我國高校去行政化研究與改革實踐述評

高見

（汕頭大學地方政府發展研究所，廣東汕頭515063）

我國高校去行政化研究與改革實踐述評

高見

（汕頭大學地方政府發展研究所，廣東汕頭515063）

近年來，我國教育理論界掀起了關于高校去行政化的學術討論。武漢大學、華中師范大學等高校的內部管理體制大部制改革以及北京師范大學、浙江大學等高校的學部制改革對我國高校的去行政化改革實踐作了探索。目前，我國高校去行政化改革實踐中存在諸多問題，未來我國高校去行政化改革尚需深化。無論是二級學術機構的學部制改革還是職能機構的大部制改革，其主要目的都是通過組織結構的調整，扭轉資源與權力的不合理配置現象，實現高校內部治理結構的去行政化。

高等學校；去行政化

隨著近現代高等教育制度的建立以及大學組織規模的擴大，大學從中世紀松散的行會模式中脫離出來而具有正式社會組織的特征。依據高等教育的內外部關系規律進行分析可以發現，大學組織自身發展的需要以及大學組織之外政治權力為控制大學組織的便利而施加的持續影響使科層管理成為符合大學組織內外部需求的合理性建構。就我國高等學校而言，高等學校自身的獨立性/法人化地位不足，學術權力與行政權力在本源關系上形成倒掛，行政權力因其與外部科層權力的勾連耦合而成為大學的主導，日益嚴重的行政化趨勢成為我國高等學校發展的重要障礙。近年來，我國高等教育研究領域對于高等學校去行政化的研究持續增加，實踐領域的去行政化改革也亮點紛呈。

一、關于高校行政化的概念厘定

張衛平認為，一個組織“在整個構成和運行方面與行政機關在體制構成和運行方面有著基本相同的屬性”[1]就叫作行政化。也有人同樣從韋伯的科層制中引申出行政化的定義：“行政化這一概念是從馬克思·韋伯設計的科層制（又譯為官僚制，‘Bureaucracy’）這一‘概念性’的指導理念框架在組織實踐運行中引申出來的，建立在合法化的權力和紀律基礎上的機械科層制（即行政科層制）而非專業科層制，是其理論框架與指導原則。”[2]更多的人從其他非行政組織被行政活動大量占據或者是被行政權力指揮而定義行政化的過程的，例如：有人從高等學校的行政化過程來定義“所謂高等學校行政化，是指高等學校的辦學理念、職能配置、組織建構、運轉機制、決策管理等方面呈現與行政機構相似的特征”。[3]有人從學術權力的角度定義行政化，例如查永軍認為，學術權力行政化就是指“以學術發展為己任的大學學術組織運用了行政管理的科層式管理理念和方式來管理學術活動和學術事務，使學術管理呈現出等級性、強制性等本屬于行政管理的特征，大學學術組織權力變成行政化了的學術權力”。[4]鐘秉林認為：“行政化是以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理。”[5]雷濤認為：“所謂‘高等學校行政化’，是指高等學校在整個構成和運作方面與行政機關在體制構成和運作方式，需要滿足行政管理自上而下的統一性和行政權力行使的效率性，強調的是行政內部的上下級服從關系，下級機關必須嚴格執行本部門上級的命令和指示。為了保證上級對下級的行政命令能夠有效地執行，就必然要求有相應的組織形式和管理形式，有嚴格的行政等級差別。我國高等學校從開始就是按照行政體制的結構模式來建構和運行的，具有明顯的行政化特征”。[6]

總之，行政化的概念主要在于“化”的過程和“行政”的對象。當本不屬于行政對象和行政組織的事務被行政權力和行政行為制約的時候，就完成了行政化的過程。在這方面，當前在我國尤其以非政府和非企業的高等學校為甚。

二、關于高校“行政化”的評價性研究

高校行政化一直備受社會關注，尤其是在高校科層管理制度模式下行政化已成為對大學本質危害程度最大的一個問題。因此，對高校“行政化”的研究基本屬于問題研究范疇，通過批判性的評價分析高校行政化的產生機制及其危害進而提出相應對策，成為高校“行政化”研究的普遍模式。筆者將從高校行政化的形成機制以及其危害兩方面對相關研究成果進行述評，而高校行政化的政策研究則主要涉及“去行政化”的主題將在后文進行專門述評。

（一）高校“行政化”形成機制的研究

高校何以行政化，是什么力量促使高校行政化盛行，對此學者們的觀點各有所傾，總體可以歸納為學校內部因素和社會環境因素。首先，高校行政化的學校內部因素主要源于高校管理“官場化”的內在自蝕。丁偉在《“大學去行政化”芻議》這篇評論中指出，大學內部管理高度行政化一方面表現招生計劃、教學計劃、科研事務、專業設置、經費分配等學術事務相關的內部資源配置均由行政部門控制，學術委員會等學術機構即便不被邊緣化，也僅只限于咨詢功能，既沒有學術事務的自主權，也沒有學術事務的決策權。另一方面，高等學校之間形成了明顯的行政級別差異，以政府管理領域的副部級、正廳級、副廳級等行政級別作為參照，學校的行政管理依附于政府管理并與之相對應，一些學術精英將用于治學的精力放在追逐權力和官位級別上，大學“官場化”、教授“官員化”氣息濃重。[7]其次，高校行政化的社會環境因素指向于外部各社會系統的影響，主要涉及以下兩個方面：（1）政治環境。日益強化的政府部門的行政干預使大學逐步失去應有的本質特征，而向政府機構靠攏，成為政府部門的附庸，自身獨立性日漸消逝。持此類觀點的文章有陸小兵的《論大學“去行政化”中的政府責任》，文中強調政府與大學之間存在的控制與被控制、統治與被統治的關系使政府成為大學的唯一主宰機構并構成政府主宰下的大學行政依附，是中國大學行政化的關鍵因素。[8]（2）文化環境。我國高校行政化也是特定社會文化的產物，尤其受我國傳統“官本位”思想的影響。劉堯在《大學去行政化：風險與危險》一文中就我國大學行政化“官本位”思想淵源進行了深入探討。文章認為，“學而優則仕”的傳統理念是封建文化的重要組成部分，同時也成為當代一種普遍的社會心理，高等學校行政化就是這種傳統“官本位”思想在作祟。[9]查永軍在《中國大學“行政化”的文化背景分析》中更為全面地分析了中國傳統社會文化與當代政治文化對高校行政化的塑成作用。文章指出，中國大學“行政化”受中國傳統觀念文化社會本位觀和制度文化“官學合一”設計的影響，更深受執政黨觀念文化中的集體主義觀和制度文化中的單位制的強力影響。[10]研究發現，學者們關于高校“行政化”原因的分析維度存在較大差異。許青云在《大學“行政化”表征根源及“去行政化”問題研究》一文中將大學行政化產生的原因區分為四個方面，除內部原因（指向學校內部要素）、外部原因（主要指向社會政治要素）之外，還進行了歷史原因和現實原因的劃分。[11]而李立國等人在《論高等學校的“行政化”和“去行政化”》中則將外部原因歸納為歷史原因、利益誘惑原因、制度原因以及觀念原因四個方面。[12]

（二）高校“行政化”的后果研究

高校行政化的危害依據承受主體的差異，可分為對學校作為一個獨立的社會組織單位的危害以及對教師和學生的危害。（1）關于高校行政化對學校的危害。彭道林在《大學行政化的外在表現及其危害》一文中主要分析了大學行政化對于學校的危害。文章指出行政化使大學異化，導致大學核心價值的轉移，使大學權力發生錯位，最終必然導致學術腐敗。[13]而陳遠亮等人在《大學行政化、教授邊緣化有損教育百年大計》中強調政府干預對大學資源分配的束縛。文章描述了這樣一種現狀：由于各種資源都由行政部門掌握，大學學術組織能得到多少資源，怎樣使用以及使用情況都完全決定于上級或有關行政主管部門，不少大學不得不到處求情、賄賂、拉關系以換取官員的支持。[14]（2）關于高校行政化對教師的危害。在《大學“行政化”管理下的教師群體性癥候》一文中，劉紹春指出大學行政化一方面嚴重壓制了教師工作的積極性和創新精神，使教師處于學術不自由的境地，另一方面導致教師群體的整體異化，使教師地位邊緣化、教師人際關系功利化、教師工作責任感淡薄化。[15]（3）關于高校行政化對學生的危害。在《大學行政化、教授邊緣化有損教育百年大計》一文中，陳遠亮等人不僅對大學行政化導致的教授邊緣化現象進行了分析，同時也注意到大學“官場化”、教師“官員化”使學生深受功利化的影響，人生觀、價值觀遭到扭曲。將大學行政化的影響擴展到學生身上，更為深刻的認識到大學行政化的危險性。[14]

三、高校“去行政化”研究的主要指向

以高校行政化現象為依據，尤其是在行政化危害日益明顯的前提下，高校去行政化成為高等學校改革的必然趨勢，也成為研究者們“多產”的一個領域，其成果遠遠多于對前述高校行政化評價研究。

（一）高校去行政化的切入點研究

在高校去行政化這一宏觀而抽象的命題下，高校面對早已固化且弊端叢生的大學行政化管理體制應該從何處入手去實踐去行政化，這將是高校去行政化改革面臨的首要問題。對此不同學者見解不一。例如，陳何芳在《教授治校：高等學校“去行政化”的重要切入點》一文中明確指出，高等學校在去行政化改革中應該以教授治校為切入點，通過“教授委員會參與決策”和“基層學術組織自治”從校級管理和院系管理兩個層面“去行政化”。[16]而在《大學“去行政化”請從“民選校長”開始》一文中，盧荻秋則提出了不同的觀點。作者認為民主推選校長可以從根本上改變大學校長的責任屬性，使其從唯一、唯官、唯權的思維統治中走出來，轉而做到尊重學術、尊重師生、尊重教育規律。而且民選校長時刻處于擴大師生的監督和制約之下，有助于推動大學內部行政權力與學術權力的清晰界定和有效運行，而這才是大學“去行政化”的根本所在。[17]

（二）高校去行政化的責任人研究

高校行政化發展的一個根本原因在于政府對于高等學校的強力控制和干預，解鈴還須系鈴人，在高校的去行政化改革中政府有著不可推卸的責任。持此類觀點的文章有陸小兵的《論大學“去行政化”中的政府責任》，作者在文中強調了政府在高校去行政化中的責任人角色，認為在當前“去行政化”的場域中，政府應當審視自己在“去行政化”中的責任和擔當，對大學的健康發展給予必要的支持，提供相應的制度保障和環境條件，以民主和法制還大學以本來的意義。[8]此外，還有一些觀點認為高等學校領導者也是高校去行政化改革中的重要責任人。李文兵在《去行政化后的高等學校領導的應然角色——伯恩鮑姆大學領導觀分析》一文中強調在去行政化改革中高等學校領導者的責任在于維護而非開拓。文章認為，高等學校在維持中緩慢發展就是高等學校領導者的最大成功，想要在短時間內實現跨越式發展往往適得其反。因此，在高校去行政化改革中，高等學校領導者的主要責任在于維護與穩定大局，不能急功近利。[18]

（三）高校去行政化改革中大學校長的發展研究

在高校去行政化進程中，大學校長作為大學發展與改革的核心人物在去行政化的大背景下應該如何轉變自身角色，其發展方向何在。龔放在《大學“去行政化”的關鍵：確立大學行政管理的科學性》一文中回答了這一問題。文章中的一個標題即“大學‘去行政化’的出路：大學校長的職業化”，主張在大學去行政化過程中大學校長應該由行政官員轉變為教育家，淡化、取消行政級別，完成職業化轉向。作者認為大學校長的職業化其實質在于被遴選或聘任大學領導層面的教授學者，其價值追求不是循著“副廳級”、“廳級”乃至“副部級”的仕途晉升，而是要修養、歷練成為真正理解教育、鐘愛學生、尊重學術、精通管理的教育家。[19]龔放“教育家辦學”思想著重強調了大學校長任職前的教育家出身，而在《大學校長“掌舵還是劃槳”——高等學校去行政化的思考》一文中，畢于建則更加注重大學校長任職后的責任歸屬。作者認為，大學校長在大學去行政化改革中應該只掌舵不劃槳，大學校長作為學校的靈魂人物要勇擔掌舵之責，集中精力做好決策工作，制定好學校發展規劃即可。大學校長職業化發展并不意味著教育者與行政者的雙重角色發展而在于純粹大學校長的工作職責為大學校長“減負”。[20]

通過對以上文獻分析總結發現，現有的關于高校科層制、高校行政化的研究多以期刊論文的形式存在，而學位論文尤其是博士論文涉及高等學校科層管理這一主題的較少。就研究內容而言大多數文章局限于對于科層制的單純性批判甚至陷入盲目指責的跟風狀態，將高等學校行政化現象理所應當的歸咎于科層制的過度發展，缺乏理性的辨析與深刻的反思。實則，我國高等學校管理中的行政化現象并非意味著高等學校科層管理制度的過度發展，而是科層制度異化或不足的結果。總之，基于對以上文獻的分析，本文試圖以理性的視角重新審視我國高等學校科層制管理與行政化問題，力求做到客觀、全面和深刻，以期豐富高等學校科層管理制度研究的相關內容并為相關實踐提供理論參考。

四、近年來國內高校去行政化改革實踐研究分析

潘懋元先生在20世紀80年代提出教育的內外部關系規律時指出：社會制度尤其是政治制度與經濟制度，是制約教育的一個重要因素。教育體制的改革前提是政治體制、經濟體制的改革；政治體制、經濟體制的改革，必須要求教育體制進行相應的改革。[21]在我國以中央集權為主要特征的宏觀管理環境之下，教育領域的改革往往受制于宏觀政治體制改革的進程。具體到高等教育領域，人們對于高等學校官僚化、衙門化與行政化的苛責由來已久，乃至近年來大學去行政化已經成為所有高等教育利益相關者共同關注和探討的重要主題。盡管教育部作為教育行政主管部門多次試圖以制度化的方式達致高等學校的獨立法人地位，但囿于宏觀環境，加之對于教育內外部關系規律以及高等學校組織管理理論的認識與重視不夠，改革常常以宏大的目標開始，但卻以制度上的修修補補結束。

針對高校行政化的種種弊端，國內高校近年來也實行了多個層面的改革實踐。國內高等學校近年來借鑒政治領域的大部制改革，開始對高等學校的內部管理體制進行改革嘗試。2008年，幾乎與國務院的大部制改革同步，浙江大學和清華大學開始著手嘗試對行政職能機構進行大部制改革；2009年初，湖北省的高等學校開始黨政機構的大部制改革，襄樊學院通過將黨辦、校辦合并，組織部、人事處、統戰部、機關黨委合署辦公等方式，將學校的黨政部門由原來的29個減少為17個；幾乎與此同時，武漢科技大學中南分校也開始對學校行政部門實行更大力度的“大部制”改革，將原有的20個行政機構通過和合并重組組建成為10個職能部門。實施“大部制”后，原部門的“牌子”繼續保留，但實施“兩套牌子、一套班子”的管理模式。“大部制”仍實施部門負責人制，副職協助部門負責人工作。[22]2009年年底起，山東大學也以扁平化管理為主要目標，開始了為期三年的大部制改革。首批大部制改革試點是撤銷科技處、社科處、學術委員會辦公室等機構，組建學術研究部，撤銷校友辦、國內合作辦等機構，組建合作發展部，2012年，山東大學又進行了第二輪更大力度的行政部門合并重組，至2012年6月，大部制改革涉及到的8個機構16位正處級和38位副處級干部正式走馬上任，第二輪大部制改革基本完成。[23]2010年，沈陽師范大學對學校職能部門進行改革，將機關管理機構分為黨群工作系統、業務工作系統、資源與條件保障系統等3個系統共9個部，即黨務工作部、本科生教育部、學術發展與研究生教育部、行政管理部、國際交流與繼續教育部、人力資源部、財務與資產管理部、校團委與校工會。[24]

與高等學校行政管理部門所進行的大部制改革略有不同的是，針對二級學術機構的學部制改革起步較早，但進展相對較為緩慢。2000年，北京大學就著手進行學部制改革，但直到2007年以前，試行學部制改革的高等學校只有北京大學、武漢大學和吉林大學三所。2007年以后，高等學校的學部制改革進入快速推進階段，浙江大學、湖南大學、北京師范大學、大連理工大學、廈門大學、山東大學等高等學校先后進行了學部制改革。其中，2009年北京師范大學教育學部的成立雖然只是在學校眾多的二級學術機構中所進行的一次試點性改革，但由于其同時賦予了教育學部以人事和財務方面的行政管理職能而引起了較為廣泛的關注與討論。據不完全統計，在我國高等教育實踐領域，進入21世紀后，尤其是近5年來，高等學校學部制改革的步伐明顯加快，以研究型大學為主，其中“985工程”高等學校13所，“211工程”高等學校3所，地方高等學校2所。[25]實施學部制改革的高等學校中“985工程”高等學校為主力軍，是學部制改革的先行力量。

從運行機制上看，我國高等學校目前所推行的學部制改革大致可以分為三種類型，即實體型、混合型和松散型。實體型以大連理工大學和北京師范大學為代表，學校將學校主體學術機構納入學部制改革，學部是實體管理層級，負責開展人才培養、科學研究與學術交流等相關具體事務；以北京師范大學為例，北京師范大學目前只設立了一個學部——教育學部。經過幾年的調整與建設，教育學部已經由原初的松散型運行機制轉變為實體型管理機構，教育學部不僅形成較為完備的行政管理組織架構，其管理規章制度也日益完善，甚至還設計了獨立的部旗和部徽。

從目前國內高等學校所推行的學部制改革實踐來看，究其實質，是對我國高等學校內部學科分類太細、學術機構太多的現狀的一種糾偏，對于合并類高等學校而言，學部制改革同時也是為了更為有效地整合學術機構與學術資源，提升學術機構的運行效率，增強多學科融合創新的競爭力。

總結而言，無論是二級學術機構的學部制改革還是職能機構的大部制改革，其主要目的都是通過組織結構的調整，扭轉資源與權力的不合理配置現象，實現高校內部治理結構的去行政化。

［1］張衛平.論我國法院體制的非行政化[J].法商研究，2000（3）：4.

［2］謝笑珍.大學學術治理行政化的制度性困境——基于組織行為學的視角[J].高教探索，2012（5）：33.

［3］李厚剛，張延華.淺談我國內地部分高等學校的行政化[J].學習月刊，2006（12）：23.

［4］查永軍.我國大學學術組織科層化及應對[J].中國高教研究，2009（3）：46.

［5］鐘秉林.關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析[J].中國高等教育，2010（9）：4.

［6］雷濤.芻議高等學校行政化現象[J].管理經營者，2011（6）：285.

［7］丁偉.“大學去行政化”芻議[J].世事漫議，2010（12）：48.

［8］陸小兵.論大學“去行政化”中的政府責任[J].高等學校教育管理，2013（5）：86.

［9］劉堯.大學去行政化：風險與危險[J].大學：學術版，2010（6）：90.

［10］查永軍.中國大學“行政化”的文化背景分析[J].高等教育研究，2011（7）：51.

［11］許青云.大學“行政化”表征根源及“去行政化”問題研究[J].天中學刊，2011（2）：65.

［12］李立國，趙義華，黃海軍.論高等學校的“行政化”和“去行政化”[J].中國高教研究，2010（5）：2.

［13］彭道林.大學行政化的外在表現及其危害[J].高等教育研究，2010（10）：19.

［14］陳遠亮，張文捷等.大學行政化、教授邊緣化有損教育百年大計[J].中國高等醫學教育，2010（11）：15.

［15］劉紹春.大學“行政化”管理下的教師群體性癥候[J].理論界，2012（5）：178.

［16］陳何芳.教授治校：高等學校“去行政化”的重要切入點[J].教育發展研究，2010（Z1）：68.

［17］盧荻秋.大學“去行政化”請從“民選校長”開始[J].教育與職業，2010（19）：86.

［18］李文兵.去行政化后的高等學校領導的應然角色——伯恩鮑姆大學領導觀分析[J].高等學校教育管理，2011（2）：11.

［19］龔放.大學“去行政化”的關鍵：確立大學行政管理的科學性[J].探索與爭鳴，2010（11）：71.

［20］畢于建.大學校長“掌舵還是劃槳”——高等學校去行政化的思考[J].西北醫學教育，2013（3）：433.

［21］潘懋元.教育外部關系規律辨析[J].廈門大學學報：哲社版，1990（2）：5.

［22］邵波濤.武科大中南分校“大部制”改革減少機構50% [EB/OL].（2010-01-22）.http://news.cctv.com/china/2009 0217/111924.shtml.

［23］張興華.大部制：打造高效服務型機關[N].中國教育報，2012-07-05（3）.

［24］范麗娟.大部制改革與高等學校內部權力機構的優化[J].中國輕工教育，2013（4）：6.

［25］嚴蔚剛，李德鋒.我國高等學校學部的基本權力、分類及相關思考——基于我國學部制改革的調查研究[J].中國高教探索，2012（7）：12，13.

（責任編輯：佟群英）

G649.21

A

1001-4225（2015）05-0068-05

2015-09-02

高見（1972-），男，江蘇淮安人，高等教育學博士，汕頭大學地方政府發展研究所副研究員。

教育部人文社科項目（12YJA880026）；廣東省教育廳人文社科一般項目（2013WYXM0042）