要不要制定電力規劃？

朱成章

盡管目前全面實行電力市場配置有困難。但是強調電力規劃實質上是重新強調電力計劃，市場也就無法在資源配置中起到決定性作用

2014年12月底，國務院常務會議正式通過新電改方案。2015年2月，中央政治局常務會再次對該方案進行了確認。

2014年以來，全國電力供應形勢較為寬松，全國火電機組平均利用小時數僅為4807個，創下近20年最低紀錄。2015年很可能會持續保持這樣的寬松狀態。在這樣的“空窗期”進行電改，無疑可以將改革之初行業波動對社會的影響，控制在最小的范圍內。

新電改方案已經明確輸配電放開，為電力市場化改革開啟了一個良好的開端。但是另一方面，這份名為《關于深化電力體制改革的若干意見》的文件還提到了加強電力規劃，讓原本已經因為連續兩期沒有發布而淡出人們視野的電力規劃再度引發了關注。

2002年，中國電力行業進行廠網分開，引入競爭的電力市場化改革。2005年中共中央提出“計劃”變“規劃”，國家編制了“十一五”、“十二五”兩個國民經濟和社會發展規劃，但電力行業至今沒有發布電力規劃。

沒有電力規劃，電力工業的發展卻比以往任何時候都要快得多，而之前不少電力規劃的預測失準。最突出的“十五”計劃預測錯誤離譜，電力規劃失控，使得公眾對電力計劃、規劃的效用產生懷疑。那么在社會開放市場經濟條件下，電力規劃還要不要做？

中國電力行業的主流觀點是：在社會主義市場經濟的條件下，立足中國國情（如長期處于社會主義初級階段，電力行業需要國有經濟占主導），必須重視和加強電力統一規劃。理由也是如數家珍。

大量的理由歸納起來，認為社會主義市場經濟不可能單獨完成電力資源的配置，需要由國家制定電力規劃來輔佐，其原因有三：第一，電力市場本身有缺陷（或失靈），價格信號足夠反應現期的電力供求關系，不足以知道建設周期長的電力投資。第二，電力需要有堅強的國家意志和代表國家意志的規劃來解決區域經濟發展不平衡、能源結構不合理和市場投資無政府狀態問題。第三，我國電力經濟特情釋然：我國是公有制為主體的社會主義市場經濟體制，市場在國家宏觀調控下發揮資源配置作用。

換湯不換藥的“規劃”

問題是這里所說的電力規劃是一個什么樣的規劃，是按中共中央所說的規劃，還是計劃經濟時期“計劃”那樣的規劃？因為2005年以后沒有公布過“十一五”、“十二五”電力規劃，沒有人知道電力規劃是一個什么模樣。但從國家電監會委托中電聯牽頭開展的《電力工業統一規劃機制研究》來看，這里所說的“規劃”，實際上還是原來的“計劃”

從內容上看，這個規劃與20世紀50年代蘇聯專家指導下編制的電力計劃完全相同，與以往十個電力五年計劃也沒有什么差別。另一個能證明我們現在所說的“規劃”實際上仍然是“計劃”的證據，是國家能源局提出“實現規劃代替路條”。過去電力計劃上先做可行性研究，然后上報項目建議。國家批準項目建議以后，才可以開展勘測設計工作，然后報設計任務書，批準之后可以開工建設。后來，將批項目建議書改為批路條。到2013年把路條和項目審批都下放了，意味著把電力項目的審批權力下放給地方和市場，以充分發揮市場配置資源的決定性作用。

但國家能源局總是不放心，要通過規劃替代路條，把下放了的審批權收回來。有關官員在2014年4月2日在電力規劃發展論壇上表示：“取消和下放審批權力意味著將項目交給地方和市場，然而規劃要進一步強化。今后涉及能源規劃需要由國家審批，涉及到總量布局、區域協調的區域規劃也需經過國家審批，這是因為地方規劃不止立足于本省（地區），但涉及到別的省份（地區）的能源規劃布局。此外，國家還將簡化審批程序、編制未來5—7年的規劃，并按規劃實施（即規劃里有的項目可以建設，規劃里沒有的項目不允許建設）。省級規劃將采取年度審批的方式，相當于一次性“打包”審批路條，實現規劃代理路條。”

按照這個要求，五年甚至十年電力規劃如果有一批項目不具備批準路條的條件，規劃就不能出籠，規劃遠比原來的計劃要細致，規劃編制的難度要比計劃大得多。弄得不好，就像電力“十一五”“十二五”規劃一樣不能出臺。

另一種觀點認為，市場化條件下，不應當有國家的電力規劃（實質是計劃）。國家電力計劃可以配置電力資源，市場也可以配置電力資源。計劃配置電力資源有缺陷，市場配置電力資源也有缺陷，但總的來說，市場配置電力資源比計劃配置電力資源要優越，我們不能以電力的特殊性、中國國情的特殊性來否定市場配置電力資源。如果我們肯定要使市場在資源配置中起決定性作用，那么就不應當再搞規劃（指計劃性的規劃）。

持這一觀點的人認為，西方國家的實踐證明，電力工業沒有國家電力規劃或者電力計劃，可以依靠市場配置電力資源，市場配置資源中存在的缺陷可以由政府的政策影響解決。西方國家的“市場資源配置機制下的政府政策輔助”與我國的“政府電力規劃（實質是計劃）指令下的市場資源配置”這兩種做法有著本質的區別。

主張市場化條件下不應當有規劃的專家說，“這就如同一個十字路口只能有一個交通警，如果有兩個交通警指揮，就會導致三種可能結果：（1）兩個警察指揮一致，其中一個每一偶必要；（2）兩個交通警指揮不一致，其中一個控制另一個，受控制的變成沒用的擺設；（3）兩個警察互不相讓導致交通混亂。”總之，市場配置電力資源和規劃（計劃）配置電力資源不可能同時并存。

綜上所述，如果要讓市場區配置電力資源起決定性作用，繼續搞電力規劃是不可行的；讓市場去配置電力資源起決定性作用時，按照黨的十六屆五中全會提出的規劃是可行的，這種規劃主要是為了彌補市場配置電力資源的缺陷，彌補市場失靈，通過規劃制定電力發展戰略，電力發展政策。另一種辦法是，由于電力市場建設落后于其他行業，電力工業的特殊性與中國國情的特點，電力工業尚且難由市場配置資源，繼續實行計劃過渡。

市場配置的現行問題endprint

市場可以配置電力資源，計劃也可以配置電力資源，但市場和計劃同時配置電力資源有困難，《電力工業統一規劃機制研究》出了一個同時配置電力資源的辦法：“加強完善電力統一規劃是國家對電力行業實施宏觀調控的核心手段之一，在此基礎上，對規劃內電力項目通過市場公開招投標來選擇投資主體，就可以從制度安排上實現市場機制配置電力資源的基本要求。因此，深化電力體制改革的過程，是不斷加強和完善電力規劃的過程，電力統一規劃越是得到了加強，電力發展過程中出現的問題就越少。”

舉個例子，如果“十三五”電力規劃確定要新增一億千瓦風電，每個新建風電廠地址、規模、投資、建設和完工時間都已定了，然后去開展招投標選擇投資主體，顯然是規劃配置資源，招投標并沒有起到配置電力資源的作用。按照研究報告的意見，似乎計劃性質的規劃要始終做下去，但按照黨中央的指示，應當走市場經濟的道路，應當讓市場區配置資源起基礎性作用，十八大以后應當讓市場配置資源起決定性作用，但各行各業市場化程度有快慢，不一定能齊步走，電力市場化還存在不少困難，市場配置電力資源還存在一些困難。

中國電力工業以國有經濟為主，國有企業與國有企業、國有企業與民營企業的競爭是偽競爭或者是惡性競爭，競爭不規范難以形成合理的價格；電價合理化是電力市場的起始點，也是電力市場化的命根子，電力市場配置電力資源靠價格，但中國的電價不能支持電力市場配置電力資源。

在電力市場中，政府起著決定性作用，從中央政府到地方政府，再到各個部委，都有權干預電力市場，對市場和準入發揮決定性的影響力。壓低民用價格，農業生產用電和農產品電價，交叉補貼嚴重，電價嚴重扭曲，影響電力資源的合理配置。

電力工業的特點是發供用同時完成，電力不可能大量儲存，當供需不平衡時，電價震蕩幅度會很大，特別是電力供不應求時，電價上漲得很高，如美國加州2000年夏天電力危機時，電能總成本提高了近10倍，電能批發成本升高了近4倍，但是政府不會允許電價充分上揚，而是限制電價上浮空間，從而阻斷價格信號，影響投資。英國電力改革中發現電力競爭性市場價格波動，發電商不敢投資辦電，于是決定采取容量電價，電量電價并存，同時實行差價合約，穩定電價，確保發電回報，同樣阻斷價格信號，影響投資。

不少人認為發電競爭定價，輸配電國家定價，可以解決電價合理化問題，其實能夠參與競爭定價的發電廠僅僅是一部分，而且這類發電廠的覆蓋面會越來越小。我國目前非化石能源發電電價高于煤電，不能參加競爭，天然氣燃點、熱電聯產、熱電冷聯產、抽水蓄能電廠和調峰電廠也不能參與競爭，不能參加競爭的電廠容量在20%—30%之間，隨著低碳、無碳電源的增加，不能參加競爭的電廠比重還會增長，競爭定價的影響會縮小。

發電和輸配電實行兩種定價機制，發電價格隨市場浮動，缺電時收益高可以多建電廠，電力富裕時收益減少，相應少建電廠。輸配電價格由政府制定，與電力市場供求脫鉤，發電與輸配電無法協調配合。

在計劃經濟年代，電力直接生產成本在電價中占比很高，那時折舊率、稅收很低，沒有各種加價。目前中國電價中折舊采取高折舊率、高稅率，還有各種各樣的加價，如新能源附加、水庫維護基金、教育附加、三峽建設基金等等，還有高負債支付的利息等，電力直接生產成本在電價中占比大大縮小。

電力作為商品除了經濟價值之外，還具有社會價值，電力生產又附帶很高的環境成本。市場競爭電價不能反映電的社會成本和外部成本，這是市場失靈的地方。我國還沒有應對電力市場失靈的政策措施。

計劃配置是逆趨勢的

即便是現階段實行完全的市場配置電力資源難以實現，以“規劃”重現“計劃”也是不可取的。我國過去數十年的電力計劃經濟已經暴露出了諸多問題。

首先，對于電力市場需求的預測是難以實現的。預測電力需求是規劃（計劃）電力供給的基礎，對任何規劃都是一件難事。我國電力經濟多方面特殊因素使得國家電力規劃中的需求預測尤其困難。十個五年計劃電力需求預測有九個是偏小的，最突出的是第十個五年計劃。原計劃裝機容量是增加5000萬千瓦，增長率為4.8%，實際增加裝機容量是近2億千瓦，增長率達10.1%，實際增加量為原計劃的4倍。我國五年計劃中的電力市場需求預測一般都按國家公布的GDP預計增長速度乘以電力彈性系數，得出裝機容量增長率。

這種預測很方便，但由于政府預測GDP都有余地，電力彈性系數很難預測，所以這種電力需求預測很不可靠，靠這種不可能的需求預測，去安排電力供給項目，用這些項目去替代路條，必然會拖電力建設的后腿。由于經濟是個極為錯綜復雜的系統，如何個體企圖全面分析并預測其走勢，都是“蚍蜉撼大樹”之舉。經濟是用來分析的，而不是去預測的。世界人士時常用“預測對是蒙的，預測錯是必然的”。無法準確預測，也就無法做出一個準確的計劃。

其次，計劃跟不上變化，不適應市場變化。經濟發展和電力需求不僅有長期趨勢，而且受不可預料因素的影響，充滿了短期市場波動。政府計劃機構部門層次繁雜、程序復雜、不能適應市場變化。我國規劃一般分兩級，即省級規劃（包括發電、電網公司規劃）及國家規劃。規劃工作分三段，首先是前期課題，專題及專項研究，綜合性規劃編制，聽取省、區、市、發電公司、電網公司的意見，最終報告省政府，國務院批準并發布。由于規劃周期長，往往跟不上市場的變化。

以“十五”計劃為例，國家計委預測到2005年裝機容量為3.7億千瓦，年均增長3%，發電量為17300億千瓦時，年均增長4.8%；到2003年發電量達到17400億千瓦時，提前2年達到“十五”發電量計劃目標。2003年修改“十五”計劃，預計2005年發電量達到19600億—20000億千瓦時，到2005年實際裝機容量達到5.17億千瓦，發電量達到24375億千瓦時，又大大超出“十五”修正計劃。如果用這樣的計劃做路條，必然是一個阻礙電力發展的計劃。endprint

在執行中，計劃決策容易一刀切，不能從實際出發，影響電力系統的效率。20世紀50年代搞一廠變一廠半，兩線一地；80年代提倡小熱電，結果搞了一批小煤電，小型燃煤熱電廠；21世紀初搞“以大代小”，關停小煤電追逐大容量燃煤電廠、大容量熱電聯產；調峰容量不足時用大機組調峰，降低發電效率。長期以來，忽視調峰、調頻、特別是高速發展風電、太陽能以后，仍然忽視調峰調頻，致使棄風、棄電。至今沒有建立起電力系統備用率指標體系。歸納起來，計劃配置資源的特點是：重數量、輕質量，重高新技術、輕適用性和經濟性，重集中統一、輕分散靈活，電力企業一味追求高技術、高參數、大容量，事事爭“第一”求“最大”，其代價是影響電力系統的技術經濟效益。

規劃編制困難，實施更困難。電力計劃適合于計劃經濟時代，因為在計劃經濟時代，電力工業屬于國有企業，且收支兩條線，投資設備，耗材都掌握在中央政府手里，中央政府制定計劃，電力部門執行計劃，計劃里有的項目投資，設備，耗材能保證供應，可以搞；計劃里沒有的項目投資、設備、耗材都沒有著落，不可能建設；計劃編制和計劃實施都不成問題。在市場經濟條件下，地方政府，電力公司都有自己的計劃，一般來說，各省市自治區的計劃和電力公司的計劃總和都比政府計劃的口徑要大。這時，上誰的項目，不上誰的項目，就是一個難題，中央政府的全國電力計劃不好編制。以計劃代替路條，沒有劃入計劃的項目，會偷偷上馬，造成既成事實，逼迫中央政府認賬。“十五”計劃的計劃指標小，而實際完成的裝機容量大，與各地的違建工程有關。

從上面的分析來看，馬上讓市場配置電力資源有難度，但繼續搞計劃配置電力資源也有難度，怎么辦？黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定中支出：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規劃、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”

唯一的辦法就是著力推進電力的市場化改革，推進市場規劃、市場價格、市場競爭的建立，走市場配置資源的道路。中央決定進行市場經濟改革已經36年，中央決定“計劃”變“規劃”已經9年，而電力規劃還停留在計劃配置資源還是市場配置資源上，如果電力部門不愿放棄傳統的中央電力計劃，必然會拖延電力的市場化改革。endprint