淺論地方政府的財政問題

呂昊婧

摘 要：十八屆三中全會在肯定改革開放35年來取得成就的同時指出，面對新形勢新任務，全面建成小康社會，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢，必須在新的歷史起點上全面深化改革。文章試圖從國家建構的角度入手，以地方政府的財政問題為切入點，通過對已有的中西方國家建構理論的梳理，運用文獻綜述和實證分析的方法，并結合十八屆三中全會提出的問題，嘗試性地對已有問題進行解決。

關鍵詞：國家建構 地方政府 職能創新

中圖分類號：F810.7 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-037-03

隨著“回歸國家”熱潮的興起，現代國家建構成為國內外學術界研究的一個熱點問題。十八屆三中全會從多個方面涉及到現代國家建構的基本問題，我們將從歷史的角度入手，結合國內外的對國家建構的研究，從地方財政的角度對中國的國家建構問題進行分析。

一、國內外對國家建構的討論及本文所認同的觀點

（一）西方學者對國家建構問題的研究

西方對國家建構問題的研究可分為兩個時期：前者是民族國家建立時期，從16世紀的宗教改革到18世紀下半葉，主要探討的是國家起源和形式的問題，這一階段提出的典型理論是以盧梭為代表的社會契約論，強調國家產生于社會。后者是現代國家建立時期，從1970年興起至今，主要探討的是國家權力的配置問題，從抽象層面上看，即政治權力的產生、存在、使用和更替的合理化過程；從具體層面上看，則包括現代國家的現代化過程。{1}西方國家建構理論的兩個階段有著內在的承接性。前者偏重于國家起源和形式的理論推導，實際上對西方近現代國家的成長起到了理論上的指導，雖未涉及現代國家的概念，但是卻與現代國家共同成長；后者則集中在對歐洲民族國家形成的歷史進行經驗總結。

從20世紀70年代開始，西方福利國家危機顯現，在石油價格和經濟不景氣的沖擊下，人們開始認識到市場的局限性和國家在推動社會經濟發展方面的作用，國家問題再度進入學者的視野。西方社會科學學者們開始重新審視國家這一傳統主題，并且開始喊出“把國家帶回來”的口號，國家建構理論由此開始興起。一大批歷史學、政治學、社會學的學者如巴林頓·摩爾、蒂利、曼恩、斯考切波、波齊、安德森、伊文思、霍爾、艾肯貝利、吉登斯等都在國家理論復興的潮流下，采用歷史比較法的分析方式，開始關注“國家”這個議題。國家主義提出了“國家自主性”的議題，認為國家是被視為擁有領土和對人民控制權的一種組織。它可以制定和追求自己的目標，而不是簡單反映社會集團利益、階級利益或整個社會的利益。因為國家代表了社會各種利益訴求，所以國家最大限度的實現自己利益過程的同時就是對社會整體利益的踐行。如亨廷頓就持這種觀點。

埃利亞斯認為，現代國家的基本特征在于壟斷了合法使用權力與對稅收的獨占，國家統治形式的變化與經濟形式有著密切關系。國家權力逐漸集中，并且成為社會經濟秩序的“最高協調器”表現為兩個方面的特征：“一是國家管理的非宮廷化，專門化。即統治者與管理者的分離；二是社會結構的變化，即政治與經濟的分離。這些變化不僅反映了社會分工的深入，而且對國家權力的行使產生了更大的約束力，減少了權力的濫用。”{2}

蒂利把注意力集中在戰爭上，他認為是戰爭促使歐洲國家從分散和多樣的國家形式集中到民族國家的道路上來，并指出了三種不同的國家建構途徑：以俄國、奧斯曼等中東歐國家為代表的強制密集道路；以荷蘭、威尼斯等北意大利城邦為代表的資本密集道路和結合前兩者優勢以英、法為代表的資本化強制道路。把強制和資本視作國家成立的核心，否定了國家形成的單線性。

吉登斯把公民權利視作是民族國家的基礎，因為“民族國家的制度架構與公民權利之間存在著一種內在邏輯關聯。”這種觀點源于馬歇爾的公民身份理論。馬歇爾認為，公民身份包含了三種重要的權利，即公民權利、政治權利和社會權利。公民權利的完善與國家行政能力的不斷強化構成了現代國家的一對矛盾。

邁克爾·曼從兩個權力的角度解釋國家建構問題。認為：“基礎性權力”是指一個中央集權國家的制度能力，一種“貫穿”社會的“權力”，是指國家通過稅收等活動而向民間社會滲透的能力。{3}而“專制權力”則是指由國家精英控制民間社會各階級和社會集團的權力。通過比較，曼恩發現，歷史上許多專制權力強大國家基礎性權力十分弱小；而在今日西方的現代國家，專制權力已經弱化，而那種滲透人們日常生活的基礎性權力卻很強大。在專制權力和基礎權力兩個向度的基礎上，曼恩構建了四種理想的國家類型：專制性和基礎性權力都弱的類型為“封建國家”；基礎性權力弱而專制性權力強的類型為“帝國國家”；基礎性權力強而專制性權力弱的類型為“官僚國家”；兩種權力都強的類型為“威權國家”。

綜上所述，從西方學者的研究中可以得出這樣的結論：現代國家建構的主要特征即，政治權力的集中化（表現為決策的強化）、法律規范的普及（同時導致官僚機制的發展）和公民在公共事務中作用的擴大。現代國家建構的核心在于政治權力的集中和對社會經濟生活調控能力提高。即國家建構是一個內部綏靖的過程，國家權力的集中和控制力的增強成為重要特征。

（二）國內學者對國家建構問題的研究

該理論于21世紀成為國內研究的熱點。在總結西方國家建構理論的脈絡基礎上，楊雪冬指出國家構建是國家通過制度化的建設，調整自己與市場、自己與社會以及社會與市場之間三重關系，使之有利于自己存在、維持和強大的過程{4}。郁建興認為國家建構是指在既定領土疆域內創造出一個處于中央政府統治權威下的主權民族國家，建立起國家對暴力和強制權的合法壟斷，以及國家在諸如維護領土主權、公共行政管理、稅收管理、社會控制、宏觀經濟管理、保護公民權、創建法制、提供公共物品等方面的制度、組織和機構建設，以強化民族國家的政權強度和提高相關職能范圍的國家能力{5}。高秉雄和慕良澤認為現代國家構建指的是構建以分殊于傳統國家的現代國家機構、完善現代國家的職能的過程{6}。儲建國把現代國家建構界定為：不斷調整國家機器，使之適應現代經濟和社會生活，以更有效地實現國家目標，并使自身得以存續和發展{7}。就國家建構所研究的維度而言，我國主要呈現出下面的承替現狀：

1.徐勇提出國家建構的“兩維度”說。他認為：“國家建構包括民族—國家建構與民主—國家相建構兩方面。通過民族—國家的建構為每個國民的自由發展提供組織平臺；通過民主—國家建設，為每個公民的平等發展提供制度保障，由此達到每個國民對國族的高度認同和忠誠，并不斷提升國家的能力{8}。”

2.葉本乾提出“三維度”說，認為民族—國家與民主—國家二者的均衡性，還不足以達到構建現代國家的目標。因為這些后發國家還要以現代經濟為基礎，承擔發展經濟并提供民生公共品和促進民眾福祉的重任，由此提出了現代國家建構是民族—國家（主權的自主性）、民生—國家（現代經濟與民眾福利）和民主—國家（國家與社會關系）三者的均衡和良性互動。著重強調國家建構過程中的經濟重擔{9}。

3.葉麒麟提出“五維度”說，認為“三維度”的分法忽視了國家內部的權力配置問題。借鑒美國學者里普森的理論，對國家建構進行了解釋。認為國家規模（什么樣的政治單位最合適、最實用）、國家權威（國家權力合法化）、國家職能（國家活動范圍，涉及國家與社會的關系）、國家結構（國家權力的內部配置，分為橫向與縱向兩個維度，目的是為了結構分化、功能整合達到某種均衡狀態以提升國家的能力，實現國家職能。）和公民資格（制約國家權力的擴張，實現國家與社會的良性互動）是現代國家建構的重要考量維度{10}。

結合中外學者的研究，我們認為，現代國家建構是一個逐步現代化的過程，在國家權力集中的過程中同時存在著中央與地方，制度構架與公民權利之間的張力。

二、十八屆三中全會報告中所體現的當前地方財政的問題

十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

1.地方財政緊缺體現中央與地方間的張力。財政上的張力問題簡單的說就是地方需要的多于中央轉移支付的。那么地方政府是否需要這么多錢呢？下面將通過對在中國統計年鑒上搜集到的數據進行整理后，說明這個問題。在回答這個問題前要說明政府規模的得出方法，以及理論假設前提。政府規模由地方支出占GDP的百分數得出。地方政府的支出需求與政府規模成正相關關系。

由表1和表2的比較可以知道，地方政府在發展中，總存在財政赤字的情況，而為什么會出現這個狀況呢？現在將進一步對數據進行分析：

由表1可以得出，以北京、上海、山東為代表的東部，以山西、河南、湖北為代表的中部，以陜西、寧夏、新疆為代表的西部。在過去四年中的平均支出情況分別為（見表3、表4）。

由上述分析得出：東中西部政府規模在財政緊缺的同時仍舊在擴張，可見地方政府的財政支出需求是很大的。既然需要這么多錢，那么國家又是如何解決中央與地方的財政緊缺問題呢？

1994年我國開始實施分稅制財政管理體制，目的是通過“分權”“分稅”“分管”實現中央與地方財政自收自支，自求平衡。而標準的財政分權要求下級政府在一定的法規約束下， 擁有對稱的稅收和支出的自主權。稅收自主權主要包括稅種的設置和稅率的確定，而支出自主權主要包括確定支出的項目和數量。而1994年分稅制改革中國只是“支出分權”，而課稅權力仍集中于中央，地方政府缺少與事權對應的課稅權利。所以在現行的財政制度下中央與地方之間依舊存在張力。

2.制度構架與公民權利之間的張力。吉登斯把公民權利視作是民族國家的基礎，因為民族國家的制度架構與公民權利之間存在著一種內在邏輯關聯。這種關聯表現在，所有民族國家都實行某種形式的民主政治或者多元政治，但是，多元政治又以公民擁有相應的權利為前提，公民權利是民族國家多元政治得以展開的基礎，而每一種權利的發展都伴隨有政治監控的發展。

從1994年稅制改革開始，我國稅種由32種減少到24種，再到2013年的18種，似乎可以反映出國家對公民經濟生活的放寬。但我國主要的稅源是增值稅和所得稅。其中增幅較大一部分是個人所得稅。那么再看個人所得稅，其起征點，從800元經過多次調整升至3500元，似乎是調節了貧富差距，保障了窮人的利益。但個人在稅法意義上就是被分為兩類的：被雇傭者和自雇者.被雇傭者是窮人，自雇者并雇傭他人的是富人。個人所得稅不是個人繳的稅，而是個人薪金勞動報酬所得繳的稅，適用對象是受雇于人的工薪階層，而有錢的投資者所繳的投資所得稅，只有5%。

從2000年到2012年，中國的CPI累計漲幅31%左右，依據中國統計網的數據分析可得出，中國居民消費指數從2008年到2013年的變化情況見圖2：

由圖2和表5分析得出，居民消費指數的增長高于工資的增長度，所以公民的實際生活成本的增加是可感的。而全國一刀切式的稅收起征點，對于生活成本在3500元以上城市地區的工薪階層來說，無疑仍是不小的負擔。

三、從地方政府職能創新的角度對上述兩個問題嘗試性的提出解決辦法

1.中央放權的同時建立相應監督職能。地方政府因缺少與事權對應的課稅權利，而產生了中央與地方財政上的張力問題，那么中央可以給地方權力，依據本地區的需要建立不同的稅種，不同的征收比例，但與此同時要建立監督地方稅務制定的中央裁定機關，以評定地方征稅的合理性和協調各地區的征稅情況，將類似地區的稅種和稅率進行統一。

2.建立差額個稅征收體制，加大對投資所得的征稅比例。由于全國各地的經濟發展水平不同，所以需要建立不同的個稅起征點，以保證對發達地區的工薪階層的保護。其次要加大對投資所得稅的征收比例，因為投資者屬于中國的富人集團，對他們加大征稅比例，在不威脅他們的生存情況下，可以緩解國家與工薪階層之間的矛盾，維護社會穩定。

3.鼓勵新興企業的發展，促進社會上新興經濟體的形成。如埃利亞斯指出，要促進經濟與政治的分離，推進社會分工的專業化，促進新經濟體的形成，以加強對國家權力行使的約束力，減少權力的濫用。介于此，地方政府可以在鼓勵新經濟體上努力，以形成新的經濟力量，從而通過外部力量來約束政府行為，減少權力濫用，合理利用稅款。緩解地方財政不足的問題。

四、總結

從上文的論述中可以看出，在地方財政緊缺的問題上可以從國家建構的理論中得出解決的方法。通過給予地方政府與事權對應的課稅權利，建立差額個稅征收體制，鼓勵形成新經濟體以促成新的政治力量，以對財政緊缺問題進行解決。

注釋：

{1}楊雪冬.民族國家與國家構建：一個理論綜述.http：//www. chinaelections.org，2012.3.5

{2}楊雪冬.民族國家與國家構建：一個理論綜述.http：//www.chinaelections.org，2012.3.5

{3}[英]邁克爾·曼.社會權力的來源（第二卷），陳海宏等譯.上海人民出版社，2007

{4}楊雪冬.民族國家與國家建構：一個理論綜述[M].劉建軍，陳超群.執政的邏輯：政黨、國家與社會[M].上海：上海辭書出版社，2005

{5}郁建興，何子英.后社會主義國家轉型的結構性危機與國家建構[J].求是學刊，2008（3）

{6}慕良澤，高秉雄.現代國家構建：多維視角的述評[J].南京社會科學，2007（1）

{7}儲建國.大部制改革與現代國家構建[J].學習與實踐，2008（7）

{8}徐勇.“回歸國家”與現代國家的建構[J].東南學術，2006（4）

{9}葉本乾.現代國家構建中的均衡性分析：三維視角[J].東南學術，2006（4）

{10}葉麒麟.現代國家建構的多維度考量[J].理論研究，2009（1～2）

參考文獻：

[1] 楊雪冬：民族國家與國家構建：一個理論綜述.http：//www.chinaelections.org，2012.3.5

[2] [英]邁克爾·曼恩.社會權力的來源（第二卷）.陳海宏等譯.上海人民出版社，2007

[3] 楊雪冬.民族國家與國家建構：一個理論綜述[M].劉建軍，陳超群.執政的邏輯：政黨、國家與社會[M].上海：上海辭書出版社，2005

[4] 郁建興，何子英.后社會主義國家轉型的結構性危機與國家建構[J].求是學刊，2008（3）

[5] 慕良澤，高秉雄.現代國家構建：多維視角的述評[J].南京社會科學，2007（1）

[6] 儲建國.大部制改革與現代國家構建[J].學習與實踐，2008（7）

[7] 徐勇.“回歸國家”與現代國家的建構[J].東南學術，2006（4）

[8] 葉本乾.現代國家構建中的均衡性分析：三維視角[J].東南學術，2006（4）

[9] 葉麒麟.現代國家建構的多維度考量[J].理論研究，2009（1～2）

[10] 數據全部來自中國統計年鑒網，網址http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm

（作者單位：華中師范大學政治學研究院 湖北武漢 430000）

（責編：呂尚）