中國排污權(quán)交易的法律問題研究

侯書平

（平頂山學(xué)院 河南 平頂山 467000）

排污權(quán)交易的理論起源于科斯定律中“通過產(chǎn)權(quán)的清晰界定來獲得資源配置的效率”論斷。科斯通過產(chǎn)權(quán)的明晰界定將外部成本內(nèi)部化。排污權(quán)交易制度就是用經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題的有效方法，最初的制度設(shè)計始于美國《清潔空氣法》的相關(guān)規(guī)定，我國在20 世紀90 年代引進并展開試點，迄今已取得了一些進展，但由于各試點地區(qū)各自制定排污權(quán)交易的實施細則，再加上各項配套措施的不健全，致使排污權(quán)交易這項外來制度在各地的實施存在一定的問題，本文通過對排污權(quán)交易在我國的實施現(xiàn)狀分析提出排污權(quán)交易在實施過程中存在的問題，從而提出完善我國排污權(quán)交易制度的相關(guān)建議和改進方向。

一、中國排污權(quán)交易的現(xiàn)狀

我國于20 世紀90 年代開始引進排污權(quán)交易制度，主要以地方試點的方式實施，選擇一些污染情況較為嚴重的重工業(yè)城市和沿海較發(fā)達城市進行試點實踐，迄今為止已有二十多年的歷程。1994年，國家環(huán)保總局在太原市、上海市等16 個城市展開大氣排放交易權(quán)試點工作。2002 年國家環(huán)保總局又在上海、河南、山西、天津等七個省市展開二氧化硫排放總量控制以及排污權(quán)交易試點工作。“十五”期間，隨著國家環(huán)境保護工作重點向污染物排放總量控制方面轉(zhuǎn)移，原國家環(huán)保總局提出了通過實施排污許可證制度促進總量控制工作，通過排污權(quán)交易試點完善總量控制。關(guān)于排污權(quán)交易試點工作的探索也取得了新的進展。2007年11 月10 日，國內(nèi)第一個排污權(quán)交易中心在浙江嘉興成立，標志著我國排污權(quán)交易逐步走向制度化、規(guī)范化、國際化。[1]隨后，相繼成立京津滬三大環(huán)境交易所（2008 年成立）、成都環(huán)境交易所（2011年6 月成立）、蘇州環(huán)境能源交易中心（2012 年底成立）等幾乎遍布全國的省市級交易所。交易標的物由單一的二氧化硫，擴充至與能源有關(guān)的物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)和債權(quán)等環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品。

為了保障試點工作的順利開展，各地相繼制定了一些涉及排污權(quán)交易實施的法律文件和措施，如：《溫州市排污權(quán)有償使用和交易試行辦法》、《紹興市區(qū)排污權(quán)有償使用交易試點工作實施辦法》、《成都市排污權(quán)交易管理規(guī)定》等等。此外，部分與排污權(quán)交易制度相配套的法律以及政策文件也繼出臺，如2000 年修訂的《大氣污染防治法》，2008 年修訂的《水污染防治法》等。2014 年8月，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，首次在國家層面對排污權(quán)交易的一些問題進行明確，對進一步規(guī)范和完善排污權(quán)有償使用和交易試點工作，通過市場化手段降低污染治理成本具有重要意義。

我國一些試點地區(qū)在上述法律以及政策文件的指導(dǎo)下排污權(quán)交易已取得一些成績。如：2001 年11 月，江蘇南通市天生港發(fā)電公司與醋酸纖維有限公司對兩千多噸二氧化硫的排污權(quán)進行現(xiàn)金交易，打破了我國排污權(quán)零交易的尷尬面；[2]2003 年1月，南京市下關(guān)發(fā)電廠向江蘇省太倉市的太倉港環(huán)保發(fā)電公司以170 萬元/年的價格購買為期兩年的二氧化硫排污權(quán)，成為我國異地排污權(quán)交易的首例；[3]2013 年9 月，株洲市雅美實業(yè)有限公司和榮富樹脂化工廠達成關(guān)于1.54 噸二氧化硫指標的排污權(quán)交易等。[4]在取得成效的同時，也應(yīng)該看到排污權(quán)交易只是在試點地區(qū)進行，尚未形成全國統(tǒng)一的市場，相關(guān)法律規(guī)范零散、不配套，存在政府定價，市場失靈等問題，使得我國的排污權(quán)交易真正發(fā)揮作用尚需時日。

二、中國排污權(quán)交易存在的法律問題

（一）法律依據(jù)不明確，相關(guān)法律規(guī)范不統(tǒng)一

綜觀目前規(guī)范排污權(quán)交易的相關(guān)法律法規(guī)，大部分都是相關(guān)的試點城市各自出臺本地方的實施細則，這就使得各地區(qū)相互間進行的排污權(quán)交易活動依據(jù)不一，從而難以擴大交易市場。因此，全國性統(tǒng)一的法律法規(guī)的缺乏難以避免的導(dǎo)致排污權(quán)交易制度在實踐過程中出現(xiàn)法律基礎(chǔ)薄弱、法律依據(jù)不充分的現(xiàn)象。這些不足之處主要表現(xiàn)在以下兩方面：

第一，全國排污總量控制的法律依據(jù)不明確。有效實施排污權(quán)交易的前提是總量控制，科學(xué)的總量控制要既滿足發(fā)展的需要又兼顧環(huán)境利益，這就需要各部門的共同協(xié)作和配合，因此總量控制的法律依據(jù)必不可少。但目前排污權(quán)交易并沒有上升為國家專門的法律制度或者被納入到相關(guān)的法律制度里，甚至有的省市根本沒有規(guī)范排污權(quán)交易的地方性法規(guī)。由于有關(guān)法律的缺失，使得總量控制缺乏相配套的法律依據(jù)。如果沒有法律作為保障，區(qū)域環(huán)境容量的突破就會帶來一系列的環(huán)境問題。同時，一旦區(qū)域環(huán)境容量突破，排污指標就會增加，企業(yè)的排污難以控制，排污權(quán)交易的市場則更加難以形成。

第二，我國需要建立統(tǒng)一的律法體系規(guī)范排污權(quán)交易。目前由于處于試點階段，規(guī)范排污權(quán)交易的大部分規(guī)范性法律文件都來源于各試點省市。但由于各省經(jīng)濟發(fā)展程度以及環(huán)境自我凈化能力不同，使得各省的規(guī)定大相徑庭。如：關(guān)于交易方式，《成都市排污權(quán)交易管理規(guī)定》第十四條規(guī)定可以以網(wǎng)絡(luò)競拍、電子競價等公開競價方式進行；而《紹興市區(qū)排污權(quán)有償使用和交易試點工作實施辦法》第十三條則規(guī)定可采用市場交易、公開競價、直接出讓或法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他交易方式。各省對排污權(quán)交易規(guī)定的不一致，使得實行排污權(quán)交易的交易效果、交易雙方承擔的責任等各不相同，加上全國沒有統(tǒng)一的規(guī)定，全國排污權(quán)交易顯得極為混亂。而這種混亂無序又很容易被投機取巧的奸商鉆空子，但法律又沒有明確規(guī)定交易過程中的違法行為將要承擔怎樣的法律責任。因此，制定規(guī)范全國排污權(quán)交易的法律法規(guī)，明確全國排污權(quán)交易的范圍、方式、法定程序以及交易過程中的法律責任等顯得特別重要。

（二）排污權(quán)的法律地位不明確

目前我國對于排污權(quán)的法律性質(zhì)頗有爭議，理論界主要有“物權(quán)說”、“準物權(quán)說”以及“環(huán)境資源使用權(quán)說”；法律法規(guī)方面，我國《環(huán)境保護法》對于排污權(quán)并無規(guī)定，僅部分省份的地方性法規(guī)對排污權(quán)進行了明確，如《湖北省主要污染物排污權(quán)交易辦法》規(guī)定：排污權(quán)是指在排污許可核定的數(shù)量內(nèi)，排污單位按照國家或者地方規(guī)定的排放標準向環(huán)境直接或者間接排放主要污染物的權(quán)利；《紹興市區(qū)排污權(quán)有償使用和交易試點工作實施辦法》規(guī)定：本辦法所稱的排污權(quán)，是指排污單位按排污許可證許可的污染物排放總量指標直接或間接向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。排污權(quán)是排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)，因此，到底什么是排污權(quán)，排污權(quán)是否具備可轉(zhuǎn)讓性，怎樣從法律上確認排污權(quán)的法律性質(zhì)，對于排污權(quán)交易的構(gòu)建顯得十分重要。我們唯有先明確排污權(quán)的法律性質(zhì)，才能對產(chǎn)權(quán)進行清晰的界定，進而才能明確排污權(quán)的初始分配方式。如此，排污權(quán)交易也才有了正當?shù)姆苫A(chǔ)，交易過程中遇到的各種法律問題也就能恰當?shù)挠枰越鉀Q。

（三）市場交易機制不健全

市場是交易的基礎(chǔ)，完善的市場機制對于保障排污權(quán)交易的有效進行有著重要意義，但迄今為止，排污權(quán)交易在我國展開試點工作的時間較短，尚未形成統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場。主要表現(xiàn)在：

1.排污權(quán)交易市場的經(jīng)濟地位還未得到完全認可，市場的自由度和開放度較低。雖然截止目前，我國已有排污權(quán)交易成功的實例，但這些交易行為大多是在政府的撮合下達成的，并非自發(fā)的交易行為。一方面這樣的交易沒有形成真實的排污交易價格指導(dǎo)，另一方面這種交易并不具備廣泛性，沒有流動性，沒有市場，達不到任何效果。[5]在市場經(jīng)濟條件下，排污權(quán)交易市場應(yīng)當是主動的、自發(fā)的，政府只能起到宏觀調(diào)控的作用，一旦政府的干預(yù)過度，則會影響到交易市場的自由和排污權(quán)交易的公平。但在保障排污權(quán)交易市場自由化的同時，我們也不能完全否定政府的作用，而政府應(yīng)以何種角色參與到排污權(quán)交易的過程中有待我們思量探討。

2.排污權(quán)交易市場尚未形成明確的執(zhí)行標準和交易規(guī)則。雖然各省地方性法規(guī)對排污權(quán)交易的交易規(guī)則和執(zhí)行標準都有些許規(guī)定，但我國至今沒有一部完善、統(tǒng)一地規(guī)定排污權(quán)交易制度的法律法規(guī)，更不必說全國統(tǒng)一的排放額分配辦法、連續(xù)監(jiān)測技術(shù)標準和交易管理辦法。[6]而我國地域廣闊，全國排污總量監(jiān)控又以省為單位進行分配，法律法規(guī)卻沒有對跨區(qū)域的排污權(quán)交易進行規(guī)范，且各省的環(huán)境政策與地方立法也不統(tǒng)一，使得各省對全國排污總量監(jiān)控制度有各自的理解，從而導(dǎo)致各省在具體執(zhí)行時并無統(tǒng)一標準。

三、中國排污權(quán)交易制度的建議

（一）構(gòu)建統(tǒng)一的法律規(guī)范

1.明確排污總量控制的法律依據(jù)

作為一種具有市場屬性的環(huán)境保護制度，排污權(quán)交易的發(fā)展和實施既服務(wù)于其它環(huán)境保護制度，又以其他環(huán)境保護制度為基礎(chǔ)。而總量控制結(jié)合了稀缺資源理論，有益于優(yōu)化環(huán)境容量資源配置，是排污權(quán)交易存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，科學(xué)合理的明確總量控制模式的法律依據(jù)對于排污權(quán)交易的發(fā)展顯得極為重要。從環(huán)境本身出發(fā)，明確生態(tài)系統(tǒng)所能容納污染物的最大值從而計算環(huán)境容量，根據(jù)確定下來的環(huán)境容量制定各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，最后再向排污權(quán)交易的主體分配污染物排放標準，這是可持續(xù)發(fā)展基本原則的體現(xiàn)。但是，僅明確了運用何種總量控制方式以及總量控制在排污權(quán)交易中的核心地位，而沒有法律做堅強后盾對環(huán)境容量總量控制模式的具體內(nèi)容作出明確規(guī)定，全國的排污總量還是很輕易就會被突破。因此，還需要在《環(huán)境保護法》及相關(guān)法律條例中明確規(guī)定總量控制的模式、分配方法、監(jiān)測方法以及控制方法等具體內(nèi)容，以確保總量控制的科學(xué)進行。

2.完善有關(guān)排污權(quán)交易的法律體系

排污權(quán)交易制度對于我國而言是一個“舶來品”。其在世界范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用以及取得的顯著成績，為我國排污權(quán)交易制度的構(gòu)建提供了借鑒，且學(xué)術(shù)界對于排污權(quán)交易的諸多方面已達成較為一致的意見，因此，為了使排污權(quán)交易在環(huán)境保護中有法可依，促進排污權(quán)交易的實踐運用，我國應(yīng)盡快在相關(guān)法律法規(guī)中確立排污權(quán)交易，制定出符合我國國情發(fā)展的全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易規(guī)范。對于排污權(quán)交易的法律構(gòu)建可以從如下幾個方面著手：

第一，明確全國排污權(quán)交易的交易市場。我國地域廣闊、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，對于排污權(quán)交易市場的劃分不能一言概之，而是需要結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境自身凈化能力等以及不同污染物的種類屬性作出具體規(guī)定，將交易市場分為國家和地區(qū)兩個等級。將向水體、大氣排放污染物等這一類較為難以界定具體污染區(qū)域的交易市場劃分為國家級的交易市場；將可以明確界定污染治理區(qū)域的排污權(quán)交易市場可以以具體的行政區(qū)域為單位進行劃分，在具體的實施過程中，甚至可以根據(jù)行政區(qū)劃的劃分具體到市縣級。統(tǒng)一的全國性排污權(quán)交易范圍劃分，可以促使排污權(quán)交易制度的完善，從而吸引越來越多的主體參與到這一市場中，進一步推動環(huán)境容量資源優(yōu)化配置的實現(xiàn)。

第二，確立排污權(quán)交易的交易方式。目前排污權(quán)交易的主要方式有兩類：集中交易和分散交易。綜合分析兩種交易方式的利弊，我國采取集中交易較為合適。雖然我國的排污權(quán)交易市場還不成熟，交易頻率低，但集中交易將分散于全國各地的交易信息集合在一起，可以使一方交易者迅速找到交易對象，提高交易效率、交易量。在越來越多的交易者在排污權(quán)交易中獲得了利益，會有越來越多的“準排污權(quán)交易主體”加入到排污權(quán)交易的隊伍中，大規(guī)模排污權(quán)交易的產(chǎn)生勢在必行，因此我們需要盡快推進有關(guān)立法。

第三，明確排污權(quán)交易程序。一項制度有了明確的程序性才具有可操作性。因此，排污權(quán)交易的法律構(gòu)建少不了對交易程序的構(gòu)建。具體的程序如下：（1）協(xié)商談判。排污權(quán)交易雙方應(yīng)在自愿、公平、等價有償?shù)幕A(chǔ)上，對交易方式、數(shù)量、種類、違約責任等進行平等協(xié)商。（2）提出申請。法律應(yīng)明確規(guī)定排污權(quán)交易雙方在簽訂排污權(quán)交易合同之前向有關(guān)環(huán)境行政部門遞交申請，申請書應(yīng)涉及的主要有排污許可證、雙方的資料、交易的種類、數(shù)量等內(nèi)容。（3）進行審核。環(huán)境行政部門應(yīng)在接到申請后的法定時間內(nèi)對有關(guān)材料的真實性以及交易的可行性進行審核。（4）簽訂合同。雙方就達成的一致意見簽訂合同。（5）變更登記。合同成立后，雙方向有關(guān)部門申請變更許可證上的相關(guān)內(nèi)容。

第四，明確排污權(quán)交易的法律責任。對于違反排污權(quán)交易相關(guān)法律的行為應(yīng)進行嚴厲打擊，并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定承擔相應(yīng)的民事、行政甚至刑事責任。具體而言，法律應(yīng)當針對非法排污、偷排污的企業(yè)處以污染治理、行政罰款、吊銷執(zhí)照等處罰；針對交易主體違法合同義務(wù)等行為應(yīng)依合同法處以民事制裁；針對違法排污嚴重污染環(huán)境者應(yīng)處以一定的刑事制裁。[7]同樣，如果政府環(huán)保部門濫用行政職權(quán)干涉交易，或者怠于履行法律給予的權(quán)利等行為給交易主體帶來損害應(yīng)當給予行政制裁。

（二）明確排污權(quán)法律地位

通過科斯定理可知，排污權(quán)法律地位的明確對于構(gòu)建排污權(quán)交易法律制度來說具有十分重要的意義：首先，從法律上明確排污權(quán)，也就明確了排污權(quán)交易的交易標的，為排污權(quán)交易在環(huán)境保護中的有效實施提供了保障；其次，排污權(quán)法律地位的明確為人們合理的開發(fā)和利用生態(tài)資源提供了法律依據(jù)。從法律上確認排污權(quán)以及排污權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性，從而為排污權(quán)交易提供法律基礎(chǔ)，應(yīng)當從以下幾方面著手：（1）排污主體何種法定情形下可以擁有排污權(quán)；（2）排污權(quán)涉及何種污染物；（3）擁有排污權(quán)的法律主體應(yīng)當對該權(quán)力享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能；（4）排污權(quán)主體對其擁有的排污權(quán)應(yīng)在有關(guān)環(huán)境行政部門進行了備案登記；（6）可以對排污權(quán)進行計量、監(jiān)測和拆分。

只有在排污權(quán)擁有了可轉(zhuǎn)讓的法律屬性后，我們才能對排污權(quán)進行清晰的產(chǎn)權(quán)界定。當產(chǎn)權(quán)是一種可供交易的、有市場價值的產(chǎn)權(quán)時，所有損害權(quán)利界限的行為都會對資源的稀缺性產(chǎn)生破壞，并影響到資源的市場價值。[8]此時，排污權(quán)就擁有了交易的價值，就有必要為了交易的順利開展對排污權(quán)進行初始分配。更何況清晰的產(chǎn)權(quán)界定有助于我們對排污權(quán)進行初始分配。目前排污權(quán)交易市場主要有無償初始分配和有償初始分配兩種方式。鑒于兩種分配方式各有利弊，各企業(yè)的發(fā)展狀況參差不齊，我們應(yīng)本著公平和可持續(xù)發(fā)展的態(tài)度，以有償分配為主、無償分配為輔，國家環(huán)保行政管理部門保留一定的預(yù)留的方式對排污權(quán)進行初始分配。從而，促進排污權(quán)交易主體對排污權(quán)進行交易，使得環(huán)境污染的負外部性內(nèi)在化，進而更好地實現(xiàn)生態(tài)資源的優(yōu)化配置，做到物盡其用。

（三）完善排污權(quán)市場交易機制

排污權(quán)交易制度作為一種利用經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題的方法，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護方面有重要意義，對交易的市場有著極高的要求。因此，成熟完善的交易市場對于排污權(quán)交易的高效運行有著極其重要的意義。而完善這一交易市場，需要我們做到以下幾點：

1.改變政府在以往排污權(quán)交易過程中的角色，提高市場的自由度和開放度。

排污權(quán)進入市場進行交易，政府的宏觀調(diào)控必不可少，行政部門在完成對排污權(quán)的初始分配后，應(yīng)遵從市場的規(guī)律，同時在排污權(quán)交易的過程中進行監(jiān)督，為排污權(quán)主體參與排污權(quán)交易提供服務(wù)，從而提高排污權(quán)交易市場的自由度和開放度，更好地實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。市場自由度的提高，才能促使排污權(quán)交易的主體針對“富余排污權(quán)”自主展開交易，而不再是在政府部門的有意撮合下才達成交易。只有通過排污權(quán)交易市場自身自發(fā)達成的諸多交易才能形成有實際意義的排污交易價格指導(dǎo)，也只有排污權(quán)交易市場主體自發(fā)完成的交易才具有自發(fā)性、流動性，才會實現(xiàn)排污權(quán)交易制度的價值。

2.統(tǒng)一交易市場的標準和交易規(guī)則。

由于《環(huán)境保護法》及相關(guān)的法律法規(guī)對排污權(quán)交易未進行明確規(guī)定，且各省經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境政策以及環(huán)境污染狀況各有不同，導(dǎo)致全國排污權(quán)交易市場的交易規(guī)則混亂不堪。那么，在全國范圍內(nèi)大規(guī)模的展開排污權(quán)交易也就無統(tǒng)一規(guī)則可依，無統(tǒng)一標準可言。因此，除了健全有關(guān)排污權(quán)交易的法律法規(guī)，我們還需要從確定統(tǒng)一的排污權(quán)統(tǒng)計單位、測量技術(shù)標準、排放額分配辦法、連續(xù)監(jiān)測技術(shù)標準以及跨區(qū)域排污權(quán)交易規(guī)則等方面明確全國排污權(quán)交易市場的標準和交易規(guī)則，使得排污權(quán)交易市場日趨完善。

［1］劉晶晶.對排污權(quán)交易實踐的思考［J］.環(huán)境保護，2011（17）：43.

［2］http：//www.gesep.com/news/Show_55_23102.html，2014-9-26.

［3］http：//news.h2o-china.com/html/information/china/160831-048728360_1.shtml，2014-10-6.

［4］http：//www.mep.gov.cn/zhxx/hjyw/201312/t20131213_264-869.htm2014-10-6.

［5］朱梁.我國排污權(quán)交易探析［J］.中國資源綜合利用，2013（1）：53.

［6］丁常益.我國排污權(quán)交易法制建設(shè)研究［D］.西北民族大學(xué)，2012：13.

［7］多蕊.完善我國排污權(quán)交易的立法建議［J］.商界論壇，2012（4）：194.

［8］常利娟.我國排污權(quán)交易制度問題研究［D］.西北大學(xué)，2009：38.