的制度環(huán)境，使“推進教育管辦評分離”具有更為明晰的政策操作規(guī)程。

一是建立民間教育評估機構(gòu)管理制度。羅爾斯認為：“公共治理是一個民主國家的基礎，它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他們的理性目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度服務的目標和目的所在。”[7]作為民間組織，民間教育評估機構(gòu)的公益性、志愿性和非營利性的價值取向并不必然生成機構(gòu) “向善”的價值取向，復雜的人性需要穩(wěn)定的制度環(huán)境加以約束。通過構(gòu)建適宜的民間教育評估機構(gòu)管理制度，明確民間教育評估機構(gòu)的權(quán)力范圍和運作方式，促使機構(gòu)成員把機構(gòu)核心價值內(nèi)化為個人的職業(yè)操守，確保機構(gòu)健康良性發(fā)展。

二是構(gòu)建多元價值取向的學校教育評估制度體系。解決辦學同質(zhì)化問題需要多元化教育評估機構(gòu)的有效參與，這里的多元化主要指教育評估機構(gòu)所采納的教育評估標準的多樣性，通過不同的評判標準引導不同類型學校根據(jù)各自實際找準定位，選擇特色化的可持續(xù)發(fā)展路徑。學校對多樣化教育評估產(chǎn)品的需求也是民間教育評估機構(gòu)制度創(chuàng)新的重要動力。有學者認為，民間組織存在“覆蓋面有限、質(zhì)量不穩(wěn)定、方法不專業(yè)、大量的人員更替、缺乏協(xié)調(diào)以及因為依賴外部援助而導致的缺乏可持續(xù)性”等不足，[8]民間教育評估機構(gòu)也不同程度存在這些問題。通過創(chuàng)新學校教育評估制度解決上述問題，對民間教育評估機構(gòu)介入學校教育評估的程序、范圍、標準等作出規(guī)定，有助于規(guī)范民間教育評估機構(gòu)運行，從而提供多元、優(yōu)質(zhì)、高效的評估服務。

（三）與社會構(gòu)建互動關系

民間教育評估機構(gòu)產(chǎn)生于社會、服務于社會，它的發(fā)展壯大離不開社會土壤的滋潤，與社會之間建立良好的互動關系是機構(gòu)發(fā)展壯大的重要條件。

一是主動接受社會的監(jiān)督。作為扎根于社會的民間組織，民間教育評估機構(gòu)把評估的程序、內(nèi)容、標準和結(jié)果主動向社會公布，以接受社會的監(jiān)督，形成自律和他律相結(jié)合的外部保障條件。民間教育評估機構(gòu)的監(jiān)督機制既不同于傳統(tǒng)政府的行政管理監(jiān)督方式，也不同于市場優(yōu)勝劣汰的競爭機制，而是通過有效的社會監(jiān)督強化民間教育評估機構(gòu)規(guī)范運行、自我調(diào)控、自主運行的能力。

二是積極構(gòu)建良好的社會支持系統(tǒng)。民間教育評估機構(gòu)的發(fā)展在很大程度上取決于社會認可程度，社會支持是民間教育評估機構(gòu)得以壯大的根本力量。因此，需要拓寬社會支持的路徑，通過加大宣傳力度，促進社會的廣泛認知，引導民眾認同，提供輿論支持；構(gòu)建民間教育評估機構(gòu)的信用評估體系，提高機構(gòu)自主發(fā)展能力；激發(fā)公民參與教育評估事業(yè)的積極性，募集發(fā)展資金等，為民間教育評估機構(gòu)的發(fā)展奠定堅實社會根基。

（四）與學校構(gòu)建互助關系

由于長期受政府主導的行政化教育評估模式的消極影響，教育評估機構(gòu)與學校之間的關系緊張，影響了評估信息的真實有效，難以有效發(fā)揮教育評估的作用。民間教育評估機構(gòu)與與學校之間的互助關系，有賴于雙方充分溝通和相互協(xié)調(diào)，以平等、民主、協(xié)商的方式開展評估活動。

一是以民間性紓解行政權(quán)力的強勢。民間教育評估機構(gòu)的權(quán)力屬于社會權(quán)力，不具備政府行政權(quán)力的強制性，在評估活動中主要依靠機構(gòu)的社會地位、專業(yè)素養(yǎng)和良好的自律意識來彰顯其權(quán)威性，容易獲得學校的認可和尊重。在具體的教育評估活動中，民間教育評估機構(gòu)受政府委托對學校開展評估是其開展教育評估活動的方式之一，這種委托關系避免政府將行政化權(quán)力過度介入評估活動，彰顯了民間教育評估機構(gòu)的優(yōu)勢，在一定程度上對政府行政權(quán)力起到制衡作用。這種民間性特征有助于機構(gòu)與學校之間形成互助關系，從而促使兩者共同為提升教育評估質(zhì)量而協(xié)作配合。

二是以專業(yè)性強化組織成員的發(fā)展愿景。專業(yè)性是民間教育評估機構(gòu)社會權(quán)力產(chǎn)生的重要源泉，也是組織成員的發(fā)展愿景之一。民間教育評估機構(gòu)的組織成員是以志愿精神作支撐，以促進學校發(fā)展、推動教育改革為組織使命，既不同于政府機構(gòu)官僚主義的政績追求傾向，又迥異于市場組織的營利屬性，崇高的使命激勵機構(gòu)成員將專業(yè)性作為機構(gòu)運行的理念。通過科學制定評估標準，合理設置評估程序，強化教育評估的反饋功能等，可有效促進機構(gòu)專業(yè)能力建設。

三是以非營利性提升組織的“利他”意識。民間教育評估機構(gòu)的非營利性使其在教育評估活動中以“利他”為基本宗旨，從而也就促使機構(gòu)將保障和促進辦學質(zhì)量作為評估工作的出發(fā)點，以推動學校發(fā)展為落腳點。只有幫助評估對象不斷改進教育措施，提高教育質(zhì)量，教育評估結(jié)果才能真正發(fā)揮應有的作用，評估機構(gòu)的社會價值也才能得以體現(xiàn)。

民間教育評估機構(gòu)的發(fā)展具有教育法治、教育民主、教育倫理三重意義。黨的十八屆三中全會明確把構(gòu)建管、辦、評分離的教育管理體制作為深化教育領域綜合改革的重要舉措，標示著依法治國戰(zhàn)略從國家主導走向社會參與，也必然會出現(xiàn)全社會共同參與教育公共治理的局面。優(yōu)化民間教育評估機構(gòu)的運行環(huán)境，為機構(gòu)的健康發(fā)展提供強有力的保障，也必然會使這些機構(gòu)在教育管理體制管辦評分離改革進程中發(fā)揮更積極的作用。

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