PPP模式在我國環境基礎設施建設中的應用研究

孫旭東 畢濤

摘 要：目前，我國環境基礎設施投融資模式較為單一，基本上以政府投資為主，資源利用效率低等缺陷，建立與市場經濟相適應的投融資機制對于我國的環境基礎設施建設具有重要的引導意義。通過介紹國外普遍使用的PPP（Public-Private Partnerships）投融資模式，對適用于我國環境基礎設施建設的主要形式的內涵、具體結構及優缺點進行了分析，并對其在我國未來環境基礎設施建設運行方面的應用前景進行了展望。

關鍵詞：PPP模式 環境基礎設施 融資機制

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-060-02

近年來，我國城市環境基礎設施的數量和規模隨著城市面積的擴展和人口的增多而高速增長。為了更好地維護城市環境，很多城市將建設環境基礎設施提上議事日程。但是，無論是垃圾衛生填埋場、垃圾焚燒廠、污水處理廠等，其投資相較一般市政項目相對較大，建設、維護所需技術含量高，依靠政府財政很難實現高技術含量的建造和市場化的經營。從PPP在其他領域的成功實踐，我們可以看到PPP應用于城市環境基礎設施建設的可行性。與一般的基礎設施相比，環境基礎設施建設具有投資大、回收期長、工藝技術要求較高、用戶層次多樣、安全等級高、關系市民切身利益等特點。以往該類設施的開發通常是由政府或政府管理的國有企業投資，項目竣工后期所有權、經營收益均歸國家所有。但是隨著社會經濟水平的不斷提高、民間資本的活躍、項目各方面風險的變化，我國城市環境基礎設施建設單純依靠政府投資已經不能滿足要求，如何拓寬融資渠道，降低政府承擔的風險，有效激活社會資本，已成為擺在我國政府面前的緊要問題。

一、PPP模式概述

1992年召開的聯合國環境與發展大會標志著一個嶄新時代的到來，會議提出了“21世紀議程”，聯合國環境與發展大會上反復強調了私人部門在推動《21世紀議程》由理論引向實踐的過程中應該扮演越來越重要的角色，像一把鑰匙一樣開啟一扇嶄新的大門，通向公私合作（PPP）這個不同于以往的全新領域。PPP（Public-Private Partnership）指政府、盈利性企業和非盈利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系，PPP模式的基本特征可以概括為3R作用，即分擔投資風險（Risks）、分擔社會責任（Responsibilities）和共享投資收益（Rewards）。通過這種合作形式，合作各方可以達到比預期單獨行動更有利的結果。PPP的投融資模式，旨在通過建立一種公共部門與私人部門的伙伴關系，倡導私人部門參與基礎設施的建設與運營。社會的所有部門都是潛在的“私人部門”，包括投資者，服務提供者，運營商，消費者等。這種模式對解決城市環境基礎設施建設所面臨的問題具有重要意義。

上世紀90年代末，我國開始借鑒國際上新型的投融資理念，在環境基礎設施建設與運營領域中提出了市場化的概念。它的根本目的就是要打破政府在該領域的投資壟斷，向政府以外的其他投資者開放環境基礎設施領域，實行市場化管理，鼓勵公有部門以外的經濟實體參與設施的建設和運營管理，吸收社會資金，建立多元化的設施投資建設體制和以市場機制為基礎的企業化運營管理體制。

PPP模式的組織形式非常多樣，既可能包括私人盈利性企業、私人非盈利性組織，同時還包括公共非盈利性組織。在整個結構層次中，政府是引入私人部門參與基礎設施建設項目有關政策的制定者，對項目設定一個完整的政策框架、目標和實施策略，在建設和運營過程中對參與各方進行指導和約束；政府相關機構負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，制定具體的項目目標。

二、PPP模式的具體形式

PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底改變，而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、私人贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式。

隨著PPP模式的不斷發展，目前已拓展為一個融政府、商業企業、非政府組織、社會團體成員為一體的聯動模式，在此合作基礎上，具有可持續性的公私合作模式已經被發展中國家相繼采用以應對城市環境基礎設施建設的投融資問題。

PPP模式中有許多不同的點代表了私人部門介入的不同程度，如圖1所示，這一系列公私合作關系都是可以在環境基礎設施建設和運營管理中選擇的組織形式。對PPP最廣義的定義包括了所有形式的公共部門和私人部門之間的合作，相對的狹義定義僅僅是指對某一商業活動在所有權上的共同擁有。

在城市環境基礎設施投資和運營中，政府必須發揮主導投資作用和監督管理作用，但設施的具體建設和管理運營，完全可以實行市場化運作。政府具有提供城市環境基礎設施服務的責任，但不一定要親自生產這種設施和服務，相反，可以通過產權界定和收費機制，創建和規范一個市場，將建設和運營環節交給企業，這樣既籌集了社會資金又提高了服務效率和質量。

三、環境基礎設施領域內可供選擇的PPP投融資模式

我國目前還處于城市環境基礎設施的發展階段，城市污水和垃圾處理設施項目，PPP投融資模式對于旨在加速城市環境基礎設施建設的中國來說是一個有效的投融資機制，它在城市環境基礎設施未發展階段、發展階段和完善階段呈現出不同的項目內容和項目特點。在未發展階段，社區范圍內有許多小型設施可以作為解決貧困問題的對策加以實施，在這一階段的PPP項目不需要大規模投資，在地方政府的有限資源內就可以實施；在發展階段，設施的建設和運營管理是主要的工作內容，需要大量的投資，公共部門和私人部門的責任分配，如建設資金、技術、設備和人力資源開發等因素顯得尤為重要；在完善階段，PPP大多作為提高公共事業效率的手段得以實施。

表1對目前城市污水和垃圾處理等環境基礎設施項目，主要用到的五種PPP形式的各自優缺點進行了總結，不同地區、不同背景的項目可以從中選擇各自適合的投融資模式。

表2中則從設施所有權、管理強度、融資渠道、潛在勞動力市場以及合同準備期的時間跨度等幾個方面對這五種主要形式進行了對比分析。

通過以上分析可以看出，PPP具體形式的選擇應該以項目當地的經濟社會發展狀況和項目的盈利預測為基礎，進行充分調查，從而選擇最佳合作模式。例如經濟欠發達地區難以吸引足夠的投資者，這些城市可以分部門簽訂多個合同或聯合周圍的城市一起打包若干項目進行招標，從規模上吸引更多的投資者。現實中，最優的合作模式并不能單純的采用某一種形式上，往往需要結合多種形式的公私合作模式。

四、PPP投融資模式在我國應用的特點

中國目前經濟突飛猛進，人們對環境基礎設施的要求也越來越高。所以PPP模式作為環境基礎設施建設很好的融資手段正適合目前的國情。但是，引進的PPP模式并不能直接就用，需要根據中國的具體國情加以改變。所以PPP模式在中國應用時應該注意：

第一，由于中國的基礎設施一直是由政府出面進行投資和建設運營的，但是現在的情況已經表明光是依靠政府的力量是不夠的，私有部門在基礎設施中起到的作用越來越明顯了。因為私有部門也具有一定的資金，并且更加重要的是私有部門的技術以及經驗是目前中國最缺少的。所以，在環境基礎設施建設過程中，政府應該逐漸從一個總管理者的角色中脫離出來，轉向引導者的角色，進行監督、指導以及作為合作者。

第二，目前國際上通用的建設基礎設施的方式就是采用的是PPP模式，而在中國PPP模式處于起步階段。中國入世后，國外的一些企業必然會運用這種模式參與到中國的基礎設施建設當中。因此政府必須給予一定的重視，應該將國外實例結合中國的實際情況進行分析與運用，不能刻板地復制，而要創造出符合中國國情的PPP模式。

第三，政府相關部門在與國外參與企業進行招投標或談判時，需要全面考慮所涉及的國內和國際法律，避免造成不必要的糾紛。

第四，政府在環境基礎設施招投標階段，不僅要考慮外國的企業，還要給國內的企業參與的機會，為他們創造一個成長的環境，便于國內企業的逐漸發展。事實上，國內企業對該類項目的功能和需求更加了解，更能滿足城市居民的需要，對充分發揮設施的效率有著先天的優勢。

五、結論

綜上所述，城市環境基礎設施的建設和運營影響城市正常運轉并關系市民切身利益，不僅是一種經濟行為，也是一種社會事業，不僅靠政府一方的努力，還要靠企業、靠社會各界的共同投入。優化現有的環境基礎設施投融資體制，借鑒公私合作伙伴關系的投融資模式，減輕政府負擔，充分利用社會資源，提高服務效率，才是發展城市環境基礎設施的必經之路。

參考文獻：

[1] 賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）

[2] Bradford S. Gentry， Private capital flows and climate change： Maximizing private investment in developing countries under the Kyoto Protocol， Yale/UNDP Collaborative Program on the Urban Environment.

[3] The Honourable J. Hugh Faulkner， P.C.， Engaging the Private Sector through Public-Private Partnerships.

[4] 楊衛華，王秀山，張鳳海.公共項目PPP模式選擇路徑研究——基于交易合作三維框架.華東經濟管理，2014（2）

[5] 王周喜，張勇.PPP融資模式在西部基礎設施建設中的可行性分析.西北農林科技大學學報

[6] 黃擁政.PPP模式應用與推廣的戰略思考.湖南財政經濟學院學報，2014（149）

（作者單位：天津生態城環保有限公司；天津市污染場地治理修復技術工程中心 天津 300467；作者簡介：孫旭東，天津生態城環保有限公司高級經濟師；本文通訊作者：畢濤。）

（責編：賈偉）