從絕對均等化到彈性均等化

楊治平

摘 要：從20世紀90年代開始，美國紐約州開始了旨在促進基礎教育質量公平的財政保障機制改革，教育財政的政策導向從“均等原則”轉向“充分原則”。經過20多年的持續改革，紐約州建立了具有“彈性”的教育公平財政保障機制，不斷縮小紐約州內部各地區間的財政能力差異和教育成本差異，有力地保障了基礎教育的質量公平。紐約州的改革對我國區域內建立促進教育質量公平的基礎教育財政保障機制具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：美國；基礎教育質量；公平；財政保障機制

紐約州是美國的教育大州，也是美國教育改革的先鋒地區，始終將公平作為教育發展的重要目標。經過長期的實踐積累，紐約州對教育公平的認識逐漸深化。近年，紐約州從注重辦學條件的均等化逐漸轉向注重教育質量的均衡化，且實施了基礎教育財政改革，即從傳統財政撥款的“絕對均等化”向“彈性均等化”轉變，并根據州內不同學區的財政能力差異和教育成本差異進行教育資源的公平配置，逐漸形成了確?；A教育質量公平的財政保障機制。

一、教育資源分配原則的轉向

（一）“均等論”和“照顧論”難以實現教育公平

從20世紀90年代起，美國紐約州開始進行基礎教育財政機制改革，政策導向從“均等原則”（equity）轉向“充分原則”（adequacy），從強調“資源輸入”（inputs）的均等化轉向強調“教育結果”（outcomes）的公平。

紐約州的教育財政政策及教育經費撥款長期奉行均等原則，這個原則主要有兩層含義：一是“等分論”，二是“照顧論”。等分論認為一個州內不同學區的生均經費應實現均等化。生均經費差異在美國曾經被當作需要解決的重要問題，傳統的解決辦法是拉平各學區間的生均經費，強調教育投入的均等化。在長期政策實踐中發現，生均經費均等化雖然有助于促進教育資源配置的公平，但并不能實現真正的教育公平。很多大城市學區的公共支出項目比其它學區多，而均等化的生均經費要求給這些學區的財政帶來了巨大的壓力，等分論難以真正得到貫徹執行。純粹“一刀切”的均等化生均經費，即使在紐約州這樣比較發達的州，實施起來也是勉為其難。另外，限制或者降低經費充裕學區的生均經費，會導致這些學區兒童的教育需求得不到滿足，引發學區居民對“低水平公平”的不滿。照顧論則強調應該對那些有特殊需要的學生加以特殊照顧，如殘疾學生或移民子女。理論上，應該對他們投入更多教育資源以使他們達到與其他學生同等的教育程度，但這種原則在撥款實踐中難以操作。等分論和照顧論是紐約州在通向教育公平道路上的重要理論，在實踐中為基礎教育質量公平打下了扎實基礎，然而，它們共同存在的問題是把焦點聚集在教育投入的均等化方面，只是從教育資源輸入的角度看問題。

（二）法律訴訟倒逼教育財政政策轉向

對紐約州基礎教育財政政策轉向起到直接推動作用的是30多年來連續發生的關于教育公平的訴訟，這些訴訟大多數直指教育資源輸入的公平問題。一系列的訴訟及其判決結果，對紐約州的基礎教育財政政策起到了倒逼改革的作用。由于美國實行依法治教，法律是籌措和分配教育經費的根本依據，任何涉及經費的改革都繞不過法律的改變，而觸動法律發生改變的主要途徑就是司法訴訟。這也是美國歷次教育改革的一個基本特點。

20世紀70年代末的萊維頓訴訟案（Levittown v. Nyquist）最具典型性。萊維頓是一個貧困學區，聯合了其他學區對紐約州教育廳發起訴訟，認為紐約州教育財政系統的制度設計違反了州憲法中關于保障教育公平的條款，導致學區間教育投入的不公平。萊維頓學區所理解的教育公平，主要是州內各學區的生均經費應均等化。從此案開始，30多年來紐約州連續發生針對基礎教育財政投入公平問題的訴訟案件。紐約州最高法院在各個階段對訴訟案的判決結果直接導致了紐約州基礎教育投入制度的改革和演進。經過多年的案件審理，紐約州最高法院在萊維頓訴訟案中做出兩個結論：州憲法保障公民公平的受教育權利，但公平的受教育權利并不等同于提供均等化的生均經費，而且，為了達到真正的教育公平，教育財政系統亦不必提供均等的生均經費；州憲法保障學生接受“充分的基礎教育”（sound basic education）的權利。以上結論，一方面顯示貧困學區對于生均經費均等化的要求并未得到州憲法的支持；另一方面顯示應給學生提供充分的基礎教育，保障教育質量的公平。判決結論觸發了紐約州教育財政投入從“等分模式”向“充分模式”的轉型。經過多年的訴訟審理，紐約州最高法院判定：教育系統應該給學生提供基本的技能，使學生能夠參與到社會生活中，并有持續的就業競爭能力；州政府必須采取措施為各公立學校提供充足的教育資源，保證公立中小學校的每一名學生能夠獲得“合理的、基本的教育”。至此，“教育財政充分”成為一個法律概念被立法機構采納并在政府政策層面獲得實施。

（三）理論支撐基礎教育財政政策轉型

美國法律學者威廉·柯蘭（William H.Clune）在紐約州基礎教育財政政策轉變中起到了理論開拓和政策推動的重要作用。威廉·柯蘭認為單純從投入角度考慮教育財政公平是不夠的，要繼續深化對教育公平的認識，使教育投入和產出有機聯系，從資源輸入的均等化轉變到強調教育結果的公平。連接著教育結果的財政撥款才能為公立中小學的學生帶來更高程度的公平。為此，威廉·柯蘭建立了“充分模型”（adequacy model），主張制定合理的教育配置資源投入計劃，將教育資源與教育結果聯系起來，為學區設定“高位最低限度目標”（high minimum goals），并評估達成這些目標的必需資源，以確保所有學生接受充分的教育?！俺浞帧辈皇侵覆磺袑嶋H的過度投資，而是指可以計算的、滿足既定教育目標所必需的教育資源[1]。要達到充分的狀態，并不意味著生均經費必須采用“一刀切”的均等化分配模式。根據充分模型，威廉·柯蘭測算出了達到充分狀態所需的生均經費數額范圍，并根據高度貧困地區的學生數，估算了所應投入的總教育經費額度。威廉·柯蘭的理論成為紐約州基礎教育財政政策改革的重要理論基礎。

二、教育資源公平配置的彈性機制

紐約州教育財政體系中對各學區公共學校撥款數額的規定是依據教育財政撥款公式計算得出的。由于紐約州教育撥款公式的內容十分復雜，本文由于篇幅所限，不再贅述。就資源公平配置的機制而言，影響紐約州教育資源公平配置的主要因素有三個方面：一是設定達到教育質量公平狀態的量化目標和標準；二是針對區域財政能力的差異性，建立動態調節地區間財力差異的機制；三是針對區域間教育成本的差異，建立動態調節地區間教育成本差異的機制。這三個方面是影響紐約州政府對各學區教育撥款的多少，保障教育質量公平的主要因素。

（一）設定達到教育質量公平狀態的量化目標

如何界定充分的邊界？發生于美國的“標準與責任運動”（the standards and accountability movements）為這個問題提供了答案——能夠保障每位學生達到既定學業目標所需要的教育資源。紐約州修改了財政撥款公式，將教育資源分配的政策重點從教育財政投入的均等轉向了確保學生所受教育結果的公平。在實踐中，紐約州公立中小學財政撥款體系為州內普通公立學校提供教育資源的充分標準是：使每一名普通學生能夠達到州規定的學業成績標準，同時，為特殊需要的學生提供額外的教育支持，使之能夠達到州規定的特殊學生學業成績標準。具體而言，紐約州判斷某個學區是否實現了“充分教育”（adequate education）的操作性定義為：“在過去3個學年內，如果一個學區內高于80%的學生在州學業水平考試中的成績達到第3級，則該學區就達到了‘教育充分的目標”。

（二）平衡地區間財力差異的機制——N/RC指數

在政策實踐中，紐約州根據各學區財政能力的高低差異劃分學區類型，對財政能力薄弱的學區予以傾斜支持。各學區基礎教育財政收入的主要來源是房地產稅，由于經濟發展水平、地理位置、歷史因素等原因，州內各學區間的稅收收入自然存在差異，直接造成州內各學區間教育經費的差異，影響教育公平。[2]

紐約州政府的財政轉移支付重點向薄弱學區傾斜，以此平衡各學區間的財政收入差異，從而確保教育公平。紐約州各學區基礎教育經費來源的構成大致為“四四二”的比例，即學區承擔四成多，州政府承擔四成多，聯邦政府承擔近兩成。州政府的財政平衡機制是確保區域內教育公平的關鍵。因此，充分原則下的教育資源配置的前提是了解州內各學區間的財政能力差異，并對學區間的差異進行評估和量化。

為了使各學區都能夠達到教育質量充分的目標，州政府對各學區教育財力進行測量并排名，并根據排名情況將紐約州的學區劃分為不同的類別。州政府在教育撥款時，重點向排名靠后的學區傾斜，從而彌補這些學區因財政能力薄弱而造成的教育資源不足。

為了對紐約州的各學區進行類別劃分和評估，紐約州采用了“需求/資源能力指數”（Need/Resource Capacity Index，簡稱“N/RC指數”），來衡量一個學區利用本地區資源滿足學生需求的能力[3]。這個指標是“估計貧困百分比”（Estimated Poverty Percentage，EPP）（以標準分形式表示）和“綜合財產比率”（Combined Wealth Ratio，CWR）（以標準分形式表示）兩個指標的比值。估計貧困百分比的定義是某學區連續2個學年從幼兒園到六年級獲得減免午餐學生的百分比以及5～17歲貧困兒童的百分比（根據每10年一次的人口統計數據）的加權平均數，測量結果接近有資格獲得減免午餐資格學生的百分比。綜合財產比率是某學區生均財產與州平均生均財產的比率。如果某個學區的估計貧因百分比和綜合財產比率的數值分別與州的平均值相等，則該學區的N/RC指數為1，即該學區的資源配置水平與全州的平均程度相當。如果N/RC指數小于1，則表明該學區滿足學生需求的能力超過了全州平均水平，資源滿足能力較強。如果N/RC指數比值大于1，則表明該學區滿足學生需求的能力是低于全州平均水平的，需要在財政上加以支持。

紐約州政府委托研究機構定期測量本州所有學區的N/RC指數，并根據測量結果，編制《需求/資源能力分類目錄》（N/RC category，簡稱“N/RC目錄”）。這個目錄將紐約州697個學區按資源需求的高低劃分為六類地區，一類地區至四類地區屬于教育資源高需求地區。下面，以2005-2006學年為例來說明紐約州各個不同需求類別學區的主要情況。

一類地區（高N/RC指數）：紐約市公立學校（Public Schools）。一類地區是資源最缺乏地區，紐約市教育資源在紐約州屬于最差之列（與中國北京、上海的情況相反）。根據紐約州教育部給紐約州州長和立法機構的報告，紐約州公立學校有學生280萬人，而紐約市的學生占紐約州學生的37%，其中72.3%為黑人和西班牙裔，且多數處于貧困狀態，白人學生比例僅為14.3%。因此，在N/RC目錄中，紐約市屬于公共教育需求最高的一類地區。

二類地區（高N/RC指數）：大城市地區（Large City Districts），包括布法羅（Buffalo）、羅切斯特（Rochester）、錫拉丘茲（Syracuse）、 揚克斯（Yonkers）。

三類地區（高N/RC指數）：城-郊地區（Urban- Suburban Districts）。此類地區所有N/RC指數等于或大于1.1835，并且要滿足下列條件之一：每平方英里至少有100名學生，注冊人數超過2500人并且平均每平方英里超過50名學生。此類地區在指數排名榜上高于前70%。

四類地區（高N/RC指數）：郊區（Rural Districts）。此類地區所有N/RC指數等于或大于1.1835，并且要滿足下列條件之一：每平方英里少于50名學生，注冊人數少于2500人并且平均每平方英里低于100名學生。

五類地區和六類地區屬于財政能力較好的學區，州政府給予的轉移支付相對而言比前述四類地區少。五類地區（平均N/RC指數地區）：所有N/RC指數在0.770～1.1835之間，指數排名在前20% ～前70%。六類地區（低N/RC指數地區）：指數低于0.770的區域，指數排名低于前20%。

（三）平衡地區間教育成本差異——RCI指數

紐約州各學區不僅財政能力存在差異，學校教育的成本也存在差異。因此，在測量各學區需求差異的同時，紐約州對各學區的教育成本也進行評估和測量。在紐約州關于教育公平的訴訟中，被告方反駁原告要求均等的生均經費不合理的一個重要理由是，州內各地區間的教育成本是不同的，由于經濟發展水平的差異，各地區的購買力是存在差距的，因此，整齊劃一的生均經費是不合理的。例如，1000美元在紐約市的實際購買力相當于672美元。

紐約州平衡區域間成本差異的方法主要是開發出了一套全州范圍內的成本指數。紐約州借鑒俄勒岡州經驗[4]，開發了“區域成本指數”（the Regional Cost Index，簡稱“RCI指數”），測量各學區間的教育成本差異。

學校最大的一項教育成本是教師的勞動報酬。在紐約州教育經費支出的構成中，公共教育支出的75%用于教師薪水。因此，測量各學區教育成本差異的重點在于測量教師勞動報酬的差異。RCI指數是區域內與教師職業薪資相當的社會平均薪資與全州相應的社會平均薪資的比值，社會平均薪資采用中位數（median wage）。州政府對各學區的教育撥款數與RCI指數掛鉤。因此，社會平均工資高的學區，購買力是偏高的，政府的撥款相應上調，教師的工資標準也是高的，反之亦然。RCI指數成為影響紐約州教育財政撥款公式計算結果的主要變量。

RCI指數選取各學區內勞動力市場中與教師職業資格要求近似的專業崗位，計算這些崗位薪水的中位數。紐約州根據本州的實際情況，選取了61種專業崗位的平均薪資，作為教師薪水的參照。例如運營經理、廣告與宣傳經理、市場經理、銷售經理、公關經理、行政服務經理、計算機信息系統經理、財務經理、工業制造經理、采購經理、貸款專員、電腦程序員、土木工程師、電子工程師、環境工程師、工業工程師、機械工程師、藥劑師等。為了排除各個學區的影響及傾向性，所選取的崗位排除了與教育相關的職業類型。這61種崗位薪水的數據來自紐約州勞工部（the New York State Department of Labor）“分崗位就業統計數據調查”（Occupational Employment Statistics Survey）的統計數據。

經過RCI指數的測量后，紐約州根據經濟發展水平差異和勞動力市場價格差異，把紐約州劃分為9個區域，稱為勞動力分區（Labor Force Region）。教育經費撥付的多少與勞動力分區的指數值高低形成了動態關聯。紐約州政府依據最新的勞動力分區職業成本指數數據計算教育撥款公式，實施財政撥款（見表1）。

三、啟示

從絕對均等化到彈性均等化是紐約州基礎教育財政保障機制的發展路徑，對于我國確?；A教育質量公平具有一定的啟發意義。我國當前正處在從辦學條件均衡化發展向教育質量均衡化發展的轉折過程中，教育從低水平公平階段向更高水平的公平階段發展。相應地，教育財政的保障機制應不斷改革，從而適應教育質量公平發展的新需求。

區域內教育差異是教育公平問題的敏感點和關鍵點。社會關注的重點依次為：縣內教育公平，省內教育公平，全國東、中、西部的教育公平。如何分配各級政府在教育公平問題上的負擔比例，合理設計財政轉移支付制度確保教育質量公平，是我國省級政府、縣級政府、中央政府需要合理思考的問題。

總之，紐約州近20年的財政保障機制改革取得了進展，基本實現了基礎教育質量的均衡，紐約州有74%的學區達到了教育充分標準，但并未徹底解決教育質量均等化的問題。盡管付出了巨大努力，紐約州仍有1/4的學區未達到教育充分目標，從這一點上看，紐約州仍未實現其理想中的教育公平。當前紐約州的教育財政撥款機制，是在長期的政策實踐中形成的，仍然處在不斷改革的階段。如能就教育質量公平保障機制問題進行中美兩國深入的跨國比較研究，或許對兩國及世界各國都能有新的啟示。

參考文獻：

[1]William H. Clune.the Shift from Equity to Adequacy in School Finance[J].Educational Policy， 1994（1）：376-394.

[2]PeterW.Colby.New York State Today： Politics， Government， Public Policy[M].New York： Sunny Press， 1989： 243.

[3]The State Education Department.New York the State of Learning——A Report to the Governor and the Legislature on the Educational Status of the States Schools[R].New York：NYSED， 2006：25-P26.

[4]Rothstein，R.Adjusting Oregon Education Expenditures for Regional Cost Differences： A Feasibility Study. Sacramento[M].CA： Management Analysis & Planning Associates， L.L.C ，1997：3.

編輯 朱婷婷 校對 吳婷