農村剩余勞動力轉移阻礙因素研究

王天偉

（隴東學院經濟管理學院 甘肅 慶陽 745000）

一、農村剩余勞動力轉移現狀

（一）農村剩余勞動力的規模和數量。

由于測算方法和關注角度不同，農村剩余勞動力的規模和數量在數據上存在一定的差異。如胡鞍鋼用耕地勞動比例法算出2.0538 億（2000年），蔡昉基于統計數據直接推算出1.2 億（2007年），馬曉河等用農業所實際需要的勞動力算出1.14 億（2007 年），程名望用中國農村固定觀察點辦公室數據推算出1.5 億～1.7 億（2007 年）等[1]。

根據國家統計局2014 年2 月發布的《中華人民共和國2013 年國民經濟和社會發展統計公報》，2013 年末中國總人口為136072 萬人，鄉村人口62961 萬人，占總人口的46.27%。全國農民工總量為26894 萬人，比上年增長2.4%。其中，外出農民工16610 萬人，增長1.7%；本地農民工10284萬人，增長3.6%。據此，目前我國農村勞動力從農業向非農產業轉移的人口總數近2.7 億人，其中1.66 億農村勞動力異地向非農產業轉移。農村勞動力轉移的規模和數量呈現出逐年增長的趨勢。

（二）農村剩余勞動力轉移面臨的形勢。

黨的十六大提出基本實現工業化是21 世紀頭二十年經濟建設的主要任務，這表明在2020 年前后，我國農業勞動力人數要下降到30%以下。有學者根據聯合國對農村人口轉移的歷史數據估測，中國的城市化率在2050 年將達到72，9%。為實現城鎮化建設目標，在2050 年前，中國必須轉移出大概4.73 億農村人口，平均每年轉移1126 萬農村人口[2]。據統計，從1980—2009 年大概轉移了8277 萬農村剩余勞動力，從而使農業人口占全部人口的比重由1980 年的80.61%減少到2009 年的53.41%。但目前農業人口占比例基本實現現代化、實現城鎮化建設目標的要求差距相當大。

此外，我國城鎮化發展水平一直滯后于工業化發展，農村剩余勞動力的轉移和城鎮化嚴重的滯后于工業化進展，第二、三產業層次不高、比重偏低，城鎮承載能力和非農產業對農村剩余勞動力的吸納能力極其有限。受各種因素的影響和制約，農村剩余勞動力轉移的渠道和途徑不暢，數量龐大的農村剩余勞動力順利地轉移到非農產業和城鎮，是我國經濟社會發展和理論研究面臨的嚴峻挑戰和重大課題。

二、農村剩余勞動力轉移阻礙因素分析

（一）城鄉二元戶籍、土地流轉以及社會保障等制度因素

蔡昉認為，我國的勞動力轉移是制度變革的結果，它受到制度與政策因素變化的影響，制度因素是阻滯農村剩余勞動力轉移的主要因素。

從城鎮看，我國現有戶籍制度的存在和慣性運轉，成為農村剩余勞動力轉移基礎性制度阻滯因素。“異地轉移”是當前農村剩余勞動力就業的主要途徑和渠道。盡管各地在不同程度上積極推進戶籍制度改革，但并未從根本上改變，大中城市的戶口準入門檻依然很高。在農村剩余勞動力就業的城市，就業政策、社會保障制度、公共產品供給等方面仍然執行著歧視性政策。雖然各地都不同程度地放寬農民進城務工的條件，但是以戶籍制度為基礎的地位、身份、就業住房、補貼、勞保、福利等社會保障方面仍存在著明顯的不平等，農村勞動力在城鎮就業的成本相對加大，同時他們在吃、住、就業、加薪、子女入托上學等方面也造成許多困難，致使農村勞動力在城鎮不能長期穩定地就業。現有戶籍制度限制了勞動力要素的自由流動，違背了城鎮化發展的經濟規律。

從農村看，現行土地輪流轉制度和社會保障制度嚴重阻礙著農村剩余勞動力的轉移和流動。現行的以家庭聯產承包制為基礎的、統分結合的雙層經營體制，是以農民居住在農村且具有農村戶口為前提而取得集體土地的承包經營權的。由于缺乏完善的土地流轉制度、統一的土地流轉市場以及外部資本的有效介入，集體土地的承包使用權很難在大的范圍內進行流轉，土地承包使用權的資本化收益也不能完全體現出來。農村剩余勞動力向城鎮的轉移，可能使農民喪失已有的集體福利和對土地等集體則產所衍生的一切權利，導致已經轉移或是計劃轉移的剩余勞動力無法徹底放棄集體土地承包使用權益。即使已經轉移的勞動力，在制度上仍然和承包土地之間存在著法理層面的必然聯系，農村剩余勞動力的轉移問題也就沒有從根本上解決。與此同時，現有的制度設置，使得農民承包的土地在某種程度上還承擔著一定社會保障功能，在全國尚未形成統一完整和城鄉平等的社會保障制度的情況下，農村勞動力的養老保險、失業保險、醫療保險等只能通過用工企業的商業化運作來實現，且與城市居民之間存在著較大的差距，與農民原來參加的新型農村醫療合作保險等的銜接存在很大問題，加之農村勞動力在城鎮不能長期穩定地實現就業，不同地域間的保險跨地區轉移目前在制度層面沒有有效的保障機制。因此，在農村建立和完善土地流轉制度和社會保障制度是農村剩余勞動力擺脫土地束縛、實現自由流動的制度基礎。

（二）城鎮對農村剩余勞動力的吸納承載能力有限

區域經濟與城鎮化進程之間存在著相互促進的良性互動關系，城鎮化建設進程的加快，一般會在地理空間上聚集，使社會資本、人口、原材料等生產要素集中，從而吸引農村剩余勞動力向城鎮遷移。目前，我國正處于加快推進城鎮化建設的重要時期，城鎮對農村剩余勞動力的吸納能力有限，城鎮的公共產品以及社會服務對農村剩余勞動力的承載能力不強。

據人力資源與社會保障部公布的數據顯示，中國城鎮登記失業率從2007 年開始已經連續三年增長，由2007 年的4%、2008 年的4.2%上升到2009 年的4.3%；到2010 年末，全國實有城鎮登記失業人員908 萬，城鎮登記失業率為4.1%。在十一屆全國人大四次會議上，政府工作報告明確“2011 年要將城鎮登記失業率控制在4.6%以內”。并且，2010 年中國勞動力總量達到了8.3 億人，城鎮新增勞動力供給為5000 萬人，而從需求情況看，勞動力就業崗位只能新增4000 萬個，勞動力供求缺口達到1000 萬左右，可見城鎮勞動力供大于求的矛盾相當嚴峻。然而，城鎮一直以來是吸收農村剩余勞動力的重要場所，城鎮企業的發展為農村剩余勞動力的轉移就業提供了大量機會。從2002 年開始，城鎮單位使用農村勞動力數增加較快，平均每年增加150 萬人以上，2002 年增長速度超過10%，2004 年達到15%以上。但從2005 年開始中國城鎮單位使用農村勞動力數量增長速度開始有所下降，從15.5%下降到2006 年的12.2%、2007 年的9.5%。在中國城市就業形勢嚴峻，就業競爭異常激烈的背景下，大量農民涌入城市由此產生了“民工潮”、“城市病”等諸多問題。同時，中國城市經濟結構調整本身已衍生了嚴重的失業問題，城鎮吸納剩余勞動力的容量有限，還不具備短期內大規模接受農村剩余勞動力的條件。

與此同時，我國城鎮建設在不同程度上存在基礎設施建設嚴重滯后，生活設施不配套不完善，基本的文化設施處于初建階段，城鎮功能分區規劃分散、建設混亂，垃圾和污水處理能力不強等公共產品和社會服務無法滿足非農產業和城鎮化發展的需要，亟需解決交通暢通、水電暖供應、市政管網通暢等問題，提升城鎮公共服務能力，提高綜合承載能力。

（三）勞動力心理預期不明確及融入城市生活成本過高

按照古典經濟學的基本觀點，農村剩余勞動力作為市場主體是符合經濟理性人的假設，追求自身利益的最大化。他們在作出經濟行為抉擇時，要對各種可供選擇的行為方式的成本收益進行分析、比較、預測。秦暉認為，對于中國的農民，隨著市場經濟的發展，他們的理性將會擺脫集體表象的壓抑而健全起來。

美國經濟學家托達羅（TODARO M P，1969）在上世紀60 年代末70 年代初創立了預期收入差異論。預期收入差異論認為，決定勞動力流動的不是實際收入水平而是以實際收入乘以就業概率的預期收入水平。只有當預期收入大于勞動力在農村中的平均收入水平時才意味著勞動力的遷移是有利可圖的。只有當一個勞動力估計他在城市部門預期的收益高于他在農村的收入時，勞動力遷移才會發生。

基于托達羅預期收入差異論，農民剩余勞動力是否向城鎮的轉移，主要取決于勞動力對自己轉移到城鎮后的預期收入是否大于其在農村中的平均收入水平。農村勞動力在做出是否向城市遷移時的決定時，不僅考慮預期收益，還將對進城務工的成本收益進行分析，在其他條件不變的情況下，遷移成本和生活費用越低，剩余勞動力向城鎮遷移的阻礙就越小。當農村勞動力轉移到城鎮后，相比之前在農村的生活成本大大增加，包括可用貨幣計量的經濟成本和不能用貨幣計量的非經濟成本。經濟成本主要是農民進入城市后“獲取就業機會”、“提高生活質量”、“把握投資機遇”等城市化所帶來的共同利益而付出的成本。非經濟成本包括：離開家人、家鄉產生的思鄉情緒的心理成本，受到當地居民不良看法與對待，社會歧視等，各種務農時所享有權利的喪失，如選舉權，子女受教育權利與機會等。[3]相對于在農村時務農成本而言，增加了非經濟成本，亦即深度融入城市的生活成本。加之城鎮勞動力供大于求的矛盾相當嚴峻的實際狀況，農民面臨的高昂的非經濟成本是影響勞動力遷移的主要障礙性因素。

（四）農村剩余勞動力素質能力缺陷因素

根據國家統計局農村社會經濟調查總隊的調查，2007 年在我國轉移的農村勞動力中，僅有20%左右具備高中以上文化程度。具體結構分布是：文盲勞動力占1.5%，小學程度占16.5%，初中程度占61.7%，高中程度占13.6%，中專及以上程度占6.7%。在農村勞動力中，受過專業技能培訓的僅占15%。在農業從業人員中，具有專業技術資格的人僅占0.68%。低學歷的農村勞動力占較大比重，嚴重缺乏專業技能，不具備現代工業產業需要的知識及技能，勞動力向城鎮非農產業、尤其是高技術行業的直接轉移面臨諸多困難，直接影響了農村勞動力轉移的規模和層次，勞動力市場呈現結構性失業。

基于農村剩余勞動力素質和職業技能的現狀，他們只能從事技術含量很低甚至是純粹的體力勞動，如建筑、運輸、保潔、搬運等行業的粗重工種的體力勞動。從經濟社會發展長遠看，隨著經濟發展水平的提高和高新技術產業的興起，社會勞動分工逐步由簡單的體能勞動為主向復雜的智能勞動為主方向發展，低素質、低技能、體能型的農村剩余勞動力將難以進入較高層次的產業，只能在低層次的產業中惡性競爭，使流入到城市的農村勞動力的就業領域越來越狹窄，嚴重阻礙了農村剩余勞動力的轉移。

三、促進農村剩余勞動力轉移政策建議

（一）突破制度障礙瓶頸，推進農村剩余勞動力向城鎮轉移

當前，各地方都在積極嘗試推動制度變遷，采取不同的途徑、措施和辦法試圖掃除農民工在醫療衛生、就業保障、子女教育、社會融入等方面的戶籍管理制度障礙。基于國情和城鎮承載吸納能力的實際狀況，2014 年7 月出臺的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確規定城鄉統一登記為居民戶口，按照人口規模來劃分并確定各類城市的落戶政策，并提出到2020 年實現1 億農民工和其他常住人口落戶城鎮。這是我國戶籍制度改革的重大舉措，也是突破瓶頸制約的破冰之舉。但是，只要城鄉二元戶籍制度不在根本上予以消除，就無法從根本上為農村剩余勞動力的自由轉移、人力資源優化配置提供制度保障。因此，在經濟發展社會發展具備基本條件的前提下，城鄉二元戶籍制度必須從根本上進行改革，在制度層面取消農村剩余勞動力向城市遷移的限制，給予農民工與城市居民同等待遇。

上世紀70 年代末我國推行了以家庭聯產承包制為基礎的、統分結合的雙層經營體制改革，這次制度變遷所激發和釋放的經濟推動動力，已經不能支撐農村經濟社會的持續發展。目前，以土地流轉為核心內容的新一輪制度變遷已經全面推開。從制度層面來看，頂層設計實現了土地所有權、承包權和經營權的分離，保證了農村剩余勞動力作為土地承包權所有人所享有的經濟權益和對土地等集體財產所衍生的一切權利，消除了農村剩余勞動力轉移的制度障礙。針對目前土地流轉存在的問題，必須在政府的主導下，建立和完善統一的土地流轉市場，通過農業產業化經營來吸引外部資本的有效介入，實現土地承包權和經營權的分離，使農村剩余勞動力真正享有土地承包權的資本化收益。同時，要建立和完善城鄉統一、全國協調的社會保障制度，徹底將承包土地承擔的農民社會保障功能轉移出來，實現全國范圍內標準統一的養老保險、失業保險、醫療保險等制度，解決與新型農村醫療合作保險銜接、不同地域間的保險跨地區轉移等問題。

（二）加快推進城鎮化建設進程，提高城鎮和非農產業對農村剩余勞動力的承載吸納能力

農村剩余勞動力向城鎮轉移，積極推進城鎮化，從本質上是為了實現產業和人口等要素的內生性聚合，分發揮城鎮的產業和人口聚集效應，以實現聚集經濟效應、規模經濟效應和優位經濟效應。城鎮聚集效應和輻射功能不強，基礎設施、交通網絡等是其制約因素之一，也是影響城鎮對農村剩余勞動力承載吸納制約因素。因此，在科學規劃的基礎上，在大力加強和提升城鎮公共產品供給和社會服務水平、提高城鎮的公共服務能力和綜合承載能力的同時，適應“城鄉一體化”城鎮化推進模式，通過市場機制的驅動效應，引導生產要素在農村就近聚集，實現聚集經濟效應和規模經濟效應，縮小城鄉差距，實現城市與農村公共產品服務均等化和農村生活方式城市化。在高的經濟和社會預期收益的利益驅動下，引導他們做出合乎理性的遷移決策，實現農村剩余勞動力就近在農村實現產業轉移。

縣域經濟的發展與城鎮化進程存在著正相關的線性關系。因此，積極推進縣域經濟發展，加快農村非農產業開發，構建城鄉一體化發展格局，為剩余勞動力就近實現產業轉移創造就業崗位，解決因大量農村剩余勞動力涌入城市由此產生了“民工潮”、“城市病”等諸多問題減輕因城鎮經濟結構調整衍生的失業壓力。同時，要培育有利于農村剩余勞動力轉移的城鄉就業協調的機制和環境，解決信息不對稱的問題，建立城鄉溝通的勞動力市場信息系統，從根本上避免農村勞動力轉移的盲目性，節約農村剩余勞動力轉移成本。

（三）通過加大教育和培訓力度，提高農村剩余勞動力融入城市社會的素質和能力

農村剩余勞動力的轉移，既是經濟層面勞動力生產要素通過自由流動實現優化配置，也是社會層面實現城鄉居民生活方式一體化、城市與農村公共產品服務均等化的有效渠道，更是城市文明、城市意識在內的城市生活方式的擴散和傳播。

改革教育制度是保證農村剩余勞動力順利轉移的長期策略。要加快推進城鄉教育均等化，實現優質教育資源共享，提高農村勞動力接受新知識、新信息，掌握新技能的能力和水平；加強成人教育和職業技術教育，采取靈活多樣的培訓形式，適應勞動力市場需求和發展農村經濟實際需要，在職業技術學院設置實用的專業和課程，開展短期職業技術培訓，提升農村剩余勞動力的市場適應力和就業競爭力。

在農村剩余勞動力具備相應非農技術崗位能力的同時，培養能夠適應現代企業生產和經營管理模式的能力和素質，提高自主創業、自謀職業、競爭就業的意識和能力，提高和養成自我發展能力和融入城市生活的文化根基，以工作方式的變革引領生活方式和人際交往方式的變革，改變閑散的農村生產生活方式和以血緣、地緣為紐帶的人際交往方式，在群體心理和行為上融入城市社會。

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