關于農村經營性建設用地使用權確權實體和程序的思考

祁全明

（西北民族大學法學院 甘肅 蘭州 730030）

一、基本概念

農村集體經營性建設用地屬于農村集體建設用地的一種，與農村的宅基地、公益性建設用地和經營性建設用地共同構成我國農村集體建設用地的范圍，是指具有生產經營性質的農村建設用地。農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業所使用的農村集體建設用地。

（一）農村集體經營性建設用地的分類

1.經依法批準為建設用地的存量集體建設用地；2.符合規劃，辦理農用地、未利用地轉用審批的新增集體建設用地。

（二）農村集體經營性建設用地的范圍

1.鄉（鎮）辦企業使用屬于本鄉（鎮）農民集體所有的土地；2.村辦企業使用屬于本村農民集體所有的土地；3.村民組辦企業使用屬于本村民組農民集體所有的土地；4.農民個體、農民集資聯辦企業以及農民集體與其他單位和個人聯辦的企業使用所在農民集體組織所有的土地。

（三）農村集體經營性建設用地所有權的主體

主要包括鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體。一是鄉（鎮）農業集體經濟組織，二是村農民集體，三是村民小組。

但是目前農村中存在著“集體組織缺位”的現象，就是原來法律規定的各種農民集體經濟組織基本不存在了，被村民委員會或者被農業公司、合作社等替代了。村民委員會是個政治組織，不是經濟組織，但是在大多數農村尤其是西部農村，村民委員會都取代了法律意義上的“集體經濟組織”，法律意義上的集體經濟組織在這些地區不是名存實亡，而是完全消失了。其中最典型的，就是集體經濟組織的土地所有權，現在已經由村民委員會享有和行使。直接和村民訂立承包合同的，就是村民委員會，而不是“集體經濟組織”。但是地方政府和管理層普遍認為村民委員會就是集體了。其實從法律角度來看，村民委員會不是集體。

二、確權原則

鑒于國土資源管理工作在建國后處于逐步規范的過程，大量集體建設用地是在不同時期和不同政策背景下形成的，為完成好當前的土地確權，需要堅持如下幾個基本原則。

第一，堅持實體與程序并重。在確權過程中，不僅要依據現有實體法律法規進行各項土地權屬的確定，還要堅持基本的程序正義。由于我國土地問題的復雜性和長期性，使得確權本身面臨著巨大的調查取證等工作，在此過程中，堅持程序正義既是土地確權工作本身的需要，也是防止在確權過程中行政機關濫用權力和充分尊重當事人的基本要求。

第二，堅持歷史和現實相結合的原則。建國以來我國共進行過四次土地確權，分別是1951 年的土地改革、上世紀80 年代中期的宅基地確權和90年代早期的確權和2010 年開始的這次確權。在歷次確權過程中，都相應地頒布了一些法律法規和政策，再加上我國地域遼闊，各地農村土地實際情況差別很大，操作過程也不能整齊劃一，造成了很多歷史遺留問題。因此，在此次確權過程中，應該對歷史遺留的土地權屬問題，只要符合當時規定的歷史事實，不能輕易地改動和否定；對現在實際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對待。在確權時要從實際出發，堅持歷史與現實相結合、原則性和靈活性相結合。

第三，有利于保護農民合法權益的原則。土地確權雖然是國家行政機關，即人民政府依照相關法律法規對土地的產權歸屬進行認定的行政行為，但是最終權利的歸屬是農民自己，土地權利的確認關系到農民自己的生活、生存乃至生命。因此在確權過程中要充分保護農民的合法權益，不僅要尊重農民作為土地權利享有者的主體地位，還要按照法定程序進行調查、審核，切實做到權屬合法、界址清楚、面積準確，登記資料記載和證書填寫無誤，發證及時，能夠真正通過確權來保護農民的合法權益。

第四，堅持農村生產生活的穩定與持續發展的原則。確權作為政府的行政確認行為，不能以政府行為干擾甚至破壞正常的農業生產活動和農民的正常生活，不能影響農村社會的穩定和持續發展。這就要求在確權過程中要尊重農業生產規律和農民生活習慣，既要使土地權利盡快準確地確定權利歸屬，又要使農村社會能通過土地確權得到更快的發展。

三、確權的實體法依據

1995 年實施的《確定土地所有權和使用權的若干規定》目前應該還是土地行政確權的實體法規。《確定土地所有權和使用權的若干規定》從第十九條到第二十五條對集體土地所有權作了詳細規定，確定了土地確權的時間點，即1962 年9 月《六十條》頒布之前、《六十條》公布起至1982 年國務院《村鎮建房用地管理條例》發布時、1982 年國務院《村鎮建房用地管理條例》發布時起至1987年《土地管理法》開始施行時。規定中規定：“土地改革時分給農民并頒發了土地所有證的土地，屬于農民集體所有。”另外第二十條規定“村農民集體所有的土地，按目前該村農民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權”。第二十一條規定“農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的，應視為現使用者所有；連續使用不滿二十年，或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所枉者曾向現使用者或有關部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據具體情況確定土地所有權”。以上的規定從硬性的角度提出了土地確權的評判依據。

四、確權的程序法依據

2003 年03 月01 日實施的《土地權屬爭議調查處理辦法》實際上就起到了行政確權工作中“程序法”的作用。該規定第十七條規定“承辦人在調查處理土地權屬爭議過程中，可以向有關單位或者個人調查取證。被調查的單位或者個人應當協助，并如實提供有關證明材料。”第十八條規定“在調查處理土地權屬爭議過程中，國土資源行政主管部門認為有必要對爭議的土地進行實地調查的，應當通知當事人及有關人員到現場。必要時，可以邀請有關部門派人協助調查”。第十九條又明確規定“土地權屬爭議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任，應當及時向負責調查處理的國土資源行政主管部門提供有關證據材料”。第二十條規定“國土資源行政主管部門在調查處理爭議案件時，應當審查雙方當事人提供的下列證據材料：一、人民政府頒發的確定土地權屬的憑證；二、人民政府或者主管部門批準征用、劃撥、出讓土地或者以其他方式批準使用土地的文件；三、爭議雙方當事人依法達成的書面協議；四、人民政府或者司法機關處理爭議的文件或者附圖；五、其他有關證明文件。”第二十一條中規定“對當事人提供的證據材料，國土資源行政主管部門應當查證屬實，方可作為認定事實的根據。”在確權過程中，應該充分的聽取爭議雙方的主張，收驗各方的證據，必要時安排聽證會，通過這些工作做出初步審查證據原則和繼續調查方案，然后再結合實際的情況主動的進行核實和調查補充。

總之，土地確權關系到農民自身權益和農村社會穩定與發展，應該堅持“尊重事實、尊重歷史”的原則，準確的認定土地使用的歷史變遷情況，加之客觀書證和其他各種證據的證明，復雜的土地使用狀況才可能客觀再現，法律法規的準繩作用才能充分發揮。另外，農民的土地糾紛往往也是社會安定的隱患，所以把握事實的認定，用充分的法律法規作為確權的依據，才可能使土地權利名實結合，真正達到土地確權的目的和效果。