博弈煤炭資源稅

沈小波

拖延八年的煤炭資源稅改革終于靴子落地。但此番以“清費立稅”為關聯改革詞組的資源稅改卻再次陷入“改革即增負”的質疑聲浪中，這在煤炭寒冬中尤其刺耳。

八年前即開始動議的煤炭資源稅改革延及去年終于靴子落地。由“從量計征”向“從價計征”的資源稅轉型，在國務院最高層推動下，終于在煤市寒冬中全面鋪開。時至今日，已有25個產煤省資源稅率經財政部確認，這一輪資源稅改塵埃已定。

資源稅在國內落地迄今已有31載，其初始調節“級差收入”功能早已擱置。在過往煤炭黃金十年狂飆突進中，資源稅作為地方稅種，頻頻激使地方政府力主推動改革，以改革稅制，充實財政。

自2007年始，資源稅“從價計征”即成為議題。但受限于產業界對預期的增負持反對態度，及稅制修改權在中央政府，最終以“改革不成熟”拖延經年。直至煤炭寒冬到來，煤炭企業向上呼吁產業減負，最終使資源稅改，在地方政府增稅沖動與產業呼聲中，獲得一微妙的平衡。

以“清費立稅”為關聯改革詞組。資源稅改在“不增加煤炭行業負擔”原則下推行下去。其稅率制定，取決于當地清費規模。但在實際操作過程中，中央政府的主觀愿望與現實改革仍然存在差距。現在已定的稅率對產業的影響仍待評估，對于未來，產業界對資源稅仍存擔憂，但時下資源稅改已成定局。

原則

2014年9月29日召開的國務院常務會議，為近7年的煤炭資源稅改革動議定下基調。此次常務會議由國務院總理李克強主持，會議確定煤炭資源稅改革，推進清費立稅、減輕企業負擔，從今年12月1日起，在全國將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，稅率由省級政府在規定幅度內確定。

國內資源稅最早落地可追溯至1984，初始為解決各地煤炭資源稟賦不同帶來的“級差收入”。直至10年之后，煤炭行業正式確立延續至今的資源稅。迄今20年來，煤炭資源稅一直堅持“從量計征”的原則，其間曾數次提高征收標準，但并未偏離這一軌跡。

直至2007年，隨國內煤炭行業步入黃金十年的頂點。資源稅改革從之前零星的提議，終于正式成為熱點議題。據了解，資源稅是一種地方稅種，地方政府在推動資源稅改革方面非常積極，其著眼點在于充實地方財政。

但直至2013年，資源稅改革仍未最終決定。其癥結所在即在于，原先資源稅從量計征，噸煤支出有限，改從價計征，噸煤負擔將明顯增加。

“主要還在于地方政府的訴求和煤炭產業界并不一致，中央財政部門即以‘改革不成熟擱置起來。”煤炭行業一位業內人士稱。

值得一提的是，盡管在此期間，煤炭行業資源稅仍沿襲從量計征原則，但相應費用、基金陸續出現。其中較知名有山西“煤炭行業可持續發展基金”等。按照中國煤炭工業協會2013年完成的煤炭行業稅費報告，煤炭行業承擔的稅費共有47項目，占銷售收入比例約為35%，其中稅負占21%，收費占比近15%。

比及2013年，煤炭行業由高點跌落，煤炭企業大面積虧損。呼吁政府清理不合理收費、降低稅負，即成為煤炭行業下情上達的重要內容。

原先黃金十年間掩蓋的資源稅制等問題亦被提出。中煤協一位人士透露，過去資源稅征收國企和民企相比并不公平。民營煤礦存在按核定產能實行包稅制的情況，最終繳納地方政府一個總費用即可。“但過去煤礦超核定產能生產十分普遍，相對國企，民企據此可以逃脫大部分資源稅。”

在財科所研究員孫鋼看來，在煤炭黃金十年改革資源稅意義不大，由于市場上煤炭供不應求，資源稅改革增加的負擔會轉嫁給下游，對促進煤炭資源科學開采意義并不大。如今進行資源稅改革，因為處于價格低點，相對也更容易推進。

2013年下半年，由中國煤炭工業協會調研國內十數家大型煤炭企業，最終形成煤炭企業稅費成本研究報告，并提交國務院。此后國務院組織煤炭行業脫困專題會議。在清費減負成為大趨勢的前提下，最終與資源稅改結合在一起。去年9月，國務院常務會議上最終確定推進資源稅改，實行“清費立稅”，此后相關高層領導層層批示，并要求“不增加煤炭企業負擔。”

上述中煤協人士稱，這實際為資源稅率確定提供了原則，“即小于或等于清理的費用占煤炭企業銷售收入的比例。”

變化

國務院高層確立的資源稅改不增加煤炭企業負擔的原則，在現實的操作中已漸有走形趨勢。由財政部設定的“2%-10%”的資源稅率范圍，面對國內千差萬別的各地煤炭費用情況，難以覆蓋所有。而最終的征稅方式，也存在進一步走形的可能。

山西省是最先資源稅率獲得財政部審核通過的產煤大省之一，稅率定在8%。自去年開始，山西省政府在全省范圍開始清理各種收費，并改革煤運體系。“截至目前，山西省清除的各種基金、行政收費占煤炭企業銷售收入約在14.6%。”一位業內人士稱，此次山西省資源稅率為8%，“等于給煤炭企業讓利6個多百分點。”

盡管山西為全國樹立了標桿作用，但具體到各省份，清費減負與資源稅改帶之間的增減關系并不明晰。

中煤協一位專家曾就煤炭稅費至各產煤省進行調研。據其介紹，黑龍江省的煤炭企業曾介紹情況稱，當地征收的費用較少，即便全部清除，其比例占煤炭企業銷售收入的比例也到不了2%。“按照資源稅2%-10%的區間，怎么樣都是增加負擔的。”

這一情況并非孤例。山東兗礦集團一位內部人士介紹，去年10月，山東省內取消了價格調節基金，此后又取消了礦產資源補償費。在該人士看來，價格調節基金征收本身就存在不合法嫌疑，折算進資源稅是否合理存在爭議。“即便這兩費全部計入，我們計算的稅率也只有1.61%。”但在財政部最終審定的資源稅率中，山東省核準的資源稅率為4%。

由于新的資源稅率為“從價計征”，且根據“清費立稅”原則，其最終不應增加煤企負擔。故而各地煤炭坑口價格，及各省清費情況，成為影響各地資源稅率與實際負擔變化之間關系的重要原因。endprint

“內蒙的稅率是9%，但它坑口價190-200（元），山東開采成本就400多（元），4%也很高。”上述中煤協人士稱，盡管目前還沒有具體統計，但據他估計，東部地區產煤省份資源稅改后，負擔應該是普遍增加的。

另一方面，根據財政部發布的《關于實施煤炭資源稅的通知》（下稱《通知》），煤炭應稅產品包括原煤和未稅原煤加工的洗選煤，稅額為應稅煤炭銷售額乘以適用稅率。

一位業內專家稱，國務院確定的“從價計征”的價實際所指為坑口價，而財政部文件所指為煤炭銷售收入，這一變動最終會對煤炭企業負擔的資源稅帶來影響。

在現實中，原煤經采掘、洗選加工、運輸并向客戶交貨，最終銷售價格與原煤價格（坑口價）相去甚遠，期間差距可達數十倍。

財政部事實上也考慮到這一因素，在《通知》中創造了折算率。以洗選煤為例，為倒算原煤價格，洗選煤資源稅額為洗選煤銷售額乘以資源稅率，再乘以折算率。

但問題在于，這一折算率由省、自治區、直轄市財稅部門或其授權地市級財稅部門確定。煤炭企業不能參與到折算率的確立過程中。而折算率的大小，同樣在很大程度上影響到煤炭企業實際需繳納的資源稅額。“折算率由政府部門決定，自由裁量權很大，所以盡管有的省份資源稅率低了，但可以在后期的折算率上做文章。”

另一方面，《通知》中的原煤、洗選煤均不含到車站、碼頭的運輸費用。但在實際煤炭銷售中，煤炭企業均需負責煤炭從原產地運至車站、碼頭，甚至直接交貨，并最終確定一個價格進行銷售。“現在煤炭企業最后都是‘一票交易，最后定一個最終價格，如何從這個價格倒算原煤價格，也是一個空白，容易產生爭議。”上述專家稱。

擔憂

煤炭資源稅改革目前基本已塵埃落定。鑒于此次改革發生在煤炭行情低迷時期，煤炭企業對其實際執行中是否會增負仍心存擔憂。但目前資源稅率剛開始執行，其最終對煤炭企業影響仍需持續觀察。

目前資源稅率的制定過程按照的是2014年煤炭的平均價格。但在煤炭行情低迷的情況下，煤炭價格長期處于低位。未來隨價格增長，同等稅率下煤炭稅額亦將水漲船高。

“這幾乎是肯定會發生的，現在煤炭價格已經接近成本價了，未來價格肯定還會回升。”上文中專家分析，隨價格增長，未來資源稅必然會覆蓋此前清費額度，進一步提升煤炭行業的負擔。

上述財科所專家稱，此前資源稅改推進不下去，一個重要原因即為煤炭行業的反對。資源稅改革借助此次煤炭價格低點推進，考慮即在于煤炭企業“好接受一點。”

財政部《通知》中一些征收規則在實際征收過程中仍有未厘清之處，如資源枯竭煤礦可享受稅收優惠，并確立“剩余可采儲量下降到原設計可采儲量的20%（含）以下，或者剩余服務年限不超過5年的煤礦”為資源枯竭煤礦。“問題是，誰來測量，相關部門認不認，這里面都有門道。”

此外，資源稅稅率制定過程，伴隨各產煤省份的清費行動。但事實這些地方政府征收的各種費用，多由地方政府根據行政權力征收。令產業界擔心的是，這些費用最后會否死灰復燃。

“關鍵權力在地方政府那。”一位煤炭業內人士稱，“現在費用是清掉了，未來會怎樣誰也不好說，過一年再看看呢？”

但目前資源稅改革已經基本確定，對煤炭行業來說，盡管仍有種種擔心，目前只能接受。去年中國煤炭工業協會制定了煤炭企業稅費成本研究報告，并上報國務院，目前也持續關注資源稅改革。“現在改革后資源稅才剛剛實行，我們還要觀察一段時間，再下去調研，看看資源稅改革后，煤炭企業的負擔到底是增了還是減了。”中煤協一位內部人士稱。endprint