歐盟共同漁業(yè)政策及其對我國的啟示

岳冬冬，王魯民 ，耿 瑞，熊敏思 ，肖 黎

（1.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院東海水產(chǎn)研究所，農(nóng)業(yè)部東海與遠洋漁業(yè)資源開發(fā)利用重點實驗室，上海200090；2.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院，北京100141）

海洋漁業(yè)不僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和海洋經(jīng)濟的重要組成部分，而且在我國海洋生態(tài)文明建設(shè)中的地位舉足輕重。同時，在爭取和維護我國國家海洋權(quán)益方面也發(fā)揮著重大作用。但長期以來，海洋漁業(yè)資源開發(fā)利用方式與健康持續(xù)發(fā)展目標之間存在一定偏離，致使海洋漁業(yè)資源嚴重衰退，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，海洋漁業(yè)生產(chǎn)面臨危機。

為了保障本國食物安全和海洋生態(tài)系統(tǒng)健康，歐盟、澳大利亞、美國、日本等主要漁業(yè)國家和地區(qū)對近海漁業(yè)資源的利用方式，由過度開發(fā)逐漸轉(zhuǎn)向資源養(yǎng)護與可持續(xù)利用，由單一目標漁業(yè)管理轉(zhuǎn)向基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理，并陸續(xù)將海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)利用作為其國家糧食安全、食品安全和生態(tài)安全等戰(zhàn)略內(nèi)容來重新審視，更多地致力于近海漁業(yè)資源的恢復(fù)、養(yǎng)護與可持續(xù)利用[1]。

國內(nèi)外的新形勢、新趨勢對我國近海捕撈業(yè)發(fā)展與管理提出了新的更高要求，近海捕撈業(yè)已經(jīng)進入到轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，資源衰退與捕撈強度過大矛盾突出。2015年是“十二五”收官之年，而海洋漁業(yè)發(fā)展方式與資源環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系依然面臨巨大挑戰(zhàn)。2015年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出，“科學(xué)養(yǎng)護海洋漁業(yè)資源”，這為今后一個時期近海漁業(yè)管理提出了明確要求。在此背景下，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)漁業(yè)管理經(jīng)驗，構(gòu)建新型近海捕撈業(yè)管理制度體系，對于促進我國近海捕撈業(yè)實現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。歐盟共同漁業(yè)政策作為當前國際上較為完善和系統(tǒng)的漁業(yè)管理制度，在通過實施最大允許捕撈量措施，緩解主要漁業(yè)資源品種過度捕撈問題方面具有值得借鑒的啟示。

本文在對已有相關(guān)歐盟共同漁業(yè)政策研究成果梳理的基礎(chǔ)上，以期從主體結(jié)構(gòu)方面較為全面地解析歐盟共同漁業(yè)政策的主要內(nèi)容，并從控制近海漁業(yè)捕撈強度目標出發(fā)，提出我國的相關(guān)管理啟示。

1 歐盟共同漁業(yè)政策的基礎(chǔ)與基本原則

1.1 歐盟共同漁業(yè)政策的基礎(chǔ)

歐盟共同漁業(yè)政策（common fisheries policy，CFP）在1970年開始萌芽，直到1983年才正式被建立[2]。共同漁業(yè)政策的核心內(nèi)容是漁業(yè)資源養(yǎng)護和利用，即成員國漁民在12～200 nm的歐盟水域可進行平等捕撈，但需要持有捕撈配額。因此，總許可捕撈量（totalallowable catches，TACs）制度成為歐盟共同漁業(yè)政策的基礎(chǔ)[3]。總許可捕撈量制度由歐洲執(zhí)行委員會根據(jù)其漁業(yè)科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟委員會（scientific technical and economic committee for fisheries，STECF）及負責(zé)資料收集與分析的國際海洋開發(fā)理事會（internationalcouncil for theexplorationofthe sea，ICES）的漁業(yè)管理咨詢委員會（advisory committeeon fisheriesmanagement，ACFM）等研究機構(gòu)的專家建議，向歐盟理事會中的農(nóng)業(yè)與漁業(yè)部長理事會推薦，每年12月再由后者做出最終決定，另外，各項漁業(yè)數(shù)據(jù)和漁業(yè)政策改革規(guī)劃由歐洲執(zhí)行委員會的海事暨漁業(yè)總署統(tǒng)籌規(guī)劃向外界發(fā)布政策報告，并送交歐盟理事會，供各國部長及代表們進行協(xié)商[4]。捕撈配額在歐盟成員國之間主要依據(jù)相對穩(wěn)定原則分配，并考慮了海牙優(yōu)惠原則和管轄權(quán)損失問題。具體而言，相對穩(wěn)定原則就是尊重捕撈歷史，即捕撈量多的成員國可以獲得相對較多的配額；海牙優(yōu)惠原則是指照顧那些對捕撈業(yè)依賴性較大的成員國；管轄權(quán)損失是指照顧那些因為第三國擴大漁業(yè)管轄權(quán)而損失了較大作業(yè)水域的成員國[5]。

1.2 基本原則

為了協(xié)調(diào)平衡不同漁業(yè)資源擁有國對于共同漁業(yè)政策的接受程度，歐洲共同體制定了共同漁業(yè)政策的基本指導(dǎo)原則。

1.2.1 平等入漁原則 歐洲經(jīng)濟共同體任何成員國漁船具有同等條件進入其他成員國水域的原則。

1.2.2 養(yǎng)護原則 對于歐洲經(jīng)濟共同體水域內(nèi)的魚種、漁區(qū)與作業(yè)方式加以限制，以達到合理開發(fā)漁業(yè)資源以及維護的原則。

1.2.3 合作原則 歐洲經(jīng)濟共同體成員國相關(guān)組織共同協(xié)商有關(guān)海洋漁業(yè)活動與發(fā)展，并在歐洲執(zhí)行委員會下設(shè)立常設(shè)漁業(yè)委員會，其工作目的在于：一是作為成員國與歐洲執(zhí)行委員會間溝通的橋梁，特別是有關(guān)海洋漁業(yè)的各種措施；二是研究成員國的漁業(yè)組織、相關(guān)政策及措施；三是協(xié)助歐洲執(zhí)行委員會提出漁業(yè)相關(guān)報告；四是傳達歐洲執(zhí)行委員會要求有關(guān)漁業(yè)組織問題的意見。

1.2.4 漁業(yè)援助原則 成員國因?qū)嵤W洲經(jīng)濟共同體相關(guān)漁業(yè)政策而導(dǎo)致自身產(chǎn)生損失，歐洲經(jīng)濟共同體則需給予該成員國財政補助[6]。

2 歐盟共同漁業(yè)政策主要內(nèi)容

歐盟共同漁業(yè)政策的目的是保護漁業(yè)資源[7]，避免歐盟水域內(nèi)無魚可捕現(xiàn)象發(fā)生。該政策主要內(nèi)容可歸結(jié)為4個方面，即養(yǎng)護政策、結(jié)構(gòu)政策、管制政策和共同市場組織。

2.1 養(yǎng)護政策

根據(jù)第170/83號條例規(guī)則的養(yǎng)護政策，歐盟被賦予了正式的權(quán)限管理養(yǎng)護政策，例如對成員國設(shè)定總可捕量，平均分配成員國每種魚種可捕撈之范圍。漁業(yè)科技和經(jīng)濟委員會是根據(jù)歐洲執(zhí)行委員會1993年619號決定成立的咨詢機構(gòu)，由歐盟成員國的魚類生物學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家和捕撈技術(shù)專家組成，根據(jù)國際海洋開發(fā)委員會的漁業(yè)管理咨詢委員會的科學(xué)建議向歐盟漁業(yè)部長理事會提出年度配額，經(jīng)批準后，根據(jù)“相對穩(wěn)定”原則在成員國之間分配。各國可以自由交換其擁有的配額，但需通知歐洲執(zhí)行委員會[4]。

歐洲執(zhí)行委員會2001年發(fā)布的共同漁業(yè)政策改革綠皮書中大致闡述了共同漁業(yè)政策執(zhí)行以來，歐盟水域內(nèi)多數(shù)漁業(yè)資源呈現(xiàn)下滑狀態(tài)，其中，深海魚種則瀕臨絕種邊緣。而造成漁業(yè)資源匱乏的原因主要在于每年制定總可捕量配額永遠超過執(zhí)行委員會依據(jù)科學(xué)建立的提案，導(dǎo)致總可捕量措施無法發(fā)揮效用，魚群種類并未恢復(fù)至生態(tài)安全值內(nèi)[3-4]。

2.2 結(jié)構(gòu)政策

為了強化養(yǎng)護政策所要達到的目標，第2908/83號條例規(guī)定中指出，結(jié)構(gòu)政策的目的是在漁業(yè)資源以及漁船隊捕撈能力二者之間作為協(xié)調(diào)工具。結(jié)構(gòu)政策采取“多年度輔導(dǎo)方案（Multi-AnnualGuidance Programmes）”，即由漁船總噸位（GT）、漁船馬力（kW）與捕撈能力之間的關(guān)系，解決漁船數(shù)量多于漁業(yè)資源的問題。

2.2.1 多年度輔導(dǎo)方案 由于漁船隊捕撈能力過剩導(dǎo)致漁業(yè)資源匱乏，執(zhí)行委員會1983年制定多年度輔導(dǎo)方案，結(jié)合結(jié)構(gòu)政策與養(yǎng)護政策以解決漁船數(shù)量多于漁業(yè)資源的問題。多年度輔導(dǎo)方案試行期為1983—2001年，共4期計劃。據(jù)歐盟委員會2002/70/EC決定，第4期減船計劃延長至2002年底完成，從2003年1月1日起歐盟將采用新的漁船管理計劃[8]。各期計劃漁船資料的信息包括：漁業(yè)對成員國經(jīng)濟的重要性，漁船類別，捕撈方式與作業(yè)漁區(qū)，船籍資料與評估漁船捕撈能力，評估當前漁業(yè)資源與未來發(fā)展趨勢，漁業(yè)發(fā)展趨勢對漁業(yè)部門的影響，估計減少的目標值與預(yù)期達到的目標值。

2.2.2 漁業(yè)輔導(dǎo)財政援助辦法與歐洲漁業(yè)基金

在多年度輔導(dǎo)方案架構(gòu)下，漁業(yè)輔導(dǎo)財政援助辦法對相關(guān)項目給予財政補助，如漁船隊與漁港設(shè)施更新以及現(xiàn)代化、促進漁產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)以及漁業(yè)市場發(fā)展與現(xiàn)代化、鼓勵市場投資等。漁業(yè)輔導(dǎo)財政援助辦法的目標主要為：促進漁業(yè)資源以及捕撈強度之間達到平衡；加強漁產(chǎn)品的競爭能力與經(jīng)濟發(fā)展；改善市場供需以及增加漁產(chǎn)品附加價值；復(fù)興對漁業(yè)高度依賴的地區(qū)。漁業(yè)輔導(dǎo)財政援助辦法也要求各成員國投資改善當?shù)貪O港設(shè)備、發(fā)展保護漁業(yè)資源技術(shù)、提高漁產(chǎn)品品質(zhì)與銷售、降低漁業(yè)政策帶來的沖擊。

自2007年1月1日起，漁業(yè)輔導(dǎo)財政援助辦法由歐洲漁業(yè)基金（European Fisheries Fund，EFF）替代[9]，歐洲漁業(yè)基金對于財政補助方面將采取更為嚴苛的審查制度。歐洲漁業(yè)基金執(zhí)行期為2007—2013年，共提供了38.5億歐元財政援助金，其中3/4用于發(fā)展落后地區(qū)。歐洲漁業(yè)基金首要目標是支援共同漁業(yè)政策，達成政策目標，促進捕撈能力與漁業(yè)資源間的平衡，保護歐盟環(huán)境與自然資源；加強漁業(yè)競爭力與經(jīng)濟發(fā)展，在發(fā)展?jié)O業(yè)同時促進男女平等。歐洲漁業(yè)基金在海洋漁業(yè)領(lǐng)域開展的內(nèi)容包括：（1）調(diào)整歐盟漁船隊。若船員或船主因執(zhí)行資源恢復(fù)計劃、不能履約或續(xù)約第三國漁業(yè)協(xié)議以及遭遇天然災(zāi)害等原因中斷捕撈生產(chǎn)活動，歐洲漁業(yè)基金將給予財政援助。對于永久注銷或報廢船只、提早退休、進行漁業(yè)職業(yè)訓(xùn)練與有意轉(zhuǎn)換職業(yè)的漁民，同樣也給予經(jīng)濟援助。高度依賴漁業(yè)活動的沿海漁區(qū)，其小型漁船將獲得較高比例援助的優(yōu)先權(quán)。通過財政輔助鼓勵漁民改變其捕撈設(shè)備、技術(shù)與漁獲種類，采用更符合環(huán)保的捕撈方式，以配合資源恢復(fù)計劃的執(zhí)行。年輕漁民首次購買漁船給予補貼，但船長不得超過24m。（2）穩(wěn)定沿海漁業(yè)地區(qū)。降低沿海漁業(yè)地區(qū)對漁業(yè)的依賴性，鼓勵沿海漁業(yè)地區(qū)漁業(yè)經(jīng)濟體系朝多元化經(jīng)營發(fā)展，如推廣綠色旅游、改善沿海地區(qū)公共建設(shè)。改變作業(yè)方式不得違背共同漁業(yè)政策的目的，如增加捕撈能力與破壞海洋環(huán)境的作業(yè)方式不被歐洲漁業(yè)基金補助。歐洲漁業(yè)基金補助集中在人口稠密的地區(qū)、漁業(yè)資源短缺地區(qū)以及小型漁業(yè)社區(qū)，而地區(qū)政府負責(zé)利用所得補助金籌劃并執(zhí)行該區(qū)域的發(fā)展策略。（3）技術(shù)援助。為徹底執(zhí)行歐洲漁業(yè)基金管理規(guī)則，對于監(jiān)控措施、行政技術(shù)支援、專家評估與研究報告、監(jiān)察與審查等措施，同樣給予財政補助，并幫助新成員國建立行政管理制度。

歐洲海洋和漁業(yè)基金（European Maritime and Fisheries Fund，EMFF）[9]是歐盟 2011年 12月提議建立的一個金融工具，目的是推進共同漁業(yè)政策改革順利進行和為歐洲綜合海洋政策IMP的實施提供支撐。作為歐盟多年度金融框架的一部分，該基金將取代原先的EFF和其他系列金融工具，實施時間為2014—2020年。目前，預(yù)估該基金在2014—2020年可用于漁業(yè)和海洋事務(wù)的資金為74億歐元，包括與第三方國家簽訂協(xié)議和地區(qū)漁業(yè)管理機構(gòu)花費等。EMFF將為成員國提供資金支持，總預(yù)算將根據(jù)漁業(yè)在各國的重要性評估進行分配，然后，委員會和成員國將出臺共同管理的細則。每個成員國須制定一份該時間段的詳細計劃書，闡述將如何分配所獲資金；一旦計劃書獲得委員會批準，具體的資金支持項目情況將由成員國自行決定，成員國和委員會將共同監(jiān)督獲批項目的執(zhí)行情況。

2.3 管制政策

為了徹底執(zhí)行養(yǎng)護政策，歐盟在第2057/82號條例規(guī)則中制定了管制政策，其主要是為了讓養(yǎng)護政策可以確實地實施。管制措施主要是監(jiān)督海上作業(yè)船只以及在港口卸貨船只是否有違規(guī)現(xiàn)象[10]。該政策由各成員國執(zhí)行，各成員國可以檢查在該國管轄范圍內(nèi)的其他成員國漁船，監(jiān)督成員國漁獲量是否超過總可捕量（TACs）的配額。在第2371/2002號條例中，界定了成員國與執(zhí)行委員會之間在管制政策與執(zhí)行上各自分擔的責(zé)任，成員國必須負責(zé)共同漁業(yè)政策執(zhí)行及管制，執(zhí)行委員會則負責(zé)貫徹共同漁業(yè)政策執(zhí)行以及監(jiān)控各成員國執(zhí)行政策的效果。

由于各成員國各自擁有管理與監(jiān)督系統(tǒng)，管理管轄范圍內(nèi)作業(yè)漁船以及所屬船隊[11]，導(dǎo)致各國執(zhí)行狀況并不一致。某些成員國甚至將管理權(quán)限交給海關(guān)、警察局或海岸巡防隊等非專職漁業(yè)管理機構(gòu)，造成管理政策執(zhí)行困難。2003年3月執(zhí)行委員會向理事會提案成立共同體管理機構(gòu)，主要目的是整合成員國與歐盟檢查監(jiān)督系統(tǒng)，成立統(tǒng)一管理機構(gòu)。歐洲執(zhí)行委員會于2004年4月29日向理事會遞交提案，完成共同漁業(yè)政策執(zhí)行要點及規(guī)則；歐盟理事會于2005年4月26日通過第768/05號條例，正式成立共同體漁業(yè)管理機構(gòu)（Community FisheriesControl Agency，CFCA）。設(shè)立這一機構(gòu)并不改變成員國與歐洲執(zhí)行委員會各自的法定義務(wù)。

共同體漁業(yè)管理組織結(jié)構(gòu)由行政部門、執(zhí)行委員及區(qū)域咨詢機構(gòu)組成。歐洲共同體漁業(yè)管理機構(gòu)于2008年在西班牙維哥港（Vigo）設(shè)立總部，該機構(gòu)主要是協(xié)商各成員國漁業(yè)管理與監(jiān)控行動，協(xié)助各成員國履行共同漁業(yè)政策的義務(wù)與責(zé)任，此外，必須將各成員國的漁業(yè)活動、管理與監(jiān)控行動匯報至歐洲執(zhí)行委員會，同時匯報非法捕撈行為。共同體漁業(yè)管理機構(gòu)為超國家組織機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)非部署各國管理制度與監(jiān)控行為；并按照各成員國需求，協(xié)助各成員國培訓(xùn)監(jiān)察員。在第三國水域方面，由執(zhí)行委員會代表歐盟，加入其他國際漁業(yè)組織，管制并監(jiān)控在第三國水域作業(yè)的歐盟船隊[4]。

2.4 共同市場組織

歐盟是世界上最大的漁獲消費市場，自身生產(chǎn)根本無法滿足需求，因此，歐盟每年都要進口大量的水產(chǎn)品以滿足消費者需求[12]。為了平衡歐盟市場漁獲價格，穩(wěn)定市場，保障供給和需求平衡，維護消費者和水產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益，并促使各成員國遵守共同的水產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則，共同市場組織得以建立。共同市場組織（Common Organization of the Markets in theFisheryandAquacultureProducts）成立于1970年（CouncilRegulation（EEC）No2141/70和 No2142/70），主要包括4項內(nèi)容，即在產(chǎn)品的品質(zhì)、規(guī)格、登記、包裝和標簽等方面執(zhí)行共同的營銷標準；生產(chǎn)者組織（producer organisation）；通過干預(yù)而穩(wěn)定水產(chǎn)品價格機制以及與第三國貿(mào)易。

生產(chǎn)者組織是漁民自愿結(jié)成的互助性組織，但是要得到成員國政府漁業(yè)管理部門的認定。在其成立最初3 a，可以申請到逐年遞減的歐盟財政扶持補助金（launching or start-up aid），數(shù)額取決于組織的運行費用以及其產(chǎn)品市場價值。生產(chǎn)者組織被歐盟和各國漁業(yè)部門賦予了很多權(quán)利，可以申請歐盟及成員國財政補貼用于制定和實施市場營銷策略、生產(chǎn)計劃及提高產(chǎn)品品質(zhì)計劃等，并且只有生產(chǎn)者組織會員才可以申請到財政補助，發(fā)展生產(chǎn)。市場干預(yù)機制，意味著在水產(chǎn)品價格低于撤出價格（withdrawalprice）時由歐洲執(zhí)行委員會每年確定該項魚種價格，歐盟可以向生產(chǎn)者組織提供財政補貼，進而會員再向生產(chǎn)者組織申請補貼，以此來穩(wěn)定市場，保護漁民的最低收益[13-14]。

3 歐盟漁業(yè)管理制度

在共同漁業(yè)政策下，漁業(yè)管理的主要目的是確保到2020年所有魚種可以達到長期最大可持續(xù)捕撈產(chǎn)量。另外，通過逐步引入港口卸貨檢查達到減少兼捕及對未達最小可捕標準魚種浪費的目的。最新的共同漁業(yè)政策已經(jīng)對其規(guī)則和管理結(jié)構(gòu)、區(qū)域化和更廣泛利益相關(guān)方磋商等進行了改革。漁業(yè)管理根據(jù)形式可以分為投入控制、產(chǎn)出控制，或者二者的結(jié)合。其中，投入控制包括入漁規(guī)則、捕撈努力量控制及技術(shù)措施。產(chǎn)出控制包括限制總可捕撈量。

3.1 投入控制措施

3.1.1 平等入漁規(guī)則 作為一般準則，在歐盟漁船隊注冊的漁船可以平等進入共同漁業(yè)政策管轄下的水域捕撈漁業(yè)資源。進行捕撈生產(chǎn)通常需要獲得捕撈許可證。在平等入漁下有2個臨時例外規(guī)則，該規(guī)則有效期至2022年：（1）滿足下列條件的漁船可以進入到成員國12 nm以內(nèi)進行捕撈生產(chǎn)。該成員國12 nm水域以內(nèi)是鄰近港口漁船的傳統(tǒng)捕撈區(qū)域；在成員國之間或安排下存在相互關(guān)系的漁船；包含在共同漁業(yè)政策附件1中的漁船。這些限制主要是給予在這些水域范圍內(nèi)有捕撈歷史的鄰近港口漁船以優(yōu)先權(quán)。（2）要求進入成員國100 nm進行捕撈的漁船應(yīng)該在成員國港口注冊，或者該水域范圍是其傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)域的漁船。

3.1.2 捕撈努力量 捕撈努力量管理是對船隊能力和海上總的作業(yè)時間的綜合限制。除總可捕量管理措施外，捕撈努力量限制也得到普遍采用。捕撈努力量限制已經(jīng)引入到多種措施中，在多年度計劃中，更多的以地區(qū)為基礎(chǔ)管理一個特定種類或一組種類。例如在北海的鲆鰈類管理（第676/2007號規(guī)章）和西部海域的捕魚規(guī)則（理事會規(guī)章（EC）第1954/2003號）。在地中海管理計劃中通常以捕撈努力量限制為中心。

3.1.3 技術(shù)措施 技術(shù)措施是管理漁民如何、何地及何時捕魚的規(guī)則。針對不同的歐洲海盆地建立了不同的技術(shù)措施，已使用不同區(qū)域的條件。具體措施包括最小上岸尺寸和最小保護尺寸；漁具設(shè)計和使用規(guī)定；最小網(wǎng)目尺寸；漁具選擇性與減少不必要的漁獲物；封閉區(qū)與禁漁期；限制副漁獲物（非目標物種或不必要的漁獲）；減少捕撈對海洋生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境影響的措施。隨著CFP的不斷改革，為了適應(yīng)上岸義務(wù)和區(qū)域化2條新的CFP規(guī)則，相關(guān)新的技術(shù)措施已在審查中。

3.2 產(chǎn)出控制措施——總可捕量和配額

總可捕量或捕撈權(quán)通過限制漁獲量（t）已經(jīng)應(yīng)用于多數(shù)商業(yè)漁業(yè)。委員會的建議是在咨詢機構(gòu)（如ICES和STECF）有關(guān)漁業(yè)資源狀況的科學(xué)評估基礎(chǔ)上完成的。一些多年度計劃中也包含了相關(guān)TACs的規(guī)則。對于大多數(shù)魚種而言，TACs每年由漁業(yè)部長理事會確定一次，其中，深海魚種則是2 a確定一次。對于與非歐盟成員國共享的魚種資源而言，TACs的確定則需要征求這些非歐盟成員國的同意。

TACs是以配額的形式在不同的歐盟成員國之間實現(xiàn)共享。每一個魚種按照不同的比例在成員國之間進行分配，從而形成該成員國對于該魚種的配額。這一固定的百分比被稱為相對穩(wěn)定原則，配額可以在成員國之間進行交換。

歐盟成員國在將國家配額分配給漁民的過程中必須采用透明和客觀的標準，并確保該配額規(guī)模不會導(dǎo)致過度捕撈。當一個魚種的配額使用完后，歐盟成員國則必須關(guān)閉相應(yīng)的漁場。在地中海，大部分漁業(yè)的管理僅采用投入控制管理。

3.3 支撐機制

3.3.1 多年度計劃 幾乎所有重要的種群和漁業(yè)都采用多年度計劃進行管理。多年度計劃以魚類資源管理為目標，具體表現(xiàn)在捕撈死亡率和（或）資源規(guī)模方面，一些計劃還提供了為完成這些目標而詳細和量身定制的路線圖。一些多年度計劃還將捕撈努力量控制措施作為TACs管理的補充工具。在新的CFP下，多年度計劃不僅包括了最大可持續(xù)捕撈產(chǎn)量目標和實現(xiàn)這一目標的期限，還包括了落實上岸義務(wù)的具體措施，同時還包括補救措施、審核條款等保障性內(nèi)容，也可能還包括一些技術(shù)措施。已經(jīng)通過或?qū)嵤┒嗄甓扔媱澋挠姓骥L資源恢復(fù)計劃（北海，卡特加特海峽，斯卡格拉克海峽，東部通道，愛爾蘭海和蘇格蘭西部）、北部無須鱈資源恢復(fù)計劃（卡特加特海峽，斯卡格拉克海峽，北海，英吉利海峽，蘇格蘭西部，愛爾蘭和比斯開灣）、南部鱈魚和挪威龍蝦資源恢復(fù)計劃（坎塔布連海和西伊比利亞半島）及波羅的海漁業(yè)管理的多種群多年度計劃等。

3.3.2 區(qū)域化 區(qū)域化主要是在成員國現(xiàn)有合作的基礎(chǔ)上加強某些區(qū)域和漁業(yè)的更有效合作，在國家層面采取統(tǒng)一措施，其主要目的是轉(zhuǎn)變歐盟漁業(yè)的微觀管理模式，并確保所有政策、規(guī)則能適應(yīng)相應(yīng)的漁業(yè)和海區(qū)（區(qū)域）。區(qū)域化可以采取的手段和措施包括多年度計劃、丟棄計劃、建立漁業(yè)資源恢復(fù)區(qū)和義務(wù)遵守歐盟環(huán)保法規(guī)的保護措施。

對于成員國而言，實施區(qū)域化管理具有直接管理的利益，因此，可能會接受實現(xiàn)上述計劃或措施目標的聯(lián)合建議。這些建議必須與CFP的目標、措施或計劃的范圍和目標相互兼容，至少與歐盟法律中相關(guān)措施一樣嚴格。歐盟成員國在向委員會提交聯(lián)合建議前，必須咨詢相關(guān)咨詢理事會，如果所有這些條件都滿足，委員會通過委員會法將聯(lián)合建議轉(zhuǎn)換成為適用于成員國的歐盟法律。

3.3.3 丟棄和上岸義務(wù) 丟棄是指將不想要的漁獲物丟入大海的行為，無論是死是活，丟棄這些漁獲物的原因包括3個方面：一是漁獲物個體太小；二是捕撈漁民沒有相應(yīng)的配額；三是漁獲物組成規(guī)則的影響。新的CFP政策通過引入上岸義務(wù)，從而摒棄了因丟棄而發(fā)生的浪費行為。這種變化作為增加更多選擇性的驅(qū)動力，同時還可以提供更為可靠的漁獲量數(shù)據(jù)。為了讓捕撈漁民適應(yīng)這種變化，2015—2019年，上岸義務(wù)將在歐盟水域的商業(yè)漁業(yè)（分種類的總可捕量或最小體長）中逐步進行落實。

根據(jù)上岸義務(wù)的規(guī)定，所有漁獲物必須保留在船上，上岸并計入配額。上岸義務(wù)將被廣泛應(yīng)用于漁業(yè)生產(chǎn)過程。具體的實施細則將在多年度計劃中說明，如果沒有相應(yīng)的多年度計劃，則會在丟棄計劃中進行說明。這些詳細信息包括品種、配額證書、最小個體保護尺寸參考標準、免責(zé)事項（被丟回海中可能存活的魚類；在特定條件下允許的少量丟棄）。配額管理在具體應(yīng)用中將變得更加靈活，以方便上岸義務(wù)的實施。

在2015年開始實施上岸義務(wù)（包括在歐盟水域的遠洋漁業(yè)和工業(yè)漁業(yè)以及波羅的海的鱈魚漁業(yè)）前，委員會于2014年10月已經(jīng)通過了5項丟棄計劃。這些委托法案尚未生效（通過所謂的委托法案）。根據(jù)歐盟法第290條（2）的規(guī)定，委托法案是歐盟議會和理事會表達異議的權(quán)利，具體的委托法案為：（1）西南海域中上層漁業(yè)丟棄計劃；（2）西北海域中上層漁業(yè)丟棄計劃；（3）地中海小型中上層漁業(yè)丟棄計劃；（4）波羅的海丟棄計劃；（5）北海小型中上層漁業(yè)和工業(yè)用途漁業(yè)丟棄計劃。

3.3.4 捕撈能力（捕撈船隊）管理 捕撈能力管理的目的是在船隊捕撈能力和漁業(yè)資源之間實現(xiàn)穩(wěn)定而持久的動態(tài)平衡。根據(jù)歐盟委員會對該平衡規(guī)則的規(guī)定，歐盟成員國有義務(wù)按年度進行報告。對于漁船產(chǎn)能過剩的成員國應(yīng)該在具體行動計劃下采取相關(guān)措施達到這種平衡，例如通過政府資助使得漁船退役。如果有成員國不報告或者不采取行動計劃，將直接導(dǎo)致歐盟對該成員國的相關(guān)補助資金暫停或中斷。

對于每一個歐盟成員國都設(shè)定了漁船船隊功率和總噸數(shù)指標上限。新的漁船要加入該船隊，必須有相同功率和總噸數(shù)的漁船退出該船隊。通過這一“準入/退出”機制可以保證歐盟船隊總體規(guī)模不增加。歐盟委員會通過成員國定期遞交資料的方式，對漁船船隊的必要信息進行登記造冊。

3.3.5 數(shù)據(jù)收集 歐盟漁業(yè)管理依賴于在數(shù)據(jù)收集框架下由歐盟成員國管理和提供的數(shù)據(jù)。在新的共同漁業(yè)政策第25（2）條中對數(shù)據(jù)收集的原則進行了設(shè)定：準確性；可靠性與及時性；通過加強協(xié)調(diào)而避免重復(fù)；安全存儲于數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)；改進數(shù)據(jù)的可用性；符合相關(guān)法律對隱私數(shù)據(jù)保護；歐盟委員會通過訪問，檢查確定數(shù)據(jù)的可用性、質(zhì)量及數(shù)據(jù)收集的方法。上述原則將作為歐盟委員會建議的重點，應(yīng)用于近期正在準備修訂的數(shù)據(jù)收集框架規(guī)則。

歐盟漁業(yè)數(shù)據(jù)收集由聯(lián)合研究中心（Joint research centre，JRC）實施。自2000年以來，歐盟漁業(yè)數(shù)據(jù)收集與管理框架已經(jīng)開始運行，該框架是在2008年數(shù)據(jù)收集框架（DCF）的基礎(chǔ)上進行調(diào)整改革而來。在新的框架下，成員國可以收集、管理并將這些數(shù)據(jù)廣泛用于科學(xué)建議的研究需要。

3.3.6 科學(xué)建議 以最好的科學(xué)建議作為制定管理措施的基礎(chǔ)，是共同漁業(yè)政策良好政策制定的原則之一。具體措施包括根據(jù)政策的目標而設(shè)定捕撈權(quán)和效率監(jiān)控。

在提出新的漁業(yè)法規(guī)之前，歐盟委員會會通過咨詢機構(gòu)而尋求科學(xué)建議。在漁業(yè)數(shù)據(jù)收集框架下，成員國收集本國事實和數(shù)據(jù)，其將成為咨詢機構(gòu)開展研究和提供科學(xué)建議的基礎(chǔ)。委員會通過招投標的方式填補短期能力不足，以促使研究順利開展，并得到科學(xué)建議。有關(guān)漁業(yè)管理的長期規(guī)劃在《展望2020》中進行支持。

科學(xué)咨詢機構(gòu)包括：（1）漁業(yè)科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)濟委員會（STECF）成立于1993年，向委員會提供有關(guān)漁業(yè)管理方面的建議。STECF不是一個常設(shè)機構(gòu)，專家僅僅作為臨時人員或工作組成員開展相關(guān)研究。STECF會員由委員會根據(jù)不同專家的專業(yè)領(lǐng)域進行任命，包括海洋生物學(xué)和生態(tài)學(xué)、漁業(yè)科學(xué)、漁具技術(shù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和漁業(yè)經(jīng)濟，STECF直接向委員會報告。（2）國際海洋開發(fā)委員會（ICES）成立于1902年，是一個主要開展和協(xié)調(diào)研究北大西洋海洋生態(tài)系統(tǒng)的政府間機構(gòu)。ICES向包括歐盟在內(nèi)的一些國家或地區(qū)漁業(yè)管理組織提供相關(guān)管理建議。該機構(gòu)還在其網(wǎng)站發(fā)布基于魚種或區(qū)域的管理建議。（3）科學(xué)咨詢委員會（SAC）隸屬于地中海漁業(yè)委員會（區(qū)域性漁業(yè)管理組織），成立于1952年，其結(jié)構(gòu)和任務(wù)于2004年進行了更新和調(diào)整。SAC意見的基礎(chǔ)是地中海漁業(yè)委員會負責(zé)水域范圍內(nèi)的漁業(yè)管理和海洋生物資源保護，具體包括地中海、黑海及其鄰近水域。

歐盟對外捕撈船隊的捕撈活動，尤其是遠洋漁業(yè)，如金槍魚漁業(yè)、中上層的小品種漁業(yè)、略高于海底的底棲漁業(yè)或底層漁業(yè)，歐盟委員會主要依賴于區(qū)域性組織和區(qū)域性漁業(yè)管理組織科學(xué)委員會提供的科學(xué)咨詢和管理建議。

歐盟與非歐盟沿海國家簽訂漁業(yè)合作協(xié)議，歐盟委員會旨在通過建立聯(lián)合科學(xué)委員會或召開臨時聯(lián)合科學(xué)會議等方式，促進歐盟與非歐盟國家科學(xué)界之間開展科學(xué)合作。這些方式可以向在漁業(yè)合作協(xié)議運行下的聯(lián)合委員會提供科學(xué)咨詢和管理建議。聯(lián)合委員會成員由歐盟和非歐盟沿海國家的代表根據(jù)數(shù)量平等原則構(gòu)成，該委員會的聯(lián)合研究中心通過支持漁業(yè)科學(xué)技術(shù)經(jīng)濟委員會的協(xié)調(diào)管理和實施數(shù)據(jù)收集，從而實現(xiàn)對咨詢機構(gòu)工作的補充。同時，該委員會還對實施共同漁業(yè)政策中有關(guān)漁業(yè)管理問題開展研究。

3.3.7 咨詢委員會 咨詢委員會是向歐盟委員會和歐盟成員國漁業(yè)管理事項提供建議的利益相關(guān)者領(lǐng)導(dǎo)的組織。具體建議包括保護和社會經(jīng)濟管理以及規(guī)則的簡化。咨詢委員會在區(qū)域化背景下進行磋商，應(yīng)對漁業(yè)管理和保護措施的數(shù)據(jù)有所貢獻。已有的7個咨詢委員會包括：波羅的海咨詢委員會、過洋性咨詢委員會、地中海咨詢委員會、北海咨詢委員會、西北海域咨詢委員會、遠洋漁業(yè)咨詢委員會、西南海域咨詢委員會。新的CFP預(yù)測將會產(chǎn)生4個新的咨詢委員會，即黑海、水產(chǎn)養(yǎng)殖、市場和最外層區(qū)域咨詢委員會。

咨詢委員會是由來自本行業(yè)和其他利益團體的代表組成（分別占全體代表大會和執(zhí)行委員會席位60%和40%），這些機構(gòu)獲得歐盟金融援助并以追求歐洲利益為目標。

4 近海漁業(yè)管理啟示

歐盟共同漁業(yè)政策是目前國際上較為完善的漁業(yè)政策體制，雖然該政策在實際執(zhí)行過程中產(chǎn)生的效果并沒有達到預(yù)想目標，其中，88%的漁業(yè)資源被過度捕撈，30%的漁業(yè)資源瀕臨滅絕[15]，但作為一個系統(tǒng)性的漁業(yè)管理制度值得借鑒，尤其是總可捕量與配額以及委員會制度對于完善我國近海漁業(yè)管理制度具有重要啟示。

4.1 近海漁業(yè)主要品種總可捕量與配額管理試點

我國近海漁業(yè)資源因過度捕撈所表現(xiàn)出的資源衰退問題突出。2013年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2013］11號），明確提出了“控制近海”的發(fā)展指導(dǎo)方針，其中，開展近海主要漁業(yè)資源總可捕量與配額管理試點是重要途徑。

4.1.1 構(gòu)建“三維一體”的近海漁業(yè)資源量調(diào)查網(wǎng)絡(luò) 我國海域面積廣闊，海岸線長約18 000 km，從北到南涉及4個海區(qū)，由于地理位置、環(huán)境因子的差異，不同海區(qū)的漁業(yè)資源種類、分布等特征不同，構(gòu)建“三維一體”的近海漁業(yè)資源量調(diào)查網(wǎng)絡(luò)非常必要。具體包括：建立以漁業(yè)科研院所為基礎(chǔ)的官方漁業(yè)資源調(diào)查數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)；通過第三方機構(gòu)對近海漁業(yè)資源開展獨立調(diào)查；建立以生產(chǎn)漁船抽樣調(diào)查為基礎(chǔ)的生產(chǎn)數(shù)據(jù)調(diào)查系統(tǒng)。通過多方數(shù)據(jù)的對比分析，從而形成更為客觀的近海漁業(yè)資源量調(diào)查來源，有助于彌補單一數(shù)據(jù)來源可能出現(xiàn)的偏差，從而為系統(tǒng)掌握近海漁業(yè)資源狀況提供數(shù)據(jù)支撐。

4.1.2 開展近海漁業(yè)資源評估 實施總可捕量管理，其中，確定最大可持續(xù)捕撈量（Maximum Sustainable Yield，MSY）是基礎(chǔ)。因此，在通過“三維一體”的近海漁業(yè)資源量調(diào)查網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，形成3套近海漁業(yè)資源量調(diào)查數(shù)據(jù)集，分別借助國際前沿技術(shù)模型，構(gòu)建近海漁業(yè)資源評估模型，實現(xiàn)對近海漁業(yè)資源量的科學(xué)評估，為確定漁業(yè)資源的總可捕撈量、實行捕撈限額制度奠定基礎(chǔ)[16]。

4.1.3 總可捕量管理試點品種選擇 我國近海捕撈漁業(yè)多具有混獲性特征，這對開展單一品種的總可捕量試點管理造成一定難度。在此基礎(chǔ)上，可選擇捕撈時較為集中的品種開展總可捕量試點，如帶魚、小黃魚、鳀魚等。

4.1.4 建立試點漁業(yè)資源的合作組織 在確定試點漁業(yè)資源總可捕量的基礎(chǔ)上，以具有歷史產(chǎn)量的省、市、自治區(qū)為對象，分別成立該試點漁業(yè)資源的合作組織，同時以3～5 a該試點漁業(yè)資源歷史產(chǎn)量的比例結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，確定各省、市、自治區(qū)該試點漁業(yè)資源的配額。對于各省、市、自治區(qū)獲得的配額，根據(jù)捕撈許可證的發(fā)放數(shù)據(jù)、漁業(yè)從業(yè)者身份屬性、漁船功率等因素制定配額管理辦法。

4.1.5 完善漁獲物上岸量統(tǒng)計制度 水產(chǎn)品經(jīng)營體制改革及我國海岸線綿長的特點，使得漁業(yè)從業(yè)人員對于漁獲物的上岸時間、地點具有較高的自主選擇性，這一客觀現(xiàn)實給漁獲物統(tǒng)計造成了極大不便。為了有效實施總可捕量與配額試點，應(yīng)該建立近海捕撈漁業(yè)漁撈日志報告制度，要求漁業(yè)從業(yè)者如實、準確地填寫漁撈日志，從而確定試點漁業(yè)資源配額的完成情況。同時，應(yīng)該加強港口監(jiān)督和檢查，禁止交易和銷售缺乏相應(yīng)漁撈日志的漁獲物，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究機制。

4.1.6 建立配額試點管理績效監(jiān)督機制 借鑒歐盟共同漁業(yè)政策的管控機制，由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門對獲得配額試點的省、市、自治區(qū)具體管理辦法制定、政策執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督[11]等環(huán)節(jié)進行績效考核，并建立相應(yīng)的激勵機制，對于績效評估結(jié)果較低的地區(qū)應(yīng)該實施相應(yīng)的懲罰措施，如減少配額或削減其他政策支持力度等。

4.2 建立海洋漁業(yè)科學(xué)委員會制度

歐盟共同漁業(yè)政策的順利實施和開展，與各種委員會的積極參與不無關(guān)系。因此，建立海洋漁業(yè)科學(xué)委員會制度非常必要。

4.2.1 海洋漁業(yè)科學(xué)委員會組成 海洋漁業(yè)科學(xué)委員會成員應(yīng)包括：農(nóng)業(yè)部中國水產(chǎn)科學(xué)研究院黃海水產(chǎn)研究所、東海水產(chǎn)研究所、南海水產(chǎn)研究所及沿海各省級水產(chǎn)研究所相關(guān)專家，主要負責(zé)解決漁業(yè)管理過程中的資源調(diào)查與評估等科學(xué)問題和建議；漁業(yè)管理和經(jīng)濟方面的專家，漁業(yè)不僅涉及到資源評估問題，同時也與資源的分配及分配效率有關(guān)，這就需要從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)及社會學(xué)等方面統(tǒng)籌考慮，應(yīng)吸納相關(guān)方面的專家；試點漁業(yè)資源合作組織成員，試點漁業(yè)資源的評估、配額的分配等都與各省、市、自治區(qū)的相關(guān)合作組織有著密切關(guān)聯(lián)，如資源評估是否與生產(chǎn)實際相符，配額分配是否兼顧公平與效率等，因此，應(yīng)納入合作組織的相關(guān)成員代表漁業(yè)從業(yè)生產(chǎn)者相關(guān)利益。

4.2.2 海洋漁業(yè)科學(xué)委員會主要功能 海洋漁業(yè)科學(xué)委員會應(yīng)在3個方面發(fā)揮作用：一是在漁業(yè)資源調(diào)查方面，對于來自不同渠道的資源數(shù)據(jù)的科學(xué)性、可靠性等進行分析；二是在漁業(yè)資源評估方面，應(yīng)統(tǒng)籌建立科學(xué)的漁業(yè)資源評估系統(tǒng)或方法，并能夠?qū)崿F(xiàn)對不同評估結(jié)論的再評估；三是在配額試點的效果評估方面，對于開展總可捕量與配額試點的漁業(yè)資源量動態(tài)變化特征進行效果評估，為科學(xué)調(diào)整該試點漁業(yè)資源的具體管理辦法提供依據(jù)。

5 結(jié)語

加強管理和養(yǎng)護近海漁業(yè)資源，成為實現(xiàn)近海漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。與歐盟共同漁業(yè)政策相比，我國近海漁業(yè)管理措施的系統(tǒng)性、可操作性及執(zhí)行力等方面存在一定不足，尤其是頂層設(shè)計和執(zhí)行力嚴重滯后，例如《中華人民共和國漁業(yè)法》第二十二條規(guī)定“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度”，但在《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》及相關(guān)法規(guī)中并未有具體實施辦法，至今該制度仍未具體實施；“八五”和“九五”期間，對全國海洋捕撈漁船船數(shù)和功率實行總量控制制度，2003年制定的《關(guān)于2003—2010年海洋捕撈漁船控制制度實施意見》及《全國漁業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃（2011—2015年）》也對海洋捕撈漁船數(shù)量和功率數(shù)實行總量控制提出了明確要求，但實際執(zhí)行并未達到預(yù)期的效果。因此，加強我國近海捕撈漁業(yè)管理的頂層設(shè)計，形成有利于海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的管理體系至關(guān)重要，當前應(yīng)著力圍繞降低近海漁業(yè)捕撈強度這一核心目標，通過開展科學(xué)咨詢與資源評估、總可捕量與配額試點等措施，提高近海漁業(yè)管理的績效。

［1］賈敬敦，蔣丹平，楊紅生，等.現(xiàn)代海洋農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2014.

［2］段子忠，林海，于戈.歐盟共同漁業(yè)政策30年 [J].世界農(nóng)業(yè)，2014（2）：67-72.

［3］舒·揚.歐盟 TAC漁業(yè)管理制度 [J].海洋漁業(yè)，2001（4）：197-199.

［4］鄒忠科.歐盟共同漁業(yè)政策研究：兼論其對臺灣漁業(yè)政策之啟示[J].歐洲國際評論，2012（8）：1-17.

［5］劉冬梅.中國與歐盟漁業(yè)法律制度比較研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2008.

［6］Michael L.European integration and the common fisheriespolicy[M].London：Croom Helm，1994.

［7］劉佳英，黃碩琳.歐盟的漁業(yè)政策與漁業(yè)管理 [J].中國水產(chǎn)，2005（4）：29-31.

［8］劉佳英，黃碩琳.歐盟的漁業(yè)政策與漁業(yè)管理（二）[J].中國水產(chǎn)，2005（5）：29-30.

［9］阮雯，紀煒煒，張曉峰，等.歐盟共同漁業(yè)政策發(fā)展歷程及最新改革淺析[J].漁業(yè)信息與戰(zhàn)略，2014，29（3）：226-232.

［10］郭娟娟.新時期歐盟共同漁業(yè)政策的演變[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2010（16）：33-35.

［11］劉新山.法國因違反歐盟漁業(yè)法被罰款案評述[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2007（3）：45-48.

［12］漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖部.2012世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖情況[R].羅馬：FAO，2012.

［13］劉新山，于洋.歐盟漁業(yè)法和共同漁業(yè)政策綜述[J].上海水產(chǎn)大學(xué)學(xué)報，2007，16（5）：483-489.

［14］ The European Commission.Market organization[EB/OL].（2015-06-23）[2015-07-20].http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/market/index_en.htm.

［15］鄭懷東，劉學(xué)光.歐盟海洋漁業(yè)管理政策面臨的挑戰(zhàn)、走向及對我國的啟示[J].中國水產(chǎn)，2012（1）：48-50.

［16］岳冬冬，王魯民，樊偉，等.阿根廷滑柔魚漁業(yè)資源管理及對我國的啟示[J].中國農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報，2014，16（6）：124-131.