推進京津冀協同發展的對策建議

摘 要：京津冀協同發展在總體思路上應該統一思想、融合為本、協同為基、行動為要。行動策略上要以區域協同制度創新為保障，以生態環境保護為切入點，以交通基礎設施建設為突破口，以一體化市場建設為主線，以產業合作為主攻方向，構建政府為主導、市場為主體、產業為基礎、社會參與的區域治理模式。在推進協同中，應堅持規劃先行，統領全局，打造“雙城記”，帶動區域發展，建立區域合作平臺，構建區域協同長效機制，逐步推進區域協同。

關鍵詞：京津冀；協同發展；區域治理

京津冀協同發展是黨和國家新時期的重大發展戰略，該區域的協同發展是落實國家區域發展總體戰略的重要支撐。

一、推進京津冀協同發展的總體思路

1.聯合為先，統一思想

京津冀區域協同發展需要各方的聯合行動，惟有聯合，才能互利；惟有聯合，才能共贏；惟有聯合，才能發展。要打破行政區劃界限的阻隔，打破“一畝三分地”的思維定勢，打破各自為政的局面，打破產業的分割，打破市場的封鎖，樹立合作共贏的理念，樹立“區域”的整體觀念，聯合起來，協調行動。

2.融合為本，促進發展

京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合。只有區域的融合才能推進區域的發展。為此，既要推動空間的融合，又要實現產業的融合；既要推動城市的融合，又要實現農村的融合；既要推動生產方式的融合，又要實現生活方式的融合；既要推動體制機制的融合，又要實現資源環境和要素的融合。

3.協同為基，積極互動

京津冀區域的發展涉及到“三地四方”的行政主體，同時還有企業、社會等利益相關者群體。因此，要充分協調好各種利益關系，首先建立利益表達機制，確保各方表達自己的利益訴求；其次要建立利益共享機制，讓各方都能享受合作帶來的成果；還要建立利益補償機制，對利益受損方進行補償。在互信、互惠、互利、互動，平等協商的基礎上，匯聚各方的力量，共同推動區域的發展。

4.行動為要，務實推進

京津冀區域協同發展進程處于“共識多、行動少”的局面，導致了區域發展落后于長三角和珠三角。我們需要共識，更需要行動，說一千道一萬，不如腳踏實地干。當前，迫切需要迅速采取行動，務實推進區域協同發展的進程。

二、推進京津冀協同發展的行動策略

1.以區域協同制度創新為保障

現有體制的制約、缺乏長效協調機制，嚴重制約了京津冀區域的協同發展。為此，要加強頂層設計，從頂層制度入手，破除影響區域協同發展的體制、機制障礙，構建一體化發展的長效機制。要建立政府間協調機制，搭建協商平臺，構建區域協調組織，充分發揮行政機制的協調作用。但也不能依賴行政手段解決一切問題，在行政協調中應以市場機制發揮資源配置的決定性作用為前提。

2.以生態環境保護為切入點

生態環境保護是京津冀區域面對的最為緊迫的現實問題，沙塵暴、霧霾的侵襲、水資源的利用與保護困擾著整個京津冀區域，迫切需要三地展開聯合行動，共同治理區域生態環境。在當前條件下，以大氣污染防治為切入點，構建京津冀區域生態環境保護合作機制、區域聯防聯控機制。實施對域內環境的綜合治理，形成區域合作、共同治理與保護的格局，實現資源節約型、環境友好型的區域可持續發展。同時加強京津冀水資源保護和生態環境的治理合作，積極推動建立流域生態補償機制，改善區域整體生態環境，推進區域生態環境與經濟社會的協調發展。

3.以交通基礎設施建設為突破口

區域協同發展是一項復雜的、長期的系統工程，在這個過程中應該先采取先易后難的策略，從容易取得共識和展開合作的領域開始，逐步推廣到其他領域。一體化的交通基礎設施網絡是區域發展的必要條件，而且基礎設施建設是一種見效快、“看得見、摸得著”的項目，容易取得共識、展開行動。這一領域的合作業已開展多年，有許多成功的經驗可以借鑒。因此，強化京津冀區域交通基礎設施體系的建設可以作為推進京津冀區域治理的突破口，建立完善交通一體化的合作機制。

4.以一體化市場建設為主線

統一開放、競爭有序的區域市場體系的建立，是深入推進京津冀區域協同發展的必要前提。市場機制在區域范圍內的逐步確立就是區域經濟的市場化過程，市場機制作用的充分發揮是區域經濟一體化的前提和基礎。實踐證明，歷史上形成的行政壁壘，如果不進行體制性的變革，僅僅依靠政府間的交流與合作，是無法被沖破的，其后果將深刻影響經濟與社會的一體化發展。為此，在在京津冀區域商品市場一體化格局已初步形成的基礎上，通過深化改革和制度創新，努力消除區域內不同行政區之間的市場保護和行政分割，清理不利于市場一體化的規則和政策，加強區域要素流動的平臺和網絡建設，大力推進和完善區域內金融、人才、技術、信息等要素市場的聯動與融合，構建能夠實現商品和要素自由流動的區域共同市場。

5.以產業合作為主攻方向

區域產業空間集聚的出現改變了經濟的空間格局，意味著中國經濟已進入區域間整體競爭的時代，以行政區劃為界線的行政區域競爭正在加快向以產業聯系為基礎的區域競爭轉變。必須改變過去以行政區為主導的競爭方式，轉向基于區域資源整合和產業合作的競合模式，在整個區域空間內重構區域產業發展。為此必須通過區域內各地方產業結構的調整和空間重組，優化區域分工和產業布局，加強產業聯系，打造產業內部縱向與產業之間橫向聯系的產業價值鏈，以重大項目合作為抓手，推動形成以京津為核心，以周邊城市為依托的城市經濟職能互補、分工合理、協同發展的產業格局。

6.構建政府為主導、市場為主體、產業為基礎、社會參與的區域治理模式

從發達國家的區域治理形成了多樣化的區域治理模式，但是這些模式都有一個共同點，就是吸納所有的利益相關者的共同參與。京津冀區域治理也應是一種政府、企業和各種社會力量共同參與的模式。

京津冀區域治理模式必須以政府為主導，充分發揮行政機制的協調作用，在政府的推動下，自上而下地構建適應國情、區情的區域治理模式。同時，區域治理模式的構建必須充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，以市場為主體，利用企業橫向擴張要求實現一體化的市場的客觀需求，推動地方政府的行為和關系的縱向調整。通過產業項目的合作，強化地區間的橫向經濟聯系，沖破地區間的行政壁壘，打破行政區對區域經濟的剛性約束，形成合理分工、有序競爭、充分協作、共同發展的格局。通過社會公眾的廣泛參與，集思廣益、群策群力，發揮社會各界協調、溝通和監督作用，共同推進區域的繁榮。

三、推進京津冀協同發展的對策建議

1.規劃先行，統領全局

區域的發展客觀上需要一個總體規劃的引領，因此，要盡快制定京津冀區域發展規劃，統籌協調區域發展中的空間開發利用、生態環境保護、交通基礎設施建設、產業布局等一系列重大問題。在編制區域規劃時還應慎用一些概念。如“首都圈”、“首都區”、“大北京地區”、“首都都市圈”等，這些概念都突出了北京或者首都的地位，有忽略津冀兩地之嫌。“京津冀都市圈”的提法也不合時宜，首先“圈”的提法不能反映區域的真實含義，其次“都市圈”的提法又忽視了廣大的農村地區，與我國城鄉一體化的發展戰略不符。因此建議使用“京津冀區域（或地區）”這一概念更為妥帖。

抓緊制定京津冀交通規劃、京津冀港口規劃、京津冀水資源利用開發規劃、京津冀產業規劃等各類專項規劃。從而形成總體規劃與專項規劃互相銜接的規劃體系，發揮規劃的統籌協調、指導和約束作用。

而且也應該注意，規劃不是萬能的，只是一個統籌發展的框架，是導向性的，但是沒有規劃也是萬萬不能的。要改變以往規劃制定的方式，從政府和部分專家“閉門磋商”轉向更為開放的區域規劃制定方式。當前可以在中央政府的主導下，由發改委具體牽頭，京津冀三地地方政府及相關部門、規劃專家、企業界代表、非政府組織為代表的社會力量等共同參與，廣泛協商，制定區域規劃。在廣泛協商、匯聚各方利益的基礎上，合理確定各地的功能定位，實現京津冀的合理分工。

2.打造“雙城記”，帶動區域發展

推進京津雙城聯動發展，要加快破解雙城聯動發展存在的體制機制障礙。通過破除體制障礙，釋放合作紅利；通過建立長效協調機制，增添合作紅利。按照優勢互補、互利共贏、區域一體原則，深化合作，形成合力，切實發揮“雙城”的輻射帶動作用，形成京津“雙核”。以區域基礎設施一體化和大氣污染聯防聯控作為優先領域，以產業結構優化升級和實現創新驅動發展作為合作重點，把合作發展的工夫主要下在聯動上，努力實現優勢互補、良性互動、共贏發展。

北京應主動承擔起推進京津冀區域合作“龍頭”的重任，積極參與到京津冀的合作中來，發揮其政治、文化中心的功能，消除影響區域合作的制度壁壘，充分利用科技、人才等優勢，服務于京津冀區域發展；天津應加快經濟中心建設，與北京共同形成雙中心的發展格局，發揮港口、技術輻射功能，主動尋求與京冀的合作，切實發揮經濟中心的輻射功能，帶動區域經濟的發展；河北應立足自身的發展，“打鐵還要自身硬”，地區的發展不能寄望于其他地區的“溢出”，通過強化自身經濟實力，主動融入京津的發展，積極吸納京津兩市的產業轉移和輻射。

3.建立區域合作平臺，構建區域協同長效機制

創建京津冀省市長聯席會議制度和京津冀城市協調會等平臺和區域合作組織，加強各方的對話協商。采取循序漸進的戰略，逐步拓寬合作的領域，推進京津冀區域協同向廣度和深度發展。同時要創建新型協調機制，包括行政機制、市場機制、共享機制、扶持機制、補償機制、合作機制及參與機制等。在各種協調機制中，市場機制處于主體地位，要確立市場機制在資源配置中的決定性作用，充分發揮市場機制對各類主體的引導作用。行政機制是京津冀區域治理的主導機制，要發揮行政協調的關鍵作用。其他機制是京津冀區域協同的重要有機組成部分，在推進京津冀區域協同中，要注重各類協調機制的有機配合與協調。形成以政府為主導、市場為紐帶、企業為主體，項目為載體、社會參與的互動協調體系。

4.逐步推進區域協同

區域協同發展不是一蹴而就的，而是一個長期、持續調整的過程。不能急于求成，搞大躍進，長期以來積淀而成的問題，不是一朝一夕就能解決的，不能畢其功于一役；也不能一味等待，錯失良機。要增強推進京津冀協同發展的自覺性、主動性、創造性，向全面深化改革要動力，向創新體制機制要活力，深入研究、明確思路、制定方案，邊行邊試、加快推進。應從當前面臨的緊迫性、戰略性問題入手，如大氣污染聯防聯控、交通基礎設施建設、京津冀區域規劃的編制、建立省市級政府間協調機制等問題。在這些領域取得突破，積累了經驗，為協同打下基礎，逐步推廣到其他領域。

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作者簡介：馬海龍（1978- ），男，中共天津市委黨校經濟學教研部，研究方向：區域經濟