黃河流域水功能區(qū)監(jiān)督管理探索與實(shí)踐

師 洋 姜利兵 李 昊

(1.黃河流域水資源保護(hù)局， 河南 鄭州 450004； 2.黃河設(shè)計(jì)公司， 河南 鄭州 450004；3.黃河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心， 河南 鄭州 450004)

黃河流域水功能區(qū)監(jiān)督管理探索與實(shí)踐

師 洋1姜利兵2李 昊3

(1.黃河流域水資源保護(hù)局， 河南 鄭州 450004； 2.黃河設(shè)計(jì)公司， 河南 鄭州 450004；3.黃河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心， 河南 鄭州 450004)

黃河作為中華民族的母親河，是我國(guó)西北和華北地區(qū)的重要水源。“十二五”以來(lái)，國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，黃河流域水資源保護(hù)工作擔(dān)當(dāng)了更艱巨的任務(wù)和使命。加強(qiáng)水功能區(qū)管理對(duì)于加快實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度、有效改善流域水質(zhì)和水生態(tài)狀況、保障流域重要水源地供水水質(zhì)安全具有重要意義。

黃河； 水功能區(qū)； 探索； 實(shí)踐

1 黃河流域已開(kāi)展的實(shí)踐和探索

1.1 完善水功能區(qū)和入河排污口管理制度體系

依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和水利部《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)，黃河流域相關(guān)省(區(qū))相繼制定和出臺(tái)了《河南省水功能區(qū)管理辦法》《河南省入河排污口監(jiān)督管理辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)水功能區(qū)管理辦法》《陜西省入河排污口監(jiān)督管理細(xì)則》等多項(xiàng)規(guī)章制度。目前，黃河流域以水功能區(qū)制度建設(shè)和入河排污口日常監(jiān)管為框架，已初步建立了重要水功能區(qū)監(jiān)管制度體系；以制度建設(shè)和黃河流域入河排污口監(jiān)督管理權(quán)限批復(fù)為核心框架，基本建立了以設(shè)置審批、調(diào)查、登記、統(tǒng)計(jì)、通報(bào)、監(jiān)督檢查等為主要內(nèi)容的黃河流域入河排污口監(jiān)管體系，基本建立了體系規(guī)范、分工明確的流域入河排污口分級(jí)分類管理制度。

1.2 積極推進(jìn)水功能區(qū)納污紅線管理考核

黃河流域各省(區(qū))高度重視水資源保護(hù)重點(diǎn)工作。按照國(guó)家的總體要求，全面加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)措施，著力提升管理能力，努力探索創(chuàng)新，較好地完成了國(guó)家下達(dá)的水功能區(qū)納污紅線目標(biāo)任務(wù)，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了可持續(xù)的水資源支撐和保障。

a.制定了《黃河流域(片)重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)技術(shù)細(xì)則》，明確了2015年黃河流域水功能區(qū)考核名錄，對(duì)水功能區(qū)納污紅線考核相關(guān)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)、數(shù)據(jù)報(bào)送及使用、質(zhì)量監(jiān)督等具體工作提出了明確的要求，有力地推動(dòng)了黃河流域水功能區(qū)納污紅線考核工作。

b.開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)考核。多次代表水利部參與環(huán)保部組織的全國(guó)重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核，對(duì)寧夏、甘肅和陜西等省(區(qū))水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考核，對(duì)河南、山西、甘肅、青海、內(nèi)蒙古等省(區(qū))最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)的職能作用。

c.對(duì)監(jiān)測(cè)方案進(jìn)行審核。黃委對(duì)列入考核名錄水功能區(qū)監(jiān)測(cè)主體及監(jiān)測(cè)斷面進(jìn)行確認(rèn)，匯總完成2015年度黃河流域(片)重要水功能區(qū)監(jiān)測(cè)方案，上報(bào)水利部并通報(bào)流域(片)各省(區(qū))。

d.開(kāi)展納污紅線考核復(fù)核。按照國(guó)家最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作安排，黃委負(fù)責(zé)完成黃河流域(片)9省(區(qū))上報(bào)的水功能區(qū)限制納污紅線考核技術(shù)資料復(fù)核，與省(區(qū))及時(shí)溝通、協(xié)調(diào)，解決有關(guān)問(wèn)題，形成黃河流域(片)水功能區(qū)限制納污紅線考核復(fù)核工作報(bào)告并報(bào)送水利部審批。

1.3 提升入河排污口監(jiān)管水平

按照國(guó)家改進(jìn)行政審批工作要求，黃委和流域各省(區(qū))從制度建設(shè)等方面不斷規(guī)范入河排污口設(shè)置審批，依據(jù)水資源條件及特點(diǎn)對(duì)入河排污口的審批范圍、審批依據(jù)、受理?xiàng)l件、辦理時(shí)限、辦理程序等內(nèi)容作出了相應(yīng)規(guī)定。在審核過(guò)程中對(duì)不能滿足核定的水域納污能力和水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)要求的入河排污口的設(shè)置申請(qǐng)不予水行政許可。同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)已批復(fù)的入河排污口的監(jiān)督管理，以退水約束取水，加強(qiáng)兩者的銜接，嚴(yán)把入河排污總量控制關(guān)。

從目前掌握的情況來(lái)看，黃河流域入河排污口設(shè)置審批發(fā)生了很大的變化，呈多元化模式發(fā)展。

a.河南。2014年制定并印發(fā)了《河南省入河排污口監(jiān)督管理辦法》，對(duì)河南省境內(nèi)入河排污口的監(jiān)督管理職責(zé)、權(quán)限、設(shè)置審批要求等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

b.寧夏實(shí)施“區(qū)域禁批”。2015年區(qū)黨委、人民政府印發(fā)的《關(guān)于深化改革保障水安全的意見(jiàn)》中，提出“新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目不再審批直接入黃排污口，2015年關(guān)停現(xiàn)有企業(yè)直接入黃排污口”。

c.內(nèi)蒙古實(shí)施審批權(quán)限“上收”。2015年頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)水功能區(qū)管理辦法》，規(guī)定除流域委負(fù)責(zé)審批的入河排污口外，其他入河排污口設(shè)置由自治區(qū)水行政主管部門負(fù)責(zé)審批。

d.山東實(shí)施審批權(quán)限“下放”。2013年山東省人民政府《關(guān)于第三批取消下放行政審批項(xiàng)目和承接國(guó)務(wù)院下放行政審批項(xiàng)目的通知》(魯政字〔2013〕256號(hào))中，將原屬于省級(jí)水行政主管部門審批權(quán)限的“在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口審查”事項(xiàng)下放至設(shè)區(qū)市人民政府水行政主管部門承擔(dān)。而陜西，依據(jù)《陜西省人民政府關(guān)于取消和下放41項(xiàng)行政審批項(xiàng)目的決定》(陜政發(fā)〔2014〕13號(hào))，將入河排污口審批事項(xiàng)下放至省三門峽庫(kù)區(qū)管理局，市、縣級(jí)人民政府水行政主管部門承擔(dān)。

e.甘肅。2013年甘肅省人民政府《關(guān)于公布省級(jí)政府部門現(xiàn)行行政審批項(xiàng)目和第九批取消調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(甘政發(fā)〔2013〕38號(hào))中，取消了“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門河道、湖泊排污口設(shè)置和擴(kuò)大審核”行政審批事項(xiàng)。

聯(lián)合執(zhí)法檢查。為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)管轄范圍內(nèi)的入河排污口監(jiān)督管理，2007年以來(lái)，黃委會(huì)同相關(guān)省(區(qū))相繼開(kāi)展了不同形式的入河排污執(zhí)法檢查。對(duì)企業(yè)違規(guī)行為及時(shí)督促整改，進(jìn)一步提高了公眾對(duì)水行政主管部門實(shí)施入河排污口監(jiān)督管理的認(rèn)知度，執(zhí)法成效顯著。

強(qiáng)化排污口監(jiān)管支撐。寧夏、山東等省(區(qū))相繼開(kāi)展入河排污口登記、核查工作；河南、內(nèi)蒙古、陜西、山東等省(區(qū))提出全省水功能區(qū)限制排污總量意見(jiàn)并函告省環(huán)境保護(hù)主管部門，作為水污染防治的重要依據(jù)。

1.4 水功能區(qū)及入河排污口監(jiān)測(cè)

1.4.1 強(qiáng)化水功能區(qū)監(jiān)測(cè)

黃河流域納入2015年度考核名錄的水功能區(qū)共311個(gè)，經(jīng)協(xié)商，黃委負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)103個(gè)，省(區(qū))負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)208個(gè)。

目前，黃委和流域各省(區(qū))重要水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力全面提升，在納入考核名錄水功能區(qū)全覆蓋基礎(chǔ)上逐步加密監(jiān)測(cè)頻次，其中6次及以上的309個(gè)，占96.9%，6次以下的10個(gè)，占3.1%。如：河南、山東等省(區(qū))，監(jiān)測(cè)頻次全部達(dá)到12次/年以上；青海二級(jí)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)頻次均達(dá)到12次/年。

1.4.2 積極推進(jìn)排污口監(jiān)督監(jiān)測(cè)

黃委和流域各省(區(qū))針對(duì)實(shí)際情況，相繼開(kāi)展了入河排污口水質(zhì)監(jiān)測(cè)和日常監(jiān)督工作，不斷投入人力、物力，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)力度，提高監(jiān)測(cè)技術(shù)水平，制定監(jiān)測(cè)技術(shù)方案和巡查、檢查制度，依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，黃委對(duì)黃河干流重點(diǎn)排污口實(shí)施了定期監(jiān)測(cè)，對(duì)其他排污口實(shí)施了不定期監(jiān)督性監(jiān)測(cè)；青海、內(nèi)蒙古、陜西、河南等省(區(qū))每年對(duì)轄區(qū)重點(diǎn)入河排污口實(shí)施常態(tài)化監(jiān)測(cè)，并及時(shí)將監(jiān)測(cè)結(jié)果通報(bào)地方人民政府，為地方開(kāi)展水污染防治提供了依據(jù)。

1.5 保障流域供水水質(zhì)安全

流域各省(區(qū))以國(guó)家重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)為契機(jī)，認(rèn)真清查水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)的各類排污口并提出整改意見(jiàn)，強(qiáng)化保護(hù)和監(jiān)控設(shè)施建設(shè)。2014年7月底，黃委組織召開(kāi)由流域八省(區(qū))環(huán)保、水利部門共同參與的黃河流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急機(jī)制工作會(huì)，總結(jié)交流近年來(lái)黃河流域突發(fā)水污染事件信息溝通協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問(wèn)題，探討應(yīng)急監(jiān)測(cè)方法和處置技術(shù)，充實(shí)和完善《黃河流域突發(fā)水污染事件信息通報(bào)與溝通協(xié)作機(jī)制框架意見(jiàn)》。該機(jī)制在處理突發(fā)排污事件中發(fā)揮了重要作用，得到水利部和相關(guān)地方政府的肯定和認(rèn)可，對(duì)保障流域供水水質(zhì)安全起到了積極作用。

2 存在問(wèn)題

就目前而言，黃河流域水資源保護(hù)與管理的能力與水平與全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法治水、依法行政的要求還不相適應(yīng)，流域機(jī)構(gòu)與各級(jí)水行政主管部門對(duì)當(dāng)前新形勢(shì)和新要求的認(rèn)識(shí)程度不一，在加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)管、入河排污口設(shè)置審批及執(zhí)法等方面體制不夠順暢、職能存在交叉等問(wèn)題依然存在，尚需進(jìn)一步統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)。

在入河排污口設(shè)置、申請(qǐng)審查及竣工驗(yàn)收等方面程序不完善，存在先建后審、漏審漏批的現(xiàn)象。目前水行政主管部門還缺少相關(guān)的治理措施和抓手，對(duì)已建的入河排污口和新建入河排污口審批后如何進(jìn)行管理，如何保證其按規(guī)定排放，缺乏有效的管理及制約手段。

另外，入河排污口監(jiān)測(cè)基本停留在監(jiān)督性監(jiān)測(cè)階段，受制于相關(guān)條件因素，未完全實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，難以全面系統(tǒng)科學(xué)地掌握廢污水及污染物入河量。日常監(jiān)測(cè)能力相對(duì)薄弱，專業(yè)人員、監(jiān)測(cè)設(shè)備、監(jiān)測(cè)技術(shù)手段等方面不足，導(dǎo)致入河排污口的日常監(jiān)測(cè)和核查工作開(kāi)展困難。

同時(shí)，納污紅線考核還存在部分省(區(qū))未按水利部印發(fā)的考核名錄范圍上報(bào)數(shù)據(jù)、部分省(區(qū))省界緩沖區(qū)未使用流域機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、一些水功能區(qū)監(jiān)測(cè)頻次不滿足要求、一些水功能區(qū)與往年相比水質(zhì)變化較大、很多省(區(qū))不能提供入河排污口設(shè)置同意的批復(fù)文件等問(wèn)題。

3 建議與措施

3.1 做好水功能區(qū)納污紅線管理考核

a.落實(shí)水功能區(qū)、入河排污口分級(jí)分類管理機(jī)制。盡快研究出臺(tái)黃河流域水功能區(qū)分級(jí)分類管理辦法，明確流域與區(qū)域的管理范圍、權(quán)限，進(jìn)一步理順流域與區(qū)域管理工作機(jī)制。

b.加大水功能區(qū)監(jiān)測(cè)。水利部明確要求要監(jiān)測(cè)斷面、監(jiān)測(cè)時(shí)間、監(jiān)測(cè)頻次與監(jiān)測(cè)方案一致。各省(區(qū))水利廳應(yīng)督促監(jiān)測(cè)單位嚴(yán)格按流域機(jī)構(gòu)審核的2015年水功能區(qū)監(jiān)測(cè)方案實(shí)施，同時(shí)結(jié)合監(jiān)督監(jiān)測(cè)，不斷提高監(jiān)測(cè)質(zhì)量。

c.強(qiáng)化流域與區(qū)域管理相結(jié)合的體制與機(jī)制的銜接，建立長(zhǎng)效、規(guī)范的數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)制。

3.2 完善入河排污口管理制度

根據(jù)新形勢(shì)和流域出現(xiàn)的新問(wèn)題，修訂《黃河水利委員會(huì)實(shí)施<入河排污口監(jiān)督管理辦法>細(xì)則》，依法依規(guī)和三定職責(zé)加快建立流域水資源保護(hù)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，梳理職權(quán)目錄，厘清事權(quán)邊界，做到法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，堅(jiān)決防止“不作為”和“亂作為”，為全面履職，依法行政奠定基礎(chǔ)。

3.3 強(qiáng)化入河排污口監(jiān)督管理

a.創(chuàng)新社會(huì)化管理，簡(jiǎn)政放權(quán)，提高行政服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)入河排污口設(shè)置申請(qǐng)、批復(fù)、核驗(yàn)、資料報(bào)送等流程一體化管理。

b.強(qiáng)化排污企業(yè)退水水質(zhì)監(jiān)測(cè)資料報(bào)送管理，建立排污企業(yè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息定期上報(bào)制度及年審制度，新設(shè)入河排污口要安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)施，并實(shí)時(shí)傳送監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

c.結(jié)合新全國(guó)重點(diǎn)飲用水源地名錄核定及達(dá)標(biāo)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)飲用水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)排污口的清理整治。定期開(kāi)展流域潛在危險(xiǎn)污染源排查，逐步建立黃河流域污染源信息庫(kù)和風(fēng)險(xiǎn)防控與評(píng)估體系。

d.以貫徹《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》為契機(jī)，不斷完善黃河流域突發(fā)性水污染事件信息通報(bào)與溝通協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)流域和區(qū)域之間以及相關(guān)部門間的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，形成分工明晰、權(quán)責(zé)明確、協(xié)作順暢、處置高效的執(zhí)法機(jī)制，使入河排污口執(zhí)法檢查常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。

e.建立對(duì)入河排污口及受納水體的常規(guī)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)及信息通報(bào)共享機(jī)制，及時(shí)將執(zhí)法檢查情況及重點(diǎn)排污口監(jiān)管結(jié)果等向流域省(區(qū))人民政府通報(bào)，必要時(shí)發(fā)揮新聞媒體輿論監(jiān)督作用。

3.4 提升入河排污口監(jiān)管能力

健全并充實(shí)各級(jí)水行政主管部門水資源保護(hù)隊(duì)伍，結(jié)合全國(guó)水資源監(jiān)控能力建設(shè)等規(guī)劃的實(shí)施，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)評(píng)估、信息化等基礎(chǔ)設(shè)施與能力建設(shè)，切實(shí)提高入河排污口日常監(jiān)測(cè)和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的覆蓋范圍，提升入河排污口監(jiān)管能力。

3.5 強(qiáng)化入河排污口監(jiān)督指導(dǎo)

充分發(fā)揮省(區(qū))水行政主管部門對(duì)入河排污口監(jiān)管的區(qū)域優(yōu)勢(shì)及流域機(jī)構(gòu)“綜合協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查”作用，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，定期召開(kāi)流域入河排污口監(jiān)督管理座談會(huì)，加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)，黃委將聯(lián)合有關(guān)省(區(qū))開(kāi)展重點(diǎn)河段入河排污執(zhí)法檢查；同時(shí)做好流域水資源保護(hù)宣傳，搭建社會(huì)化管理平臺(tái)，動(dòng)員聯(lián)合社會(huì)各界力量，形成合力，廣泛參與到流域入河排污口監(jiān)管工作中，共同保護(hù)黃河水資源。

Exploration and practice of Yellow River basin water function area supervision and administration

SHI Yang1, JIANG Libing2, LI Hao3

(1.YellowRiverBasinWaterResourcesProtectionBureau,Zhengzhou450004,China;2.YellowRiverDesignCompany,Zhengzhou450004,China;3.YellowRiverBasinWaterEnvironmentMonitoringCenter,Zhengzhou450004,China)

The Yellow River, as the mother river of the Chinese nation, is an important water source for the northwest and north China. The state implements the strictest water resources management system since the ‘12th Five Year Plan’. Yellow River basin water resources protection work assumes more difficult task and mission. Reinforcement of water function area management has important significance for speeding up the implementation of the most strict water resources management system, effectively improving river basin water quality and water ecological status, and ensuring water supply quality and safety in basin’s important water source areas.

the Yellow River; water function area; exploration; practice

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2015.03.005

TV213.9

A

1005-4774(2015)03-0022-04