市民參與“三優”文明城市建設的現狀及對策研究

崔永江 朱玉珠

摘 要：“三優”文明城市建設取得成效的關鍵是廣大市民的積極支持與廣泛參與。文章歸納了市民參與“三優”文明城市建設的現狀及存在的問題，并對其產生的原因進行了分析，在此基礎上，對市民參與“三優”文明城市建設提出了對策建議。

關鍵詞：市民參與 文明城市 對策 建議

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-055-02

創建“優美環境、優良秩序、優質服務”文明城市工程，是黑龍江省委省政府2009年提出的十大工程之一。“三優”文明城市工程是由政府主導的，按自上而下的渠道進行的。筆者認為，還應該存在另一種由下而上的渠道，即讓市民以個體或某種組織形式直接參與到“三優”文明城市工程建設中來。市民是否積極支持，是否廣泛參與，是創建“三優”文明城市的重要形式，是“三優”文明城市建設是否取得成效的關鍵。但從目前總體來看，市民參與還存在著明顯的不足，這些都導致“文明城市”創建和城市治理過程中的低效率、高成本及非科學性的延續。

一、市民參與“三優”文明城市建設的現狀及存在的問題

1.參與的意識不強。主要表現在相當數量的市民參與城市治理的主動性、自覺性較差，參與的熱情較低，有效參與不足及理性化程度不高的現象仍比較突出。

2.參與的層次較低。主要表現在參與人數較少，參與領域不廣泛，目前大多數市民參與主要集中在參加社會咨詢、民意調查、公眾聆聽、公益活動、公共演出及做無實權的公眾代表等方面。

3.參與的素質不高。主要表現在見義勇為、熱心慈善、志愿服務的參與程度不高，一些人不遵守公共秩序、不講究公共道德的現象還在一定程度內存在，良好的社會道德風尚還有待進一步提升。

4.參與的載體缺乏。主要表現在市民參與的各類載體組織結構單一，參與渠道和方式缺少創新。

二、市民參與“三優”文明城市建設存在問題的原因分析

1.普遍存在“搭便車”{1}心理。由于參與文明城市建設是一種“公共活動”，在建設過程中可能需要耗費參與者的大量時間和金錢，根據公共選擇理論的“理性經濟人”假設，個人在參與社會活動時只是為了以最小的參與成本謀求個人利益的最大化，如果參與的成本大于預期收益，那么參與者就會退出或者不參與，反之公眾才會積極參與{2}。也就是說，即使不參與文明城市建設，在客觀上也能享受到文明城市創建帶來的好處，在這樣的理性分析之后，公民個人就會選擇不參與或較少參與，這在很大程度上消解了人們參與的動力。

2.參與的組織體系過度“行政化”。長期以來，市民參與城市建設主要是一種被動式參與，參與活動大都依靠工作單位、居委會、工會、婦聯等機構組織實施，這是目前公眾參與城市建設的主要渠道，但由于這些組織基本上都是靠政府撥款維持生存，因此理所當然具有鮮明的行政色彩，也極易受到地方當政者的左右，市民的一切參與活動都會受到一定的制約。

3.參與政策、法律保障不足。主要表現在兩個方面：一是憲法賦予市民的知情權、參與權難以得到體現。長期以來，我國的城市規劃建設在本質上仍舊帶有較濃厚的人治色彩，缺乏實質性的市民參與活動，城市的規劃建設全過程由城市規劃行政主管部門一手操作，幾乎沒有市民參與介入。二是立法制度不健全，市民參與缺乏足夠的法律依據。隨著改革開放的深入和政治民主化趨勢的不斷加強，我國也先后制定并實施了一些城市建設管理方面的法律法規，如《中華人民共和國城鄉規劃法》及各地方性法規等，但這些法律法規中很少或基本沒有有關“公眾參與”方面的內容規定。而近些年才開始實行的聽證制、公示制、電子政府等，雖然在參與渠道和參與方式上有所創新，但在實際操作過程中卻過于形式化，其實際效果并不能達到預期。

4.政府在創建過程中存在“角色誤區”。首先，一些政府活動一直以來均還帶有極深的“人為化”傾向，即政府的行為往往不是經民主后集中的決策行為，而常常是極少數所謂“技術專家”和領導封閉式自我意志的體現。這種工作方式使城市建設中無論是決策還是執行，幾乎大都與廣大市民相分離，這是造成市民參與意識不強、參與的層次較低、有效參與不足的最主要因素之一。另外，一些城市管理者還存在認識上的誤區，仍舊把文明城市創建當作是應付上級交代的任務，他們認識不到群眾在文明城市創建活動中的巨大作用，這種思想認識的直接結果就是，文明城市建設由地方政府在各自的行政體制內閉門造車，一手包辦，市民參與則只能成為擺設{3}。

三、市民參與“三優”文明城市建設的對策建議

1.大力提升市民參與的意識和能力。首先，要培養和提高市民的參與意識。羅勃·貝拉指出：“要建立一個端正、平等的社會，必須靠老百姓有理智的參與公共事務，以及不斷地提供建設性的意見{4}”。要通過各種途徑大力加強對市民必要的公眾參與知識的傳授，讓市民對參與文明城市建設有明確的概念，懂得如何參與公共事務，如何通過公眾參與來保護和實現自己的合法利益，積極參與城市管理是維護自身利益的一種方式，從而增強其主人翁責任感和公民意識，提高參與的積極性。其次，要進一步加強市民素質教育，切實提高市民的實際參與能力。市民的素質高低是保證其能否有效參與文明城市建設水平的重要前提。一個城市的文明程度，歸根結底反映在人的行為上，決定于人的素質，如果市民缺乏必要的知識和個人修養，就無法在文明城市的建設中充分發揮自身的能力，實現自已的文明訴求。

2.轉變政府官員的管理理念。多年來，在我國城市管理中，政府部門管得過多的問題仍然比較突出，管理過程中越位、錯位的現象也比較嚴重，一些政府官員喜歡扮演“公婆”的角色，在管理方式上習慣于支配和控制。如在各種公共政策制定和執行中，一般都是由政府直接完成的，市民參與的很少或幾乎沒有參與，這就直接影響了市民參與理念的形成，也影響市民參與作用的發揮。黨的十八大指出：“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與{5}”，這就要求政府官員必須轉變思想認識，端正對市民參與城市治理的態度，承認市民在整個城市管理運行中的主體地位，樹立正確的管理理念，發自內心地接受市民參與，充分尊重市民的人格和合法權利，以市民利益為價值取向，鼓勵市民積極參與。

3.完善市民參與的程序及法律保障。首先，要構建市民參與的合法程序。市民要成為城市建設的主體、真正參與到文明城市建設中來，必須要有一套完善的、便于實施和操作的運行程序作保障，其主要內容應包括適用范圍、參加主體、基本步驟等方面。市民在文明城市建設過程中急需這樣的程序來保障和實現自己的實體權利。第二，要強化市民參與的法律保障（下轉第57頁）（上接第55頁）。這是市民參與文明城市建設的重要環節。一方面，要建立健全能夠保障市民積極參與的法律制度。使市民參與文明城市建設具備足夠的法律依據，充分做到有法可依。另一方面，在民間社團的培育發展上，應明確其與政府在法律上的平等地位，加快其自治化進程，并進一步形成整體合力。在民間社團的登記管理上，應打破原有限制基調，大力支持民間社團獲得行政合法性，以立法形式確立其在文明城市建設中的地位和作用。

4.建立和完善市民參與的長效機制。在“三優”文明城市的建設過程中，只有健全和完善市民參與的相應機制建設，注重運用以往的成功經驗及好的做法，才能因地制宜地創造性開展工作，走出黑龍江省特色的“三優”文明城市創建之路。一是環境保障機制。首先，要有良好城市管理環境。俗話說，無規矩不成方圓。在現代城市管理中，通過加強對市民的思想、社會公德及法制教育，讓市民了解作為城市的一員應該遵守什么樣的規定，哪些是該做的，哪些是不該做的，即通過道德自律進行“軟約束”。但對那些不文明、不守法的行為，甚至不道德的行為實行制度的“硬約束”往往比道德的“軟約束”更有效。即通過嚴格而又符合情理的制度約束，讓市民知道，不文明、不道德的行為并不是無成本無代價的，做了不文明、不道德的事，不僅要受到社會的譴責，還要受到一定的懲罰。其次，要有良好的城市文化環境。每個人在其成長過程中，都會受到他周圍文化環境氛圍或風俗習慣的影響，而環境對人的影響很大程度上是文化對人的影響，因為文化環境作為影響人們行為的重要因素，其影響是潛移默化的，深遠持久的，這就要求必須加強文化建設，營造一個健康向上的文化環境，這對提高市民素質具有重要的作用。可以通過開展豐富多彩、喜聞樂見、健康向上的群眾性文化活動，營造見賢思齊的文明新風，培養市民的參與意識，提高其作為城市主人的歸屬感和凝聚力。二是創新活動機制。文明城市建設活動離不開有效的活動載體，要結合當地實際，大力開展群眾關切度高，整體帶動性強，社會影響力大的活動，調動市民廣泛參與。首先，可通過開展豐富多彩，群眾喜愛，方便參與的社區文化活動，如“鄰居節”、“青年志愿者”、“社區講堂”、“市民學校”等主題創建活動，充分發揮其娛樂、審美、宣傳教育等功能，為“三優”文明城市工程營造濃厚的社會氛圍。其次，可結全當下火熱的廣場文化活動，不斷提高廣大市民對創建“三優”城市活動的吸引力。三是社會監督機制。要充分發揮社會監督的作用，對于在公共政策制定過程中沒有充分聽取市民意見擅自決策，或只是采取象征性參與引起市民不滿的，甚至阻礙市民參與的部門，應給予一定的處罰，對造成不良后果者應嚴肅處理。此外，要充分發揮各種新聞媒體，特別是網絡媒體的輿論監督作用，并積極爭取輿論監督過程中的市民參與，定期進行通報，督促有關責任單位及時整改，并對整改落實情況進行全程跟蹤，促進創建工作的健康發展。

[基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“黑龍江‘三優文明城市創建中的市民參與問題研究”（項目編號：13E071）]

注釋：

{1}曼柯·奧爾遜.集體行動的邏輯：公共利益和團體理論[M].哈佛大學出版社，1971

{2}張存.公共選擇理論視角下的公民參與[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2007（01）

{3}崔浩.文明城市創建中的公眾參與問題研究.蘇州大學碩士論文， 2009（10）

{4}Hart D. K“the Virtuous Citizen， the Honorable Bureaucrat and Public Admistration”Public Administration Review. Vol. 44 Special Issue， 1984

{5}十八大報告學習輔導百問[M].黨建讀物出版社，2007

（作者單位：佳木斯大學 黑龍江佳木斯 154007；作者簡介：崔永江（1974-），男，工作單位：佳木斯大學組織部副研究員，學歷：碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化；通訊作者：朱玉珠（1971-）工作單位：佳木斯大學組織部副教授，碩士研究生，研究方向：思想政治教育。）

（責編：玉山）