高職校教育經費監管控制點的研究

摘 要：高職校教育經費監管是推動高職校科學治理，加強學校廉政建設，化解學校財務風險，提高經費使用效益的重要手段。高職校經費監管重在設計好關鍵控制點，特別是在頂層設計、預算杠桿、會計基礎監督、會計信息公開、績效評價及借助外部監督力量等方面形成合力，才能產生經費監管成效。

關鍵詞：經費監管 控制點 頂層設計 預算杠桿

中圖分類號：F234 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-122-03

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體在廉政建設方面作出了重大部署，及時出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等一系列重大制度，在全社會引起了強烈反響。教育部為了響應中央號召，也開展了加強教育經費管理的一系列活動，在2013年4月印發了《關于開展“教育經費管理年”活動，進一步用好管好教育經費的通知》（教財[2013]3號），并把2013年確立為“教育經費管理年”。在各項通知精神的引領下，教育系統也相繼開展了教育經費管理活動，并取得了一定成效。作為一所公辦高等學校，無論是普通高校還是職業院校，都掌握著數以億計的教育經費，承擔著經費監管的重大責任。如何減少浪費、化解風險，提高教育經費使用效益，辦人民滿意的教育，成為每一所高校財務工作者從微觀上必須思考的重大課題。

一、教育經費監管的制度綜述

長期以來，對教育經費的監管，無論從會計層面還是從教育層面，國家及各級部門都已建立了較為完整的制度框架，這是我們開展教育經費監管的重要理由和基本依據。

（一）《中華人民共和國會計法》

《中華人民共和國會計法》（1999）“會計監督”一章從法的高度，從宏觀上專門對單位內控制度的建設、單位領導人對會計監管的職責和會計人員履行對單位經濟活動實施監督的職責和權限作出了明確要求，盡管這些要求對每一個單位和每一個會計人員都適用，但這仍然是高職校財會人員進行教育經費監管的最高依據。

（二）《會計基礎工作規范》

財政部1996年發布的《會計基礎工作規范》至今仍對會計工作影響深遠，是對《會計法》的重大補充，是對會計工作的具體指導，是對單位會計工作規范化的指南和標準。《規范》第四章“會計監督”對原始憑證的規范、會計審核的內容和要求作出了比《會計法》更為詳盡的指導，是高職校財會人員履行對學校經濟活動審核職能的直接依據。

（三）《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》

《綱要》第十八章“保障經費投入”中第五十八條指出：“加強學校財務會計制度建設，完善經費使用內部稽核和內部控制制度”，“加強經費使用監督，強化重大項目建設和經費使用全過程審計，確保經費使用規范、安全、有效。”《綱要》一方面對教育經費投入保障提出了明確要求，同時對教育經費的使用也作出了較為嚴格的規定，這也是各個學校落實教育經費監管的重要依據。

（四）《事業單位財務規則》

從2012年4月1日起正式實施的新《事業單位財務規則》專門增加了“財務監督”一章，是對原《事業單位財務規則》（1996）的重大變革。第十一章“財務監督”對事業單位財務監督內容、形式和要求作了較為詳盡的要求，是高職校做好經費監管的又一重要依據。

（五）《高等學校財務制度》與《中小學校財務制度》

2012年12月由財政部、教育部聯合頒布的新《高等學校財務制度》與《中小學校財務制度》分別在十三章和十二章增設“財務監督”內容，對學校財務監督的內容、形式、制度設計等作出了具體要求，是高職校財務人員開展財務監督和經費監管的最直接依據。

（六）其他各項文件通知對經費監管的要求

以上羅列了學校經費監管的主要的法規政策依據，除了這些，國家及各級教育主管部門出臺的一些文件、通知，都會不同程度地提出教育經費監管的內容和要求，這些同樣也是高職校財務部門履行教育經費監管的政策依據。

二、高職校經費監管的現狀和難點

隨著我國高等教育進入大眾化發展化階段，高等職業教育規模和總量也已進入歷史上前所未有的高點，特別是隨著財政性教育經費投入占GDP比例4%目標的實現，高職校的經費總量也進入了新的里程碑。而由于教育環境的日趨復雜，利益多元化格局的形成，高職校財務環境也日趨復雜，經費監管的難度不斷增加，而監管的任務日益艱巨，對高職校財務部門形成了前所未有的壓力和挑戰。

（一）財務會計活動復雜化的增加

高職校的財務活動早已過了用簡單“收支”所能涵蓋的階段。從收入角度看，由于多渠道籌措教育經費格局的形成，高職校除了與地方財政發生固定的經費劃撥關系外，在提供教育服務中，學校與學生及家長形成了收費關系，在校企合作及科研活動中學校與行業和社會發生經費劃撥關系，同時很多高職校還存在一些非獨立核算的經營活動及其他創收活動。由于收入來源的多元化，資金的性質也各不相同，就需要不同管理要求。從支出角度看，由于受新財政體制的影響，資金支付受部門預算、國庫統一支付、政府采購等管理模式的影響，學校稍有不慎就會陷入“有錢不能付、想付沒有錢”的窘態。

（二）利益多元化的客觀存在

在市場經濟環境中，高職校內部也客觀存在著不同的利益主體，他們對學校的經濟活動存在不同的利益訴求。在分級財務管理體制下，二級部門會對學校提出更多的經費需求，以滿足部門發展需求；對學校管理層來講，希望有更多的公用經費和職務消費來滿足公務活動需求；對于普通教職工來講，同樣需要一個更為滿意的薪資福利水平和一定的業務消費（包括出差、培訓、科研等），以滿足自身價值的最大化。以上種種均對學校經費預算造成壓力，并對財務部門實施經費監管形成阻力。

（三）舞弊及違法形式的多樣化

客觀地講，高職校近年來經濟案件也呈現高發易發態勢，財務風險不斷加大，而隨著各種現代技術手段不斷翻新，高職校經濟活動中出現的舞弊和各種違規違法形式也呈現多樣化、復雜化，增加了經費監管的技術難度。如經費使用中不顧效益的揮霍和浪費、政府采購中的暗箱操作，以及日常報銷中出現的“真票假開”、科研報銷中“以票套現”等現象，都對經費監管形成了挑戰。

（四）新財政體制存在的局限

始于2000年實施的新財政體制，無疑是我國財政體制的一次重大改革，對于加強政府宏觀調控，強化財政的約束和監管起到非常重要的作用。但是新財政體制在發揮作用的同時也顯現了一些弊端。主要體現在財權的過度上移和集中，造成預算執行部門對經費監管自覺性的下降，主體責任的弱化。單位容易把監管的責任推向財政，并會出現單位與財政利益的反向博弈，削弱了單位經費監管的力度。

（五）財務人員角色的尷尬

財務人員自身固有職責決定了他們是學校經費監管的一支最重要的專業力量。財務人員的素質和能力無疑決定一個學校經費內部監管的質量和水平。但同時，財務人員的角色和身份在一定程度上也影響了經費監管的深度和力度。如今高職校的財務人員一般都是學校內部行政工作人員，是學校的“內部人”，財務工作形式上是在校長的直接領導下，有權對全校的經濟活動實施監管，但由于身份天然缺少獨立性，加上行政地位的有限，在處理個人利益、學校利益、國家利益的問題上很難做到完全超脫，而僅憑個人職業道德和判斷能力，很難完成學校經費監管重任，極有可能出現社會上“頂得住站不住，站得住頂不住”的不正常現象。

三、高職校經費監管控制點的設計

高職校經費監管的宗旨，簡單地說，就是要做到每一筆經費使用的合法性、合規性和合理性，同時要正確處理個人、學校和國家的三者利益關系，維護國家財經紀律和學校正常的經濟秩序，最大限度地提高經費使用效益，化解學校財務風險，為學校各項事業的良性發展提供財務支持。經費監管千頭萬緒，錯綜復雜，本文認為主要應在經費監管控制點上下功夫，首要任務是設計好經費監管控制點，然后才能精準發力，產生監管成效。

（一）做好高職校經費監管的頂層設計

好的經費監管必須要有科學的頂層設計，這是做好高職校經費監管工作的首要前提。

1.組織架構。高職校必須形成由校長、分管財務工作的副校長（總會計師）、財務審計部門及工會（職工代表）組成的經費監管的主要組織框架，對學校經費監管工作起到領導、督查和協調功能。千萬避免在經費監管中出現財務部門的“單打獨斗，寡不敵眾”的狀況。在此，筆者認為校長的財務意識和對經費監管的支持程度，是決定學校經費監管工作成敗的關鍵。

2.制度體系。制度體系的建立是經費監管頂層設計的另一重要內容。沒有健全的經費監管制度體系會使學校經費監管缺少直接的制度依據，經費監管將會無章可循，而且對監管對象缺少說服力。畢竟國家的相關經費監管政策和規章是宏觀的，可操作性不強，最關鍵是對普通教職工“距離較遠”，約束性不強，需要有一系列適合學校具體情況的，“近距離”的、可操作性的、使全體教職工都知曉并且有約束的校內經費監管規章。校內經費監管制度體系從本質上屬學校內部控制制度范疇，是學校內部財經法規的核心內容。筆者認為，經費監管的制度體系應以校內經濟責任制為引領，建立包括預算、收費、資產、專項經費、日常報銷等一系列管理制度組成的制度體系。

（二）抓住預算“杠桿”，實現經費監管的事半功倍

高職校預算是學校資源配置的主要手段，也是決定學校內部利益分配的總杠桿，而預算杠桿是學校經費監管的重要抓手。一方面通過科學并精細化的預算安排可以從總體上明確學校任務、目標和經費安排的關系，可以體現學校未來事項中的輕重緩急，避免因經費計劃的盲目所帶來的資源浪費、降低經費使用效益；另一方面，從預算執行方面看，必須強化各級部門預算主體責任，防止經費使用吃“大鍋飯”現象的產生。目前大部分普通高校實施經費分級管控的辦法對高職校也是一種很好的啟示，當然在劃分事權與財權的標準方面，學校之間不盡相同，關鍵是解決好經費的“統”與“分”的關系，終極目標是取得財權與事權的有機結合，以縮小二級部門與學校的利益博弈空間。

（三）夯實會計監督的基礎，為高職校經費監管提供專業保障

會計監督作為會計機構的職能之一，屬學校專設監督力量，是學校經費監管最直接的形式，同時經費監管也是學校會計機構義不容辭的職責。盡管會計監督本質上基本屬于事后監督，但因為其直接性、具體性和可鑒別性等特點，對學校經濟活動糾偏最為直接和明顯，也最具有監管效率。

會計監督通常通過對經濟活動的“合法性”、“合規性”和“合理性”的鑒別來實施對經濟活動的監管。由于會計機構在學校經濟活動中參與程度有限，即“事權”缺乏，俗稱“管錢不花錢”，會計只能通過對各類憑證的審核和鑒定，來確認經濟活動的合法性、合規性和合理性。但由于信息的不對稱和基于“成本效益原則”，會計監管只能“重形式輕實質”，也就是會計只能通過票據形式上的合法性、合規性來推斷經濟事項的合法性和合規性，至于“合理性”較難于把握，會計監管有時顯得力不從心。盡管如此，基于“形式”的會計監管，只要發揮它最大的效能，就能有效攔截大部分的錯弊事項。

但由于會計監管畢竟屬于事后監管，加上由于不可避免的利益調整，監管本身具有一定的“殺傷力”，容易對監管對象造成“利益傷害”，因此也最易在會計監管層面引起沖突和阻力，因此更需要學校行政力量的支持，才能固化學校經費監管的最后一道防線。當然，最終還須靠制度發揮規范引領和事前控制功能，才能最大限度減少“闖紅燈”現象，從而減輕會計監管的壓力。

（四）建立會計信息公開制度

隨著近年來國家信息公開制度的建立和推進，會計信息的公開也成為不可逆轉的趨勢。特別是在預決算和“三公經費”方面，公開力度不斷加大，對單位的輿論壓力不斷顯現。由于高職校是政府預算部門，高職校收入本質上屬于財政性資金，會計信息的公開也成為了必然。高職校會計信息的公開對學校經濟活動具有非常大的約束力，特別是對“三公經費”最具明顯的壓制，大量的“三公經費”被壓縮，學校的經費支出結構更趨理性，這是原本靠常規會計監管難于達到的效果。會計信息的公開盡管來自于外在的行政力量，但有效彌補了會計監管的不足，對于提升學校經費使用的合理性起到了不可替代的作用。

（五）實施重大項目績效評價，提高項目資金使用效益

隨著新財政體制改革的不斷深化，近年來政府越來越重視財政資金的績效評價工作，而且開始形成績效評價的常態化。“用錢必問效”是政府績效評價的基本理念，這對于推進績效預算、提高財政性項目資金的使用效益提供了保障。高職校每年都有大量實訓基地建設專項資金，按規定均須納入績效評價范圍，這對學校加強專項資金的管理提出了更高的要求。如果資金不能產生預期的效益，將降低學校從政府籌措經費的能力，這對學校的發展將會產生負面影響。因此有了績效評價手段，高職校對項目的論證將更為重視和充分，資金使用將更為規范理性，這對學校資金使用的合理性是一種有力的促進。

（六）借助外部審計監督力量，為內部監管提供強大支持

內部監管是高職校經費監管的主要形式，但由于內部監管存在部門利益的牽制和監管人員素質、專業勝任能力的限制，內部監管客觀上存在一定的局限性，因此需要借助外部監督力量，才能補內部監管之缺。隨著政府監管和廉政建設的深入，財政、審計監督檢查力量不斷加強，各類專項審計和檢查已覆蓋到各類學校，對高職校的經費監管形成強大支持。同時，外在力量的補充也使高職校經費監管體系更為健全，監管成效更為突出。

[基金項目：本文系江蘇省2014年高校哲學社會科學研究專題項目《高職校部門預算管理模式的實踐研究》（2014SJA012）的階段性成果。]

參考文獻：

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[3] 王守軍，劉景，杜育紅.美國高校經費監管的主要做法與啟示[J].教育財會研究，2014（2）

[4] 趙建新.五年制高職校財務監控體系構建的研究[J].中國鄉鎮企業會計，2013（9）

（作者單位：江蘇聯合職業技術學院蘇州旅游與財經分院 江蘇蘇州 215104；作者簡介：趙建新，碩士，江蘇聯合職業技術學院蘇州旅游與財經分院財務處處長，正高級會計師，副教授；主要研究方向：教育財務實務與理論，高職會計教育。）

（責編：若佳）