政治權威理論視角下的香港行政主導體制

胡榮榮

（國務院港澳事務辦公室港澳研究所，北京100045）

政治權威理論視角下的香港行政主導體制

胡榮榮

（國務院港澳事務辦公室港澳研究所，北京100045）

香港回歸以來，《香港特別行政區基本法》原初設計的行政主導制沒有得到落實，特區政府權威不彰，施政艱難，常常處于被動和弱勢地位。行政主導的弱化說明了它無法自動實現，而是要靠魅力型權威去推動實現。香港回歸18年來的實踐說明，沒有政治權威的保障，憲制權力就無法發揮作用。政治權威的實現，一方面必須保證行政長官領導下的政府自主性和超脫性；另一方面還要實現魅力型權威和法理型權威的有機結合，即行政長官應開創憲制慣例，充當與立法會的“偉大溝通者”的角色，塑造新的社會共識以建立新政治秩序。

政治權威；行政主導；基本法；立法會；共識

如何確定未來香港的政治體制，是《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）起草過程中分歧最大、爭論時間最長的問題。《基本法》設計的香港政制，最大的特點是行政主導，行政與立法相互制約、相互配合。所謂“行政主導”，就是在“行政與立法的關系中，行政長官的法律地位比立法機關的法律地位要高一些，行政長官的職權廣泛而大一些，行政長官在香港特別行政區政治生活中起主要作用”［1］，“為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權”［2］。進一步解釋，“國家機關之間必要的制衡固然不可缺少，但目的是為了有利于推進工作，把香港治理得更好，所以不是為了制衡而制衡。如果片面地夸大制約，致使某一個部門在工作上困難重重那就是舍本而求末了”［3］。

但是，《基本法》所設計的行政主導體制，“在實踐中既可成為一個強勢的政府，也可成為弱勢的政府”［4］。香港回歸以來的政治實踐中，立法會同行政長官領導下的行政體系出現了矛盾不協調的狀況，在推動重大改革的關鍵時刻，政府推行迫切需要解決、事關長遠的法案在立法會配合不足甚至遭到惡意阻撓，這大大沖擊了行政主導，導致政府權威不彰，施政艱難，政府常常處于被動和弱勢地位。諸如《雇傭（修訂）條例草案》、《食物安全條例草案》、《公眾衛生及市政（修訂）條例草案》、《廢物處置（修訂）條例草案》等重要法案都是數次被押后，拖延多年，行政意志得不到體現。回歸后對行政權威沖擊最大的兩次：一次是2003年爆發了幾十萬人反對《基本法》“23條立法”的大游行，使“23條立法”流產；一次是2012年，大批抗議者采取了靜坐、游行甚至絕食抗議等舉措，反對在中小學引入“德育及國民教育科”必修課，特區政府被迫退讓，同意擱置計劃，特區政府再次遭受重大挫折。再加之行政長官及其委任的問責高官被媒體曝出的“貪腐丑聞”、“僭建”、“違法”等一系列問題，嚴重損害了行政長官的個人形象，進而損害了中央和特區政府的權威。

因此，如何重建行政主導制的制度權威，回到《基本法》確立的行政主導原則，是擺在中央和特區政府面前的重要理論和現實課題，對各方而言都是一種政治智慧的考驗。本文試圖從政治權威視角來剖析行政主導制，認為沒有權威的保障，《基本法》規定的憲制權力就無法發揮出應有的作用，只有政治權威才能保證政治秩序的持久和有效。回歸18年來的實踐顯示，行政主導的弱化說明了它無法自動實現，而是要靠魅力型權威去推動實現，魅力型領袖人格是歷史中富有創造性的力量。只有將法理型權威和魅力型權威有機結合起來，行政主導才能真正得以落實。這需要行政長官領導的政府保持自主性和超脫性，還要不斷開創出憲制慣例，充當與立法會的“偉大溝通者”，塑造新的社會共識以建立新政治秩序。

一、政治學視角下的權威理論

政治權威實質上是由民眾心理、感情、態度、信仰所表征的對公共權力體系認可的價值，體現為社會成員對政府、政治制度及其運行過程所構成的政治體系的自覺服從、自愿認同［5］。任何國家和社會組織“運轉的首要條件也是要有一個能處理一切所管轄問題的起支配作用的意志”［6］，政治權威必不可少，不管它是怎么形成的。只有政治權威才能保證政治秩序的持久、有效，歷史上政治學家都十分重視政治權威問題。

最廣為人知的權威理論來自馬克斯·韋伯。他將權威分為傳統型、魅力型和法理型三種類型。在大多數社會，雖然只有一種類型的權威占主導地位，但三種類型都是存在的。即使在法理型權威為主的社會，通常政治領袖的極大成功也有某些魅力權威的因素。事實上在現實中，極少看到權威的“純粹”類型，幾乎所有的統治，都是多種純粹類型構成的混合物。韋伯強烈地主張調和魅力型權威和法理性權威，前者是實質性權威的原型，后者則是實證性權威的集大成者。他主張“直接訴諸民意的領袖民主制”，認為克里斯瑪型權威具有革命性和創造性力量，是現代政治悖論的平衡者、希望的承載者。

卡爾·施米特則從一個獨特的視角重新理解了權威這一概念。在他的《政治的神學》中，深刻闡述了現代民主社會的權威這一問題。他認為，現代民主政治雖然宣稱拒斥神性權威，但其實仍然需要類似于神性的權威。他進而將權威和代表聯系在一起思考，認為政治的含義是代表能力，代表能力的喪失就是非政治化的表現。所謂“代表”，關鍵在于它是一種“身份性的權威”，否則就成了“代理”，淪為空洞的正當性，權威也成了“來自外部的干預”，喪失了權威的代表性質。代表作用賦予充當代表的人身以一種特殊的尊嚴，因為一種崇高價值的代表不可能沒有價值。經濟理性必然導致民主政治中代表能力的喪失。根植于經濟的權力必須具有政治性，掌權者必須承擔政治的代表職能及其一切責任［7］。

薩托利認為，權威一詞最簡單的含義，即“道德影響力”。權威是建立自威望和尊敬之上的權力，歸根到底，權威反映著卓越。民主社會都應以把權力轉變為權威為目標。政治過程不僅是權力過程，也是權威過程［8］210。

阿甘本則對權威進行了新的闡述。他認為，西方法律體系似乎呈現為一個雙元結構，由兩種異質卻依然協調的元素構成：一個是嚴格意義上的規范與法律元素，即權力；另一個是失范與元法律的元素，即權威。規范元素需要失范元素才能適用，而權威也唯有在使權力生效或加以懸置之中才能確認自身［9］。可見，沒有權威的保障，權力就無法發揮出應有的作用。他進一步指出，政治統治離不了儀式行為。權力需要榮耀、典禮、歡呼，需要儀式去維護推高權威。

科爾曼探討了果敢性和保持外部強大對于權威的作用。他認為權威喪失一般是由于失去信任感，喪失信任感源于在經濟政治、對外關系等方面的軟弱和混亂，權威沒有能力管理一個國家或地區、完全漠視其利益。權威的外部軟弱和內部混亂均可使其進行有效統治的能力受到懷疑［10］。

根據香港《基本法》的規定，香港特別行政區行政長官具有雙重身份：既是香港特別行政區政府的首長，也是香港特別行政區的首長，同時對中央人民政府和香港特別行政區負責。“雙首長”身份和“雙負責制”使行政長官具有超然于行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位，處于特別行政區權力運行的核心位置，在中央政府之下、特別行政區三權之上起著聯結樞紐作用。行政主導制落實與否與行政長官直接相關。作為“雙代表”而非“雙代理”，意味著行政長官必須有權威、尊嚴、榮耀和責任。這就必須保證行政長官領導下的政府的自主性和超脫性，實現魅力型權威和法理型權威的有機統一。

二、政府的自主性與超脫性

在“一國兩制”的政治框架中，中央不直接管理香港特別行政區自治權范圍內的事務，不介入特區政府的日常運作。中央對香港特別行政區實行管治的主要途徑和抓手，就是行政長官。因此，保護行政長官的權威與保護中央的權威是相互依存、內在一致的，行政長官的權威與中央的權威共同構成了一個二元系統。但是，自回歸以來，行政長官的權威歷經“23條”立法、國民教育等一連串胎死腹中的事件而接連受到損害，且近年來，香港反對派和部分港人將不信任、不滿的矛頭越來越指向中央政府。

政治權威來源于行使權力者的公正性，要實現公正性必然要不偏不倚，保持超脫性和自主性。只有將特區政府和具體的社會大大小小的特殊利益分隔開來的方式，確立其超脫性、自主性，才能保持普遍的權威，構建出行政長官和中央政治權威。20世紀70年代政治學領域興起的國家自主性理論認為，國家是一種相對獨立的行動主體，具有自主性；國家或政府超越于各種社會勢力集團的程度如何，直接關系到這個國家或政府能否制定出一種穩定的、長遠的、符合國家利益的計劃與政策。中央政府作為“主權者”，行政長官作為香港特區的首長，二者都超然于個別特殊利益之上，有相對于社會各種利益集團的相對獨立的超然地位，具有整體性的目標：保持香港的繁榮和穩定。

具體而言，這一目標體系本身就包含著多元一體的政治價值追求。這一“保持”隱含著保證香港的長遠利益和整體利益。“繁榮”與經濟發展有關，要保持繁榮，就必須維持香港資本主義秩序的完整性，整合資產階級的整體利益。“穩定”意味著政治秩序，它是任何一個社會追求的首要價值，與能否維護社會的公平正義以及彈壓極端勢力相關。要保持穩定，關鍵是政府需要具有在不同利益以及由此形成的社會面前形成政府的超越性、自主性、公正性。

而要維護政府的自主性就要不斷提高自身的決策水平和創制水平，因為政府能力的大小直接決定著其自主性的強弱。從理論上說，國家自主性的動態過程表現為公共政策的制定過程，在這一過程中，政府權力免遭個別勢力干預的程度，以及制定出的公共政策與國家所代表的公共利益相一致的程度，體現著國家自主性的高低。

這就要求政府行政決策精密、嚴謹，包括區議會等機構要及時準確地掌握民情，不偏不倚，排除與社會上任何利益集團的瓜葛，令香港市民信服。目前香港社會多元，存在多元化利益集團，但多元社會利益集團力量強弱有別，對政策的影響力也因此不同。強勢的集團如地產商集團，被認為具有較大的影響決策的能力。在目前香港社會高度政治化的情況下，若是政府法案欠成熟或有明顯偏向或明顯失誤的情況下，就會輕易激起社會的強烈反彈，這種批評和反對聲浪之大足以使施政受到阻撓，甚至連議題都難以提起，從而構成事實上的“否決政治”①（vetocracy）。

解決這一問題可以借鑒港英時代行政主導制的思路。那時的行政雖沒有民選的合法性基礎，但行政決策的精密、嚴謹，比如重大決策多先聘請香港以外并且與香港社會利益無涉的顧問公司作出調查研究并提交報告，再由一個與行業利益無涉的委員會討論并研擬政策，經有關政策局確認，再提交行政局定案［11］。在香港社會價值與利益多元的今天，這種具體做法有待討論，但其背后的理念，如行政決策的嚴謹科學、獨立性和認受性都是值得借鑒的。

在掌握社會民情方面，由于香港公民社會的迅速發展，公眾參與的呼聲漸趨高漲，舊的公眾咨詢模式漸漸失效，新的模式亟待建立。特區政府應積極爭取建制外的一些社會、政治力量的支持，發展出向外伸展、接觸外界不同利益、聲音的橋梁和具備一定的代表性的組織與渠道，另辟一個集結社會上不同意見與利益的系統，形成社會共識的機制，以制衡議會內的反對聲音［12］。

另一方面，應爭取民眾對決策理由和決策依據、過程的理解，爭取最廣大民意的支持。行政決策本身不可能滴水不漏、完美無誤，但亦有其決策的專業考慮依據、原則及背后的理念。正如“二戰”時期的美國總統羅斯福，面對國內政治力量的反對聲浪，他總是“告訴聽眾他在華盛頓做什么和為什么要這樣做，其目的并非是要激發行動，更多的是為了要形成公共輿論”［13］。而不能受到政治壓力時就逐項退讓，進退失據。特區政府作出的政策應充分闡述決策理由和審視民間反應。回避關于理念、政策框架討論的做法，不談理念、框架、政策大方向、分階段發展的步伐與步驟，只會制造一次政治機會，讓不同考慮、打算的反對力量、市民大眾發展出共同的反對立場，一致反對政府的建議［14］。因此，宜摒棄以前的“行政政府”傾向于把問題逐項處理的思維，應著手構建龐大的框架、理念以及長遠安排，以社會整體利益、長遠發展抵制住地區或界別利益的局部利益、短期利益。

三、魅力型權威和法理性權威的有機結合

正如前文所言，沒有權威的保障，權力就無法發揮出應有的作用。香港回歸18年來的政治實踐說明了這一點。只有將法理型權威和魅力型權威有機結合起來，行政主導才能真正得以落實。這需要行政長官開創憲制慣例，充當與立法會的“偉大溝通者”，塑造新的社會與政治共識以建立新政治秩序。

（一）開創憲制慣例

《基本法》是香港的憲制性法律，為適應香港未來發展的需要，“宜粗不宜細”是鄧小平同志提出的起草基本法的基本原則，這一原則有彈性、開放性，制定時為香港政制的未來發展留下了博弈和討論的空間。香港回歸18年來，中央治港一度奉行的“不干預”、“不管就是管好了”的思維導致中央權威缺位，作為聯系紐帶的特首的權威也不斷下降。立法會進行了種種擴權行為，逐漸形成了憲制慣例，改變了立法行政的力量對比，立法權擴大、行政權下降成為不彰的客觀事實，鼓勵了反對派不時利用立法會向政府施加壓力，阻撓政府施政，這已經偏離了基本法的立法原意，損害和扭曲了《基本法》規定的行政主導體制。

具體而言，《基本法》明確規定的中央權力和行政長官權力處于“沉睡狀態”或沒有實現基本法起草時的初衷。中央權力層面，一些明確記載于《基本法》上的權力處于長期“睡眠狀態”。如《基本法》第48條第8款規定：“執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令”，這是中央人民政府對香港特區行使管轄權的一種方式；再如，中央對香港主要官員的實質任命權和監督權缺乏制度化和實踐操作。

特區政府層面，僅以行政命令權為例。《基本法》第48條第4款規定，行政長官決定政府政策和發布行政命令。這“是行政長官最重要的一項行政管理權，是行政長官領導香港特區政府和負責執行基本法和其他有關法律的基本行政行為和重要途徑”［15］。行政長官發布行政命令既符合立法原則又符合條文要求，是合理、合法的。英國著名學者洛克在《政府論》中提出“行政特權論”，即“執行者有權力根據自然法規則對國內法沒有涉及的并且能夠為公眾帶來福利的領域做出規定，直到立法機關開會作出決定為止”［16］，事實上，在實行總統制的美國，在其法律體系中地位并不明確的行政命令卻成了總統實現政策目標的有力手段，是總統常用的殺手锏②。在實踐中，回歸以來行政長官甚少發布行政命令。發布行政命令的一個例子就是2005年行政長官簽署《執法（秘密監察程序）命令》。特區政府認為，正是因為《基本法》體現了“行政主導”這一香港政治體制的指導思想，“行政命令”有存在的必要。因為這牽涉行政長官和立法會的權限之分，香港法律界及社會輿論爭議較大，對行政命令的法律地位，社會上有不同的理解。最后這一行政命令被反對派申請司法復核，最終判決違反《基本法》，延遲6個月實施。因此，正如有學者指出的那樣，盡管這一權力屢被提及，但從《基本法》來看，行政命令的適用范圍不清楚，需要通過實踐逐步形成范式。特首的這一權力很可能會引發11反對派提出司法復核，而法院站在反對派一方的可能性不小［17］。

放眼全球，在同樣實行普通法的美國，行政首長在歷史上就能夠不斷創立憲法慣例。在美國，法律不是總統權力的唯一來源，甚至不是重要的來源，正式、非正式的權力來源加上憲法的授權和慣例，使當代總統的地位高于立法權。所謂憲法慣例，就是美國憲法本身及其修正案無規定，但由于已有先例，在實際政治生活中沿襲相承，被公認為是憲法制度的組成部分的那些實踐，總統的“行政特權”即屬于此類。先前總統在行使權力方面樹立的先例，對以后的總統關系重大。

因此，要回到基本法的行政主導原則，重建行政主導體制，需要充分運用《基本法》賦予行政長官的憲制權，特區政府可通過與立法會的博弈，創造出新的政治游戲規則、權力劃分規則和“憲制慣例”，使《基本法》規定的中央和特區政府的憲制權力制度化、儀式化。正如前文所言，政治統治離不了儀式行為，權力需要儀式去維護推高權威，政治儀式是政治權威的宣示，以形成對政治權威的情感認同。同時，在“一國兩制”下，中央在行政主導上的角色亦須明確，中央政府對于落實《基本法》具有不可取代的憲制責任。對于那些不符合甚至違反“一國兩制”的行為理應義正辭嚴地予以駁斥和糾正，不應等閑視之。

（二）充當與立法會的“偉大溝通者”

從制度建構而言，應建立一些正式與非正式的立法行政溝通機制，使行政立法之間有更多建設性的、有效的互動關系，但這一制度發揮作用還依賴于擁有民意支持和較高個人聲望、政治魅力的行政長官。行政長官雖然擁有主導政策制定的“憲制硬權力”，但硬權力能否真正落實，還要看行政長官、行政機關能否通過運用游說、協商及溝通等“政治軟權力”，即與社會不同意見和勢力談判、游說的胸懷和策略，說服、爭取立法會彼此意識形態、政策立場互異的各政團，通過相互之間利益的調和達成共識，以通過爭議性法案。

行政部門若要有效施政，即使在世界其他發達國家和地區，國會的支持也是關鍵所在。在法國三次“左右共治”時期，為了使政策得以順利通過，建立互信與政黨溝通機制是一重要課題。美國在“分立政府”的政治態勢下，行政部門所面臨的壓力更甚。總統的施政能力實際上取決于他的“說服力”，即能否通過游說及協商，與國會建立政策共識、爭取公眾及傳媒的認同。美國總統通過設于白宮的“國會聯絡處”與國會建立良好互動關系。行政部門努力爭取國會支持，才能夠有所作為。行政部門會事先與國會議員進行正式和非正式的互動和政策溝通，增加議員在政策形成前的參與機會，并在相互有了共識之后，再推出立法議程，就可減少不必要的沖突，這也被稱作“后室政治”。若是“國會聯絡處”無法成功完成協調與溝通的任務，總統會親自出馬，扮演“超級推銷員”或“偉大溝通者”的角色。總統通常也訴諸大眾媒體形成公共輿論。另外，利益交換是總統爭取國會支持的重要手段，包括法案交換、人事酬庸和預算互惠。

回歸以來，從“23條”立法到“遞補機制”立法，都可看出特區政府意欲快刀斬亂麻、強力推進法案的決心，其結果是使政府的威信受到重大打擊。香港的行政立法溝通可以借鑒以上成熟國家和地區的經驗。不過，無論是建立行政與立法經常且正式與非正式的溝通渠道，還是行政長官以及決策局官員扮演“超級推銷員”或“偉大溝通者”的角色，邀請相關的立法會議員參與政策討論，均要讓有民意代表的政黨和組織團體，盡量參與政府的決策過程，讓他們可以把選民或業界代表的意見，在政策制訂的過程中及早向政府反映出來，以掌握立法會各議員和次級團體對特定議題之立場，凝聚重要公共政策的共識，形成共識后才將法案提交立法會審議。同時還要善于運用大眾媒體形成于己有利的公共輿論。即使是將來按照《基本法》實現了行政長官的普選，因《基本法》設計的權力的“雙合法性”，還是會面臨“分立政府”（divided government）的難題，依然需要行政長官積極與立法會溝通。

需要指出的是，行政和立法之間的溝通，其成效在于各方能否取得政策上的共識，即取決于各方，尤其是行政長官運用其魅力、聲望和政治技巧推動塑造政治共識的能力。即使在實行“議行合一”的英國，自二戰后，執政黨擁有議會有效多數、行政權力在議會的主導已經成了英國政府慣例的情況下，立法行政關系的順暢運作依然依賴共識政治而維系。事實上，英國議員內的反對黨有很多方式足以給政府難看，這些方式包括：在辯論或質詢中為難大臣、提出不信任案、拖延戰術的經常使用以及聯合懸置議案，等等［18］。但在現實中，即使有相互競爭的背景，許多政府事務都是在執政黨和在野黨雙向同意的基礎上達成的，此間并未出現阻礙議事進程的行為。實際上，就大多情況而言，共識模型較之對抗模型更適合對于下院的描述。對于香港而言行政主導制下的政治共識就更為重要。

（三）塑造新的社會共識

廣泛的社會共識是任何社會穩定的基礎。最近幾年，香港社會在民主發展、經濟民生甚至保育等方面爭議較大。原有的社會共識漸趨消弭，新的社會共識亟待塑造。

從理論上說，沖突和一致是政治體系兩個重要的方面［19］。民主本身即存在一個悖論：民主需要沖突，但不能太多；競爭是必要的，但必須在嚴格限定和一致接受的范圍內。分歧必須通過認同來節制［20］。觀乎目前的香港社會，沖突太多，一致太少；分歧較多，認同較少。就民主理論而言，至少有三個需要明確加以區分的可能一致的對象：（1）終極價值，如自由、平等，它們構成了信仰體系；（2）游戲規則或程序；（3）特定的政府及政府的政策。這些共識或異見的對象，按伊斯頓的說法，可分別轉換為共識的三個層次：（1）共同體層次的共識，或曰基本共識；（2）政體層次的共識，或曰程序共識；（3）政策層次的共識，或曰政策共識。另一個與此相關的概念是“作為異見的共識”，即一切民主制度的基礎和本質是“受討論的政治”。這便是各種異議、反對派出現的背景，它們是民主制度的特征要素。但是，對于政策的異見和對政府的反對，所針對的是統治者，不是統治形式，假如是后者，受到動搖的便是基本共識或程序共識，或者兩者兼而有之［8］106-107。

目前香港的情況則是，對于政策的異見和對政府的反對，所針對的不但是“統治者”，還是“統治形式”；不但在政策上時常出現激烈爭執，還動搖了基本共識和程序共識。

上世紀六、七十年代，香港社會的價值是單一的、趨同的。香港社會精英與精英之間、精英與大眾之間、不同的社會階層、群體之間，在市場、政府、社會三者關系，以及權力和利益分配問題上形成了比較一致的社會共識。包括：（1）經濟發展至關重要，其他施政目標，如社會福利、環境保護、文化藝術、精神追求都遠為次要。（2）以自由市場經濟的典范為榮，自由度和開放度居全球之首。（3）香港政府應是個“有限政府”，在經濟領域扮演有限的角色。（4）香港是個充滿機會的社會，而且這些機會相對來說公平均等。（5）相信教育和知識的力量，也非常強調個人的努力拼搏，認為人只要努力定會取得成功。（6）貧窮和失敗屬于個人的責任，沒有道理遷怒于社會或政府。（7）香港是個自由開放的資本主義社會，自然就不會是平等的社會。（8）審慎理財的財政原則。（9）只照顧基本需要的福利原則［21］。

可以說，回歸前，自由、民主、人權、法治成為了香港的主流價值。回歸以來，隨著經濟政治變遷，香港社會階級、意識形態、代際等各方面的分歧裂痕糾纏在一起，基尼系數上升，社會流動減弱，貧富懸殊，社會的各種矛盾正向激進化和分裂的傾向移動，社會共識消弭，社會分化的趨勢開始抬頭。這些經濟社會政治變化的結果是港人在諸多政治、經濟、社會和民生問題上共識的消弭：對“發展至上”觀念的質疑，后物質主義思想擴散，上升至公平和公義的層面；“核心價值”出現異化；社會機會均等信念的弱化；社會要求政府職能擴充和責任承擔呼聲越來越高；對審慎理財的批評和對社會福利政策的期待。其結果是，在社會原有的共識被打破而新的社會共識尚未建立的情況下，在一個日益多元化的社會中，種種公共議題都可能會面臨激烈爭議，難以妥協，施政舉步維艱。

政體層面上，反對派與建制派和中央在香港的民主發展問題上分歧嚴重，反對派以香港為“獨立的政治實體”為出發點，爭取所謂的“真普選”，13否定中央的權威、曲解《基本法》，與建制派與中央的立場南轅北轍、出現激烈的爭議。最具代表性的事件就是2014年9月反對派策動違法“占領行動”，事后又在立法會策動目的在于癱瘓特區管治的“不合作”運動；以及反對派議員2015年6月在立法會捆綁否決行政長官普選法案。

未來新的社會共識的形成，意味著新的社會契約的誕生，這牽涉到精英與大眾關系的調整和重塑，不僅僅依賴精英，還需要社會各持份者的參與，各持份者在認識并充分考慮到彼此的利益所在后，通過在全社會層面進行對話與協商，提出為各方可以接受的結果，這就是共同商討原則（legitimating through deliberation）。而這一原則的落實則需要一個強有力的魅力型權威促使沖突的各方進行對話和協商。具體而言，需要看行政長官是否有能力整合社會上不同的利益和意見；是否有能力集合社會力量，動員所需要的資源來推動政策；是否有能力說服各個利益群體，讓他們坐下來商討、讓步、妥協，找到政策的優先次序，以塑造新的社會共識。從根本上說，作為歷史命運中的創造性力量，魅力型政治家能為政治秩序帶入動態力量，建構人們對他的信任，使他們愿意協商妥協，從而建構人們自愿服從的共識秩序和一種新的共同體。

注釋：

①美國政治學者福山針對美國當今的政治秩序提出了一個非常激進之問，即美國是否已由民主政治（democracy）走向所謂的“否決政治（vetocracy）”，由—種意在防止當政者攫取過多權力的制度，變成為一種令為官者無一可具備足夠權力來作出重大決定的制度？

②若國會反對總統行政命令的內容，可取消該項命令；若法院認為總統行政命令內容不符合法律或者超越其職權范圍，其同樣有權將該命令撤銷。然而現實中這兩種方法并不能形成真正的威脅。首先，國會推翻總統行政命令需要2/3絕對多數，這在一般國會表決中幾乎是不可能達到的；其次，法院在面對行政命令時更是保持謹慎尊重的態度，自美國建國至今，備案可查的行政命令已有13000余個，其中被法院撤銷的僅有2個。

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（責任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.06.008

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1672－0911（2015）06－0008－07

2015-09-29

胡榮榮（1981-），女，國務院港澳事務辦公室港澳研究所助理研究員，《港澳研究》副主編。