取消船舶簽證條件下的內(nèi)河海事安全監(jiān)管探析

重慶朝天門海事處 譚禮輝

重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院 楊富華 盛進(jìn)路

船舶簽證是現(xiàn)有海事監(jiān)管工作中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)之一，內(nèi)河船舶主體為私營和個(gè)體戶，船舶進(jìn)出港需要在簽證窗口辦理簽證，完成必要的審核。為了追逐自身眼前的經(jīng)濟(jì)利益，許多船舶經(jīng)營者、操作者海事安全意識(shí)淡薄，甚至相關(guān)船舶操作技能都不熟練，安全生產(chǎn)存在嚴(yán)重問題，船舶不適航、超載、逃檢等問題普遍存在。在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的宏觀背景下，船舶簽證迎來了改革大趨勢(shì)，即取消船舶進(jìn)出港的簽證制度，這也對(duì)內(nèi)河海事安全監(jiān)管模式改革提出了新的要求。文獻(xiàn)[1]基于長(zhǎng)江航運(yùn)特點(diǎn)，分析了船舶簽證在水上安全監(jiān)管工作中的重要性，提出發(fā)揮海事監(jiān)管責(zé)任和航運(yùn)企業(yè)主體責(zé)任，積極應(yīng)對(duì)監(jiān)管模式改革的思路及相關(guān)建議；文獻(xiàn)[2]從船舶簽證行政行為的形成，闡述了其所承載的權(quán)利及義務(wù)，并提出了船舶簽證取消后的海事監(jiān)管建議。目前船舶簽證取消后的海事安全監(jiān)管還處于探索過渡期，加強(qiáng)內(nèi)河海事安全監(jiān)管是對(duì)人們的生命及財(cái)產(chǎn)安全負(fù)責(zé)，探尋新的監(jiān)管模式是“以人為本”核心理念的重要體現(xiàn)，同時(shí)又是推進(jìn)航運(yùn)事業(yè)健康發(fā)展的重要一步。

一、取消船舶簽證所帶來的影響

隨著船舶簽證的取消，對(duì)于監(jiān)管者來說沒有了“基礎(chǔ)控制閥門”，對(duì)于海事違法者來說多了“逃逸安全保障”。這使得違法船只特別是習(xí)慣性對(duì)抗管理、不服管理、對(duì)自身安全管理認(rèn)識(shí)不清的船只，在“自由”而不受約束的條件下更加大膽肆意妄為，極易滋生違法行為，為海事安全埋下隱患，給海事安全監(jiān)管帶來諸多的不便。

安全風(fēng)險(xiǎn)是由多方面的原因所造成，主要可以歸結(jié)為人-船-環(huán)境-管理體系。海事安全的主要影響因素是人為因素，主要表現(xiàn)在疲勞駕駛、船員不適任等方面；船舶因素主要包括船體結(jié)構(gòu)、船舶保養(yǎng)、貨物積載等方面，如船舶技術(shù)性能不符合船舶的船級(jí)規(guī)范要求和不具備其航程所需的裝備以及燃料、物料、淡水及給養(yǎng)物品不足；環(huán)境因素主要是指外在條件如航道條件、氣象水文等，岔河口、大彎道的地方以及濃霧等是造成船舶碰撞的高危因素；管理體系是指航運(yùn)企業(yè)通過制度化文件的形式，對(duì)公司船舶的安全及防污染進(jìn)行制度化管理，管理體系完善與否、人員的執(zhí)行力度等都是海事安全的影響因素。因此對(duì)于內(nèi)河海事管理應(yīng)該從以上幾方面綜合考慮，并著重海事安全監(jiān)管。

1.船舶簽證的利弊分析

較完善的船舶簽證行業(yè)規(guī)范始于由交通運(yùn)輸部頒發(fā)經(jīng)修訂的《船舶簽證管理規(guī)則》，于2007年10月1日施行，首次明確了船舶簽證的多項(xiàng)事宜，如船舶簽證的性質(zhì)、定義等。船舶進(jìn)出港簽證是最直接、最基礎(chǔ)的海事監(jiān)管手段，是對(duì)船舶的靜態(tài)管理，通過文書的形式對(duì)船舶適航性、船舶航次等信息進(jìn)行把控，保障各種行政性事業(yè)收費(fèi)的應(yīng)征不漏，對(duì)海事部門宣傳水上交通法律法規(guī)及安全信息通報(bào)起到了積極作用，是多項(xiàng)海事監(jiān)管途徑的有效載體，是對(duì)長(zhǎng)期以來海事管理秩序的規(guī)范，同時(shí)通過分段簽證的手段可以達(dá)到控制特定河段特定時(shí)期的船舶流量的目的，對(duì)促進(jìn)航運(yùn)事業(yè)、從業(yè)者的生命財(cái)產(chǎn)安全及保障水域環(huán)境起到了積極的作用。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，其又顯示出了多方面的不適應(yīng)、表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)變化和管理需求的不適應(yīng)，具體體現(xiàn)在：其一，在航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展中，船舶數(shù)量不斷上升，現(xiàn)場(chǎng)的船舶簽證窗口是一種被動(dòng)的監(jiān)管手段，船舶簽證是文書的形式，容易出現(xiàn)其造假等現(xiàn)象。其二，船舶進(jìn)出港的簽證阻礙船舶正常出航時(shí)間，容易帶來經(jīng)濟(jì)上的損失。同時(shí)，在流量較大的情況下船舶滯留時(shí)間的增大，為港口、碼頭帶來了較大的擁堵，容易產(chǎn)生一系列的安全隱患，對(duì)海事安全監(jiān)管相當(dāng)不利。其三，船舶進(jìn)出港的時(shí)間不確定性使得簽證人員及相關(guān)管理人員需要投入大量的時(shí)間和精力，不僅耗費(fèi)大量的人力資源，而且由于“誰簽證誰負(fù)責(zé)”的海事管理制度，也加大了一線工作人員的壓力。其四，在很多時(shí)候，一線執(zhí)法人員擔(dān)任簽證與費(fèi)收等多個(gè)角色，容易增加廉政風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致監(jiān)管、檢查不到位。

總的來說，雖然船舶大都配有AIS設(shè)備，但船舶簽證并不利于海事監(jiān)管部門對(duì)船舶實(shí)際動(dòng)態(tài)信息、船舶實(shí)際情況的把握，以致在船舶遇到問題時(shí)，海事管理相關(guān)部門不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)或得到反饋，耽誤了其作出相關(guān)應(yīng)急處理的時(shí)間，加大了救援及時(shí)性、準(zhǔn)確性的難度。另一方面，作為海事職責(zé)的重要組成部分——水上人命救助，船舶進(jìn)出港簽證發(fā)揮的作用有限。船舶簽證能給海事監(jiān)管部門提供船舶的靜態(tài)信息，但不能給海事監(jiān)管部門對(duì)船舶動(dòng)態(tài)信息、船舶實(shí)際情況的把握提供很多幫助，相關(guān)的動(dòng)態(tài)信息需要借助其他手段獲得，而簽證所能提供的靜態(tài)信息也有其他替代途徑可以獲得。

2.簽證取消后帶來的海事監(jiān)管影響

船舶簽證的取消從發(fā)展的角度上講是機(jī)遇與挑戰(zhàn)，但同時(shí)也伴隨著許多亟待解決的問題，有利也有弊。船舶簽證的取消是一次管理結(jié)構(gòu)的改革，使得原有的現(xiàn)場(chǎng)簽證窗口不復(fù)存在，取而代之的將是新的水上監(jiān)管制度的建立，比如船舶報(bào)港制度，也就是在電子簽證的基礎(chǔ)上減少了審批環(huán)節(jié)，使得原有的船舶簽證申報(bào)閉環(huán)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，這對(duì)海事管理具有深遠(yuǎn)的影響。

首先，船舶簽證制度的改革是權(quán)利與義務(wù)的改變，原有的簽證制度是“誰簽證誰負(fù)責(zé)”，即強(qiáng)調(diào)管理的主導(dǎo)性。而船舶簽證的取消則賦予了船舶、船員及船公司更多的自由空間，也肩負(fù)了更多的管理責(zé)任，這意味著將更加注重市場(chǎng)主體性及自發(fā)規(guī)范性。通過管理部門的引導(dǎo)及相關(guān)強(qiáng)制措施的支持來逐步規(guī)范航運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展秩序，這是一個(gè)過渡期，也是一次發(fā)展機(jī)遇。其次，船舶簽證的取消是對(duì)管理資源的調(diào)整，在船舶簽證模式下，消耗了大量的人力資源，即增大了管理成本；一線執(zhí)法人員通常身兼多職，又易出現(xiàn)監(jiān)管不到位。船舶簽證的取消意味著人力資源的釋放，有利于管理結(jié)構(gòu)的重塑及增強(qiáng)管理人員隊(duì)伍力量。將釋放的人力資源調(diào)配到各個(gè)管理部門，有利于執(zhí)法部門對(duì)水上的安全監(jiān)管。再者，對(duì)安全監(jiān)管來說是化被動(dòng)為主動(dòng)，對(duì)違法犯罪更具威懾作用，更加有利于航運(yùn)事業(yè)的健康發(fā)展。

船舶簽證的取消所帶來的安全監(jiān)管問題主要有以下幾個(gè)[3]：其一，對(duì)船舶適航性的把控，如何檢查船舶適航、船員適任、適配等問題；其二，船舶信息提取，如何提取船舶的靜態(tài)信息及其相關(guān)情況；其三，船舶危險(xiǎn)品申報(bào)問題；其四，權(quán)力下放后的船舶及船公司自管及其監(jiān)督問題；其五，其他的安全監(jiān)管問題，如對(duì)通航密度的監(jiān)測(cè)等。

二、海事安全監(jiān)督管理建議

1.海事安全強(qiáng)制手段建設(shè)

船舶簽證取消后，隨著相關(guān)權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)變，勢(shì)必會(huì)從法律強(qiáng)制手段上規(guī)范航運(yùn)管理秩序，建議完善現(xiàn)有法規(guī)。其一，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，由各個(gè)地區(qū)海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況明確船舶及船公司的相關(guān)義務(wù)與責(zé)任以及明確相關(guān)管理人員的權(quán)利和義務(wù)，監(jiān)管職責(zé)明確，使得監(jiān)管更加有效及準(zhǔn)確。其二，完善船舶報(bào)告的管理行政閉環(huán)流程，實(shí)現(xiàn)船舶信息的動(dòng)態(tài)提取，并完善相應(yīng)的法規(guī)。其三，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)于違法、違抗管理船只人員嚴(yán)懲不貸，從紀(jì)律上肅清違法操作、自由肆意思想。樹立法律權(quán)威意識(shí)及自身安全意識(shí)，從根本上威懾違法犯罪，用鐵的紀(jì)律嚴(yán)肅海事安全管理。

2.信息化建設(shè)

其一，推進(jìn)信息化手段利用，通過計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、視頻監(jiān)控技術(shù)的應(yīng)用，加強(qiáng)船舶與船舶、船舶與岸基、岸基與指揮中心的信息交換，充分利用AIS系統(tǒng)及北斗定位系統(tǒng)對(duì)船舶動(dòng)態(tài)信息的提取，配合船舶的報(bào)告制度，進(jìn)一步完善船舶報(bào)告手段、報(bào)告方式的信息建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶的監(jiān)控由靜態(tài)逐步轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)變及二者的相結(jié)合，從而加強(qiáng)對(duì)一些重點(diǎn)船舶、重點(diǎn)水域、重點(diǎn)時(shí)間段的監(jiān)控。在VTS、AIS、CCTV、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等的支撐下，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋區(qū)域，采用信息化的管理手段對(duì)船舶進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急搜救技術(shù)，建設(shè)擁有信息技術(shù)的應(yīng)急搜救團(tuán)隊(duì)。通過信息技術(shù)監(jiān)控船舶實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，為船舶的安全通航提供重要保障。其二，借鑒沿海成功經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)可行性、科學(xué)性，研究適合內(nèi)河管理的綜合信息共享平臺(tái)及其應(yīng)用，逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一及不同轄區(qū)或機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享，使得執(zhí)法更具針對(duì)性、目的性。其三，建立船舶信息管理檔案，可按船舶誠信指標(biāo)、守法指標(biāo)等船舶的情況對(duì)船舶進(jìn)行分類管理及跟蹤，為后續(xù)的監(jiān)管提供必要的數(shù)據(jù)及檢查依據(jù)。其四，注重信息化建設(shè)中“互聯(lián)網(wǎng)+”的開發(fā)和應(yīng)用，充分發(fā)揮信息建設(shè)在航運(yùn)市場(chǎng)管理中的作用，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與傳統(tǒng)監(jiān)管模式的有效結(jié)合。

3.加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法

其一，充分利用執(zhí)法資源，加大各執(zhí)法大隊(duì)的水上巡查力度，堅(jiān)決打擊水上違法行為，可采取登船檢查、核查及報(bào)告等方式，尤其是對(duì)重點(diǎn)水域、重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)船舶進(jìn)行重點(diǎn)檢查。其二，組建臨時(shí)港口或碼頭巡查專隊(duì)，通過“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)）的方式對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核查，尤其是對(duì)重點(diǎn)船舶的檢查，如檢查船舶相關(guān)文書、船舶電子標(biāo)簽等，并根據(jù)相關(guān)情況安排適當(dāng)擴(kuò)大的檢查科目，使違法犯罪無處遁形，有效提高監(jiān)管效率。其三，采取聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的方式進(jìn)行監(jiān)管，協(xié)調(diào)地方職能部門、水上公安局及港務(wù)管理職能部門參與聯(lián)合整治，使其不敢違法。

4.安全教育宣傳

安全文化既是一種安全理念，又是一種安全意識(shí)，只有船舶操作人員的安全意識(shí)得到提高，船舶人員才能自覺遵紀(jì)守法，明確安全問題對(duì)自身的影響，才能從根本上保證事故率的降低，實(shí)現(xiàn)由“要我安全”到“我要安全”的轉(zhuǎn)變。其一，加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)，提升執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，樹立安全管理理念，執(zhí)法是為了群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，做到執(zhí)法必嚴(yán)、明確自身的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)違法犯罪絕不姑息。打造一支強(qiáng)力的內(nèi)河“水上護(hù)衛(wèi)隊(duì)”，積極開展水上安全應(yīng)急搜救等訓(xùn)練。其二，明確船公司的主體責(zé)任意識(shí)，督促船公司、船舶管理公司、船員等開展相關(guān)的安全教育，使其認(rèn)識(shí)到自身安全利益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)利益，避免鋌而走險(xiǎn)，使其自覺遵守安全管理規(guī)程，并全面提升船舶操作人員的自身素質(zhì)，自覺配合相關(guān)的管理活動(dòng)，從而促進(jìn)航運(yùn)事業(yè)的良性發(fā)展。其三，通過網(wǎng)站等方式對(duì)違法、違規(guī)行為進(jìn)行通報(bào)，普及安全知識(shí)，為涉水工作人員提供切實(shí)可行的精神文化產(chǎn)品，使其自覺意識(shí)到安全的重要性。其四，鼓勵(lì)船員俱樂部等行業(yè)協(xié)會(huì)的建立，通過行業(yè)渲染力推進(jìn)海事安全文明建設(shè)，提升海事安全監(jiān)管軟實(shí)力，促進(jìn)航運(yùn)健康安全發(fā)展。

5.推進(jìn)管理模式優(yōu)化

精簡(jiǎn)管理部門職權(quán)，是從宏觀的角度改變職權(quán)不明、職權(quán)重疊、權(quán)責(zé)范圍不明等條塊分割式管理留下的問題[4]，真正做到以人為本，使服務(wù)的理念進(jìn)入海事安全管理新常態(tài)。通過區(qū)域聯(lián)動(dòng)建設(shè)，推進(jìn)資源信息共建共享。根據(jù)實(shí)際情況可制定相應(yīng)的臨時(shí)管理措施，在信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)支撐下，探尋一條真正可持續(xù)發(fā)展、便民、惠民綜合管理長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)安全監(jiān)管的不斷優(yōu)化。

三、結(jié)語

綜上所述，通過相關(guān)建議為船舶取消簽證所帶來的安全監(jiān)管問題提出相關(guān)對(duì)策。為了推進(jìn)內(nèi)河航運(yùn)的健康發(fā)展，減少水上交通事故的發(fā)生，各級(jí)海事部門還需要不斷提高安全監(jiān)管水平及服務(wù)水平。在新的時(shí)期應(yīng)從人-船-環(huán)境-管理體系各方面進(jìn)行評(píng)估，積極建設(shè)綜合信息及資源的共享，從監(jiān)管主體和客體兩方面加強(qiáng)海事安全管理，堅(jiān)持以人為本，切實(shí)做到便民、利民，促進(jìn)航運(yùn)健康發(fā)展。

[1]王茹軍.取消船舶簽證后加強(qiáng)水上安全監(jiān)管工作的思考[J].中國水運(yùn),2014(9):28-29.

[2]姜建平.船舶簽證制度改革后的海事監(jiān)管研究[J].中國海事,2014(9):40-41.

[3]桓兆平.取消船舶簽證帶來監(jiān)管模式調(diào)整的20問[J].世界海運(yùn),2014(2):35-38.

[4]于喆.內(nèi)河海事管理的安全管理[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用,2014(24):271.