協商民主嵌入公共預算績效監督的實踐與探索
——以澤國鎮城建項目績效評估民主懇談會為個案

陳鼎

（浙江省溫嶺市社會主義學校，溫嶺317500）

協商民主嵌入公共預算績效監督的實踐與探索
——以澤國鎮城建項目績效評估民主懇談會為個案

陳鼎

（浙江省溫嶺市社會主義學校，溫嶺317500）

公共預算績效監督主要指政府部門的內部行政監督和立法機關的外部政治監督。內部行政監督強調財政資金的使用效率，外部政治監督突出公共責任。本文主要是從后者切入探討基層人大對公共預算績效進行監督的路徑，著重通過中介組織、社會精英、公眾等多元主體協同審查和監督公共財政資金使用的有效性，最大限度地優化政府財政資源配置，增強政府預算管理的責任性和透明性，降低政府運行成本，爭取公眾對政府的信任和信心。浙江省溫嶺市澤國鎮通過協商民主對城建項目績效進行理性評估的做法，在全國鄉鎮一級尚屬首次，不僅克服了財政、審計等部門內部監管存在的瑕疵，避免了人大預算監督權被虛化的問題，而且還實現了公眾從預算編制到預算績效評估的全程參與，初步達到了既要“管住”政府錢袋子，又要“管好”政府錢袋子的目的；增強了政府作為“代理人”的合法性，激活了人大權力監督的職能。

協商民主；預算績效監督；城建項目；績效評估；民主懇談

一、問題的提出

公共預算的制度化和民主化是現代財政管理制度的主要目標［1］。我國財政預算改革自1999年啟動以來已取得了明顯成效，其側重點在于通過“內部行政控制”來提高財政資金的使用效率，而外部的人大審查監督以及社會多元化參與監督，卻是本輪預算改革的短板。無論是預算的編制、審議，還是預算的執行、績效評估等方面，依然存在著一些“長官意志”、非制度化、非公開化和責任缺失等問題。長此以往，不僅累積政府的財政風險，而且也不利于政府的廉潔高效運行。正因為如此，當前著力從外部加強對政府預算績效實施評估和監督顯得尤為重要。然而，究竟外部的監督主體有哪些？采取什么樣的方式方法？評估的指標如何確定？評估的結果如何應用？至今既缺乏頂層設計，也缺乏實踐樣本。目前，上海市閔行區是國內以“結果”為導向進行多元主體參與績效評價的試點地區之一。其基本做法是對預算項目支出的全過程進行績效評價，建立預算單位自評和區級重點評價相結合的工作機制，組成專家、人大代表、政協委員、社情民意聯絡員等人員參加重點項目評價工作組，將評價情況運用多種方式，實時、及時、定期地對外公布，同時，廣泛地動員市民參與評價［2］。可以肯定，閔行區的經驗具有一定的借鑒意義，但是各個地方的情況不同，應當因地制宜，大膽創新，開創預算績效監督的新局面。

澤國鎮政府早在2005年就開展了“城市建設項目選擇”民主懇談活動，以協商民主的方法，用乒乓球搖號的方式產生懇談代表，進行小組討論，大組辯論，主持人穿針引線，兩次填寫調查問卷，并以第二次調查結果作為當年城建預算項目備選方案，交由鎮人代會審議。自此，澤國鎮堅持連年用協商民主的方法，在人代會預算審查之前，召開年度預算編制民主懇談會，其目的是讓公眾對政府的預算編制有所了解并提意見。然而，隨著公眾參與意識的逐漸覺醒及對公共預算落實情況關注度的不斷提高，要求對預算績效進行評估的呼聲日漸高漲。為順應民意，督促政府把預算執行好，用有限的資金為群眾辦更多、更實、更有效的事情，鎮人大主席團于2013年4－8月，將丹崖污水處理廠建設作為重點監督對象，嘗試引入第三方評議，委托市中和聯合會計事務所對該工程的項目選擇、組織實施、管理運行及后期維護等進行評估，同時開展民意調查和量比測算，并組織部分人大代表、懇談代表對丹崖污水處理工程進行專題詢問。初次嘗試，困擾不少，但行動一旦開始，就沒有退路。2014年澤國鎮城建項目績效評估民主懇談會就是在這一背景下召開的。

二、協商民主嵌入預算績效監督的重大意義

（一）協商民主突出公共理性，其嵌入預算績效監督可以確保預算績效評估的科學性

在協商民主場域里，提倡公共理性，表現為不以謾罵、攻擊、詆毀的語言去評價他人觀點或事物，進而壓制對方，而是更多采用善意的、建設性的語言提出合理性主張和建議；在話語表達的思維特征上，表現為對事物的審慎思考和周密分析［3］。協商民主的嵌入，使得被監督的政府部門因監督主體話語之理性而愿意認真思考并接受其合理的部分；同時，思維特征的周密和審慎，也使得在監督中對事物的評判和對觀點的陳述保持客觀的態度，以確保建議的精確性和嚴謹性，進而提高預算績效評估的科學性。

（二）協商民主強調程序和規范，其嵌入預算績效監督可以保證績效評估結果的正當性

協商民主是一種程序性民主，其一大特征就是有序性［4］。有序才能使民主過程具有合理性。協商民主的嵌入能夠使得預算績效評估有序進行，而且有序化程度越高，評估的水平就越高，就越有可能得到政府部門的配合、接受和支持，從而對監督結果產生良性效應。同時，協商民主的運用也使得預算績效評估更加規范，避免隨意性和盲目性，人際關系更加合乎社會秩序，可以強化評估結果的正當性，進而以規范的操作達到有效的評估效果。

（三）協商民主著重共識性，其嵌入預算績效監督可以促使績效評估效果的進一步優化

協商民主是以達成共識為核心原則。達成共識也是協商民主的價值訴求［5］。協商民主期待的結果：一方面是被監督者對合理意見建議的采納和運用；另一方面是監督主客體之間的互相理解，彼此增進共識。協商民主程序的運用可以使得預算績效評估的主客體進一步正視問題，糾正錯誤，彌補缺陷，消除誤會，并逐步化解分歧，互相理解，最終達成共識，從而促使評估效果的進一步優化。

三、協商民主嵌入預算績效監督的過程分析——以澤國鎮城建項目績效評估民主懇談為例

（一）懇談協商的背景

澤國鎮是浙江省首批小城市培育試點鎮之一，下轄97個村居，現有戶籍人口約13萬、外來人口約15萬，其經濟總量及財政收入均居全省小城市前列。隨著經濟社會的快速發展，加之公眾對預算執行和結果知情意愿的增強，2014年澤國鎮人大選擇了社會關注度高、涉及面廣的民生項目（城建線2013年度預算項目），通過民主懇談評估預算績效，以指導政府來年的預算安排。本次預算績效評估民主懇談由鎮人大組織開展。鎮人大首先制訂了預算績效評估民主懇談實施意見，確定時間和方法步驟：自4月上旬開始，至6月下旬結束，具體分前期準備（4月上旬－5月上旬）、組織實施（5月中旬－下旬）、整改總結（6月上旬－下旬）三個階段進行。前期準備階段主要是研究確定績效評估工作意見：一是城建線要切實提高認識，正確對待績效評估工作，認真撰寫自查報告，做到主動配合，邊評邊改，同時處理好評估工作與日常工作的關系，做到兩不誤，雙促進；二是懇談代表要本著對被評估對象高度負責的態度，實事求是、客觀公正地反映情況；三是鎮人大評估小組要深入開展調查研究，全面真實地了解被評估對象的情況，做到深入細致，確保客觀公正，防止以偏概全。民主懇談主要放在組織實施階段的5月30日，這樣的安排是因為懇談代表之前已經作了充分的調研并有足夠的思考時間。整改階段主要是由城建線根據懇談協商結果，研究制訂整改計劃和措施，認真組織落實，提出整改情況報告，經鎮人大主席團研究后上報鎮黨委政府。由鎮政府研究制訂整改計劃和措施，并寫出整改情況報告，在2個月內書面送交鎮人大主席團。

（二）懇談協商對象的選擇

考慮到預算績效評估的嚴肅性和專業性，特別邀請了市人大領導、市財政工委領導、鎮域各級人大代表、選民代表、智庫專家、市財政局代表、中介機構代表、鎮政府常務副鎮長和分管副鎮長，以及城建線的同志參加，共同構成了懇談協商代表。這樣的安排既能保證評估結果的科學性，又能體現評估過程的民主性。

（三）懇談協商的議程安排

首先，由分管城建口的副鎮長介紹2013年度城建預算項目的執行情況，即自評報告。報告顯示，該線年度安排預算1.58億元，實際支付1.31億元，每一個項目的預算使用情況詳細地羅列在報告里，執行率達到82.91%，預算績效總體較好。

其次，進行分組討論。懇談代表被分在七個小組，由各小組組長分別擔任懇談主持人，主要圍繞交通治堵、公共自行車建設、城區環衛、污水處理和污水管網建設、市政養護、項目招投標等內容，就項目建設進度、質量管理、社會效益、經濟效益等，有側重地組織開展討論協商。

再次，召開大會集中詢問。懇談代表在聽取鎮政府分管領導所作自評報告后，從公共自行車的網點設置、資金投入和使用效率，到城市管理經費的安排、重點保障和效用發揮，從部分村級污水管網的設計偏差導致工程報廢，到村級道路養護預算執行不到位、養護質量不盡人意等提出詢問，懇談代表的詢問“針針見血”，評價有理有據。對于代表們的每一個有關項目預算使用情況的詢問和質疑，鎮政府相關負責人均作認真解答。

最后，開展項目滿意度測評。從城建線151個項目中抽取29個相對重點的項目（污水處理廠及管網建設、農村公路建設和市政養護、公共自行車和文明示范街創建、城鄉社區道路清掃和環衛一體化建設、城市道路和綠化景觀帶建設等6大類29小項）開展滿意度測評，在每個測評意見欄上投上一票。結果滿意率為20.72%，較滿意率為18.27%，一般滿意率為31.93%，不滿意率為4.52%。其中城區環境綜合整治、小廣告清理、路燈管理、路橋維修、村級污水管網建設等項目不滿意票較多。（見表1）

（四）懇談協商的過程分析

本次協商原本應由人大邀請中介機構或專業人士參與預算績效評估，行使從外部對政府進行監督的權力，但澤國鎮人大不僅僅考慮監督的程序問題，而且還考慮監督的實質問題。為保證實質監督，必須突出參與者的代表性、層次性和專業性，而且懇談協商不設條條框框，每一位代表都可以暢所欲言，真實地表明態度。只要是經過調查論證并客觀地提出意見建議，政府部門都會及時回應和答復。在小組懇談會上，每一位代表都有機會發表自己的觀點并填寫滿意度測評表（相當于問卷調查表）。小組主持人主要負責現場記錄、觀點匯總，并回收第一次滿意度測評表。在大會集中協商時，由大會主持人從各小組匯總上來的意見箱里抽出記錄問題的條子，詢問“條子”主人對自己問題的見解和看法，允許其他代表針對該問題進行辯論，并要求臺上的政府分管領導做出回應。十幾個回合的討論過后，大會主持人宣布協商告一段落，分小組再次填寫與第一次相同的滿意度測評表（相當于進行第二次問卷調查），申明懇談協商的結果以第二次收回的測評表所打分數為依據。這樣做，避免了評價工作的感情色彩和盲目性，而增加了理性成分和針對性，使得滿意度測評更加科學。從前后兩次測評結果看，第二次代表所打分數與第一次有所不同，說明通過各種觀點的充分表達與辯論，代表們更加清楚了該怎樣去判定“是非曲直”并做出自己的正確選擇。正像協商民主專家何包鋼所言，在小組和大會的討論過程中，每個參會人員相互討論和影響，彼此增長了知識，進而形成代表們的偏好轉移，由此最終影響他們打出的分數，這就是懇談協商的影響路徑［6］。

四、追求理性與規范：澤國鎮城建項目績效評估民主懇談取得的成效與面臨的挑戰

（一）成效

首先，協商過程中懇談代表所表現出的理性和認真，推動了政府預算管理工作的進步。城建線的預算績效評估雖然針對的是過去一年的預算執行，但是也推動了當前工作的開展，同時還能夠確保下年度預算編制更加精細，倒逼著管理者全面對待所取得的成績與存在的問題，扭轉了長期以來政府預算“重預算輕管理、重使用輕效益”的現象。通過開展績效評估，也使得政府、代表、公眾之間的對話平臺搭建起來了，政府官員直接聽到了社會各界的意見和建議。范圍更加廣泛和更具有真實性的聲音，增強了政府部門對“做正確的事”重要性的認識，迫使其努力提升項目可行性論證水平，提高財政資源配置和使用效益，滿足社會公眾對公共物品和服務的需求。

其次，協商過程中懇談代表的中肯質詢，可以檢驗領導干部的工作能力，進而拓寬選人用人的視野。預算績效評估的懇談協商實際上是對干部的一次考驗，尤其是在質詢環節更是對他們的一次現場“考試”。平時這些領導很少受到來自各方面的壓力和制約，也很少有這種正規場合向公眾報告有關項目進展和完成情況。通過回答懇談代表提出的問題，能看出其工作態度、作風和水平，為黨委選人用人搭建了平臺，擴大了視野。

再次，協商民主拓寬了預算績效的監督平臺，激活了人大預算監督職能。在懇談協商的氛圍下進行預算績效評估，可以充分發揮來自社會各界懇談代表的作用，同時也能夠激發人大代表的參與熱情。在平等的協商過程中，人大代表更愿意發出壓抑已久的聲音，不再人云亦云，而是用事實說話，有的放矢。通過預算績效評價，強化了建設項目資金績效管理，規范了工作流程，將績效理念融入到預算管理的全過程，使之與預算編制、預算執行和預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監督、預算完成有評價”的預算監督新模式，實現全過程績效控制和管理，力求形成一整套比較完整、規范、有效的基層人大預算審查監督體系，不斷取得更大實效。

（二）挑戰

公共預算績效評估是預算績效管理的重要一環。澤國鎮人大嘗試開展的預算績效評估民主懇談活動尚處于起步探索階段，在評估方法、指標的設置、評估結果的應用等環節還存在不少問題。在目前尚無剛性的法律規定必須有多元化主體參與預算績效評估的背景下，大膽引入協商民主必然帶來諸多挑戰。

首先，被評估對象有思想顧慮。長期以來，在財政管理中存在“重分配、輕管理；重使用、輕監督；重投入、輕效益”的思想。項目主體把重點往往放在向財政要資金、要項目，對人大開展的績效評估認識不配合、不支持。一些政府部門負責人、預算單位分管領導不能夠正確認識預算績效管理的重要性，對爭取預算資金很積極，而對績效評估工作卻消極應付。有的認為只要不犯原則性錯誤，把年度預算資金用完便“大功告成”了，至于資金使用效果卻不夠關心。有些財務負責人存在畏難情緒，認為預算績效管理工作量大，通常采取敷衍態度，工作停留在表面。有些部門在自評環節不夠嚴肅，測評表或調查表填寫過程中存在“批量”拷貝的現象。

其次，績效評價指標體系不夠完善。財政部門對有些項目資金設置了財政支出績效評價指標體系，并進行具體詳細劃分，但有些指標較為籠統，預算績效管理難以與風險評估控制實現有效銜接，不能體現財政資金管理使用的精細化要求。比如，35有的項目只是在立項時編制了總的績效目標，設計簡單粗放的指標，缺乏細化效益目標和具體評估指標，績效評估報告的質量不高，影響項目評估效果。再比如，2014年服務業發展引導財政專項資金績效目標中的公共服務平臺，設定的經濟效益為“提升產業競爭力”，服務業培訓設定的經濟效益為“開拓企業家的視野和思路”，設定的社會效益為“營造全社會大力發展服務業的良好氛圍”。可以看出，目標設定不夠清晰，難以精細化衡量和考核。

再次，全過程預算績效管理機制不健全。目前尚未建成“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。預算績效評價的作用發揮有待加強。現有的預算績效評價機制并沒有真正起到事前防范、事中控制、事后監督的效果。績效評價結果的反饋較少，在績效結果應用上存在脫節現象，對資金劃撥沒有起到應有的參考作用。預算績效管理流于形式。許多預算安排的依據是市委市政府的相關文件。部分政策已經不符合當前形勢，尚未及時加以調整和改變，導致有的項目績效評價結果不佳，盡管代表和公眾滿意度低，仍然按照政策文件規定，照常進行資金撥付，影響了績效評價的嚴肅性。

最后，財政資金分配方式尚不規范。當前，部門資金除了人大審議通過的年初預算資金外，還有一些臨時性的追加預算，以及爭取到的部分配套資金，財政部門尚未對此開展績效評價。有些單位成本觀念淡薄、效率意識不強，出現了資金撥付到位，但是項目卻沒有啟動、資金績效分析滯后等現象。在會計核算方面，行政事業單位大多實行的是收付實現制，側重于政府投入資源而非實際產出的控制，對資金使用后帶來的實際產出及其效果需要花費的財政成本缺乏考慮，一定程度上軟化了對資金使用績效的約束。權責發生制已成為當前世界政府會計核算的主流和發展趨勢，但是受會計核算成本、預算單位觀念固化、財務負責人積極性和主動性不高、政績考核機制不完善等影響，仍存在較大困難。

五、協商民主嵌入公共預算績效監督的完善路徑

近來，澤國鎮人大開展的預算績效評估民主懇談，雖然存在一些不足，但確實積累了一些實踐經驗樹立了新理念，豐富和發展了基層協商民主，倒逼著公共預算改革不斷深化，預算績效的外部監督必須加強。我們認為，要在實踐中逐步完善協商民主嵌入公共預算績效監督，不斷取得預算績效評價的實效，必須做好以下幾方面工作。

（一）著力樹立公共預算績效評價理念

要通過民主懇談會、教育培訓、網絡平臺等多種形式，廣泛宣傳公共預算績效評價工作的重要性和必要性，進一步提升政府部門及其下屬單位的績效意識和社會公眾的參與意識，爭取社會各界的廣泛支持與配合。要樹立“用錢必問效、問效必問責、問責效為先”的預算績效管理理念，讓政府各部門真正認識到財政資金不光要用，還要用好，更要講究效益。預算編制時，編制者和使用者要共同協商，編制的預算要有根有據，力求科學性、嚴肅性、完整性和透明性。

（二）繼續對城建線績效評價進行探索

澤國鎮應在今后幾年繼續跟蹤城建線的績效工作，條件成熟時再延伸到其他線。政府各線在平時工作時要建立完整的“項目臺賬”，便于編制績效自評報告。從施工圖設計、工程招投標、合同管理、工程施工、預算變更、工程變更到竣工驗收、結算等各個環節，都要建立臺賬資料，便于掌握每個項目具體實施的實際情況。特別是待竣工驗收、未完工等工程應詳細說明具體原因。鎮人大應提前書面告知政府績效評價的內容、范圍、時間、要求等，政府的自評報告在按項目明細如實對預決算進行對比基礎上，對項目從目標設定、目標完成、組織管理、資金支出、財務管理等方面進行量化自評，還應分析項目的實施效益包括社會效益、經濟效益和環境效益等。鎮人大在收到自評報告后，應及時委托中介機構以線內各塊為單位開展績效評價，一個月內提供完整的評價報告。同時探索對具有明顯的社會經濟影響或總投資較大（2000萬以上）的政府投資項目的績效評價，以整個項目實施期和試運行期為評價期，對政府投資項目實施全程的客觀公正評價，包括對項目的經濟性和效益性評價。

（三）完善預算績效評估懇談協商機制

要繼續探索“代表詢問制”，加強對懇談代表的業務培訓，發揮懇談代表的作用，就像“參與式預算”一樣逐年加以完善和深化。要將中介評價報告納入懇談程序之中，采用中介評價方法、指標體系、評價要求，結合政府線各塊評價內容、項目特點，逐步探索形成完整的政府預算績效評估辦法。要探索建立“評估結果通報制度”，以預算公開為契機，公開預算及其績效，將項目預算安排、預算績效目標、績效評價結果在一定范圍內予以公開，提高預算績效管理工作的震懾力。要將評估結果同預算安排相掛鉤，對績效好的項目和單位，加大對項目資金的投入力度，對績效差的項目，要從嚴控制資金投入，做到評價結果有應用。要探索實行“績效撥款制度”，結合績效評價，變簡單追求支出進度為追求績效完成進度。本著“誰用款、誰負責”的原則，對在預算編制和執行過程中未達到績效管理目標的部門和責任人員實行績效問責，形成預算績效管理的影響力。

總之，我國推行現代預算管理制度勢在必行，建立預算績效評價體系刻不容緩，完善預算績效監督機制時不我待。各級政府要牢固樹立公共預算績效管理觀念，按照“先易后難、突出重點、夯實基礎、規范操作、分步實施”的原則，以預算績效的目標設置、績效評價的指標編制、操作規程以及結果運用為切入點，探索研究預算績效監督的方式方法，逐步拓寬多元化主體參與預算績效評價的渠道，建立健全公共預算績效監督引入協商民主的新機制，進一步提高財政資金使用效率，不斷提升公共預算科學化、精細化、績效化的管理水平。

［1］文炳勛．行政控制、政治控制與公共預算——三論我國公共預算改革［J］．湖南師范大學社會科學學報，2007（3）：35-39．

［2］張海燕．地方政府公共支出預算績效管理改革實踐探索——兼論上海市閔行區“以結果為導向”的預算管理改革［J］．青海社會科學，2011（5）：57-59．

［3］汪輝．協商民主監督在民主監督環節中的作用與方法探析［J］．貴州社會主義學院學報，2013（2）：25-27．

［4］殷嘯虎．人民政協實踐協商民主的路徑分析［J］．上海社會主義學院學報，2013（2）：18-24．

［5］陳家剛．溫嶺改革：開啟基層協商民主新路徑［N］．學習時報，2012-11-26（05）．

［6］何包鋼，王春光．中國鄉村協商民主：個案研究［J］．社會學研究，2007（3）：56-73．

（責任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.06.031

D630

A

1672－0911（2015）06－0031－07

2013-2014年臺州市哲學社科規劃課題“預算懇談：協商民主嵌入預算審議的實踐與探索”（項目編號：13GHB05）的階段性成果。

2015-09-07

陳鼎（1968－），男，浙江省溫嶺市社會主義學校副教授。