我國生態補償立法的困境及其對策

臧 成

(蘇州大學 王健法學院，江蘇蘇州215006)

一、問題的提出

2014年6月4日，環保部發布了《2013中國環境狀況公報》(以下簡稱《公報》)，《公報》顯示我國生態環境的基本狀況:局部環境質量狀況有所改善，但生態環境保護總體形勢依然嚴峻，治理能力遠趕不上生態環境破壞的速度，生態赤字呈現逐漸擴大的趨勢。“生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，沙漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態系統功能退化。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年來集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型的特點。”水土流失嚴重，森林資源銳減，土地沙漠化迅速，1998年特大洪水以及2000年以來我國北方地區的沙塵暴災害不僅摧毀了我們的家園，也給我們敲響了警鐘——生態環境保護刻不容緩。

我國政策性文件中最早有關生態補償的規定是1953年頒布的《關于在國有林區建立‘育林基金’的決定》——建立了育林基金制度。1994年原國家環保局發布了《關于確定國家環保局生態環境補償費試點的通知》，選擇14個省份的18個市、縣或區作為征收生態環境補償費的試點城市。1996年國務院頒布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》第七項明確指出:“建立并完善有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制。”進入新千年以來，生態補償在我國政策性文件中經常提及。“2000年國務院頒布的《生態環境保護綱要》和2003年頒布的促進西部開發建設的重要政策文件都明確提出要建立我國的生態補償機制。”［1］2005年頒布的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》首次提出:“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制。”2011年審議通過的“十二五”規劃綱要規定:要加快建立生態補償機制，研究設立國家生態補償專項資金，推行資源型企業可持續發展準備金制度，加快制定實施生態補償條例。黨的十八大報告中提出，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。全國人大連續三年都將建立生態補償機制作為重點建議，表明國家政策對生態補償的重視，也是建立“美麗中國”的道路之一。

面對我國生態危機，中央政府和地方政府都采取了積極的行動，一定程度上減緩了生態環境惡化的速度。國務院在生態補償方面出臺了一系列的政策，初步形成生態補償制度框架——中央森林生態效益補償基金制度，草原生態補償制度，水資源和水土保持生態補償機制，礦山環境治理和生態恢復責任制度，重點生態功能區轉移支付制度。地方政府運用經濟手段解決生態環境問題，例如:浙江義烏的東陽水權交易、新安江流域生態補償、太湖流域排污權交易等，蘇州市立法機關更搶先制定了《蘇州市生態補償條例》——這是第一部有關生態補償的地方性法規。

二、我國生態補償立法的現狀以及困境

(一)國家立法機關制定的涉及生態補償的法律和政策規定

國務院制定的行政法規沒有對生態補償作出專門的規定，但在一些行政法規中會涉及到生態補償的內容。如《自然保護區條例》第二十三條、第二十六條、第二十七第二款、第二十八條，《退耕還林條例》第三十五條，《野生動植物保護條例》第十四條。國務院以及中央國家機關制定的規范性文件中，專門規定生態補償內容的有四篇，分別是《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》、《國家環境保護總局關于開展生態補償試點工作的指導意見》、《農業部辦公廳關于做好2014年度長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區生態補償項目工作的通知》、《農業部辦公廳關于同意委托云南省農業廳簽訂有關生態補償協議書的批復》，而涉及生態補償的規范性文件數量龐大。

(二)地方立法機關制定的涉及生態補償的法律和政策規定

根據筆者在“北大法寶”上搜索到的法律文件，地方立法機關制定的涉及生態補償的法律不少，但專門以生態補償為立法內容的只有蘇州市人大制定的《蘇州市生態補償條例》，而地方政府及其相關部門制定以生態補償為主旨的規范性文件達到72篇。下列圖表為各省制定的生態補償規范性文件數量。

(三)我國生態補償立法的困境

上述我國生態補償機制的構建，體系完整，內容全面，實踐中對生態補償的實施亦起著很大的指導作用，但其自身存在的缺陷還是不容忽視的。這種立法缺陷主要表現在以下幾個方面:

1.生態補償法律體系不健全，沒有系統性。我國對生態補償的規定只是零星地散布在不同的法律文件中，而且作為國家根本大法的《憲法》也沒有規定生態補償制度，迄今為止，我國國家層面尚未制定統一的生態補償法律，生態補償缺乏健全的法律體系。“由于缺乏法律的依據和中央政府的協調機制，各省的生態補償法律制度的建設一直處于沒有制度依據的狀態，制定地方性法規全面推動生態補償機制的難度很大，只能是局部或就某些問題開展試驗示范，雖然取得了一定的成就，但是沒有形成全國適用的生態補償法律制度。”［2］

2.有關生態補償法律之間銜接不當。我國現行的環境法律導致不同的部門適用不同的法律，而且每一個單行環境法只涉及某一類環境要素的生態補償，相應的生態補償工作也由多部門管理，各部門生態補償工作缺乏銜接。“不同生態要素生態補償的規定由不同的管理部門制定，這種方式容易造成立法只體現本部門的利益、部門間利益沖突而依靠自身無法協調的情況。同時也缺乏時間上的相對穩定性，很難確保受償者的權利得以實現、補償者的義務得以履行。”［3］

3.生態補償立法原則性強，內容簡單，缺乏可操作性。我國多個法律中都規定了生態補償，但法律規定的過于原則，對于生態補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等缺乏具體規定，僅有原則性指導，實踐中也沒有具體規則可依照，生態補償缺乏可操作性。

4.政策多于法律，立法效力層次低。從上述圖表可以得出，我國生態補償政策遠多于法律，政策具有不穩定性，新一屆政府很有可能將前任出臺的政策束之高閣，政府出臺的政策容易有欠缺或者減輕政府不作為的責任之嫌，而且我國生態補償政策“政出多門，未形成完整統一的向社會公布的政策文件，這給生態補償活動的展開帶來諸多障礙和限制。”［4］

三、我國生態補償立法原則

(一)公平正義原則

公平原則要求權利與義務的對等，生態補償是對人類社會成員環境利益的重新安排，因此，公平和正義應是生態補償立法的永恒價值。對環境資源的利用，必然導致一方獲得經濟利益，另一方生態利益受損，生態補償應當按照貢獻和索取分配權利與義務，補償要合理合法。

(二)政府宏觀和市場微觀原則

“由于生態建設的經濟外部性及公共產品屬性，這就需要政府擔負主要生態補償責任。但是在環境管理中。單純的行政措施費用高、經濟上效率低，因而建立市場本位的環境管理模式成為環境管理的發展趨勢。”［5］“公有地的悲劇”說明公有的環境資源如果沒有政府的管制，容易導致資源的濫用，引起生態災難。在政府的宏觀管制下，可以提高生態補償管理的效率，“對于控制自然資源的過度使用與破壞，防止環境污染，維護生態系統平衡起著較為重要的作用。”［6］但政府也有失靈的時候，“政府失靈主要表現為因政府決策不當或失誤而造成的生態公益缺損填補不當、生態公益外溢與流失補償不當等”，［7］而市場的微觀調控一定程度上可以規避政府失靈帶來的負面效應。經濟主體在政府制定的各類環境標準、法律法規的范圍內，根據各自的需求，利用經濟手段，實現生態環境的最優配置，如:我國一些地方正在施行的“碳排放”交易制度，通過市場運作和政府管制，實現碳排放最大化和生態環境的良性發展。生態補償應是政府宏觀和市場微觀相結合，以政府主導、市場推進為原則。

(三)生態優先與可持續性原則

生態優先原則是指“當經濟社會發展與生態環境保護產生不可調和的矛盾，二者不能兼顧時，應當把生態環境保護放在優先地位，使經濟發展讓位于生態環境保護。”［8］在生態利益緊缺的當代社會，生態優先與可持續性并不矛盾，“可持續性原則的核心是要求人類的經濟和社會發展不能超越資源和環境承載能力”，［9］優先保護生態環境是為了經濟社會更好地可持續發展。

四、完善我國生態補償立法的對策

《環境保護法》第三十一條規定:國家建立、健全生態保護補償制度，而且現行法律法規、部門規章及政策性文件都有規定生態補償，實踐中中央和地方政府也多次實施生態補償措施，我國現已具備制定一部統一的生態補償法律的條件。“如何運用法律手段規制生態保護中的利益補償問題，是我國面臨的一個十分迫切的任務。”［10］立法機關在制定生態補償法律時，應注意以下幾個方面:

(一)生態補償主體

生態補償法律制度中首先要確定補償的主體。“依據補償類型不同，生態補償可以劃分為增益性生態補償(針對生態保護行為)和損益性生態補償(針對生態加害行為)。”［11］在增益性生態補償中，補償主體應該是生態保護者和生態建設者——政府、公民(如牛玉琴在沙漠中植樹)、企業和NGO(非政府組織);在損益性生態補償中，補償主體為生態受益者和生態環境、自然資源開發利用者，他們都從生態環境中獲得利益，讓生態環境受損，應該對受損的生態給予補償;生態補償主體還有一類是生態環境破壞的受害者，不管是增益性生態補償還是損益性生態補償，政府都應該成為生態補償的主體，而且我國《憲法》也規定自然資源屬于國家所有，政府應是自然資源所有者的代表。

(二)生態補償范圍

現行單行環境法中大多都有生態補償的規定，補償范圍包括森林、草原、自然保護區、重點生態功能區、水資源、濕地、水土保持等領域，顯得生態補償制度很松散，在制定生態補償法律時應明確補償范圍。生態補償的范圍應是對生態環境的保護和恢復作出貢獻的行為或活動，其主要包括以下內容:(1)生態環境的保護、建設、修復等各種行為的實際費用支出;(2)因保護生態環境而承受機會成本損失的居民收入和政府財政收入所減少的部分;(3)因他人合法使用生態環境資源致使權利人受到的相應損失;(4)根據生態補償主體之間的合同約定所支付的補償費用;(5)有關生態環境保護和自然資源利用的推廣、教育、科研等投入;(6)因使用綠色節能產品、技術而應給予的扶持、鼓勵、獎勵;(7)其他費用。［12］

(三)生態補償標準

生態補償標準的確定，是生態補償公平價值實現的關鍵，也是生態補償制度有效實施的保障。對于生態補償標準，我國現行法律主要規定了以下三種類型:第一種是未規定。第二種是補償標準模糊不清，大多以“適當”、“合理”等抽象的詞語表述，如《防沙治沙法》第三十五條:“因保護生態的特殊要求，將治理后的土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的，批準機關應當給予自然保護區或者沙化土地封禁保護區的合理的經濟補償”第三種是補償標準明文規定，補償數額具體，如《關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》規定:“長江流域及南方地區，每畝退耕地每年補助糧食(原糧)150公斤;黃河流域及北方地區，每畝退耕地每年補助糧食(原糧)100公斤。每畝退耕地每年補助現金20元。”生態補償的功能是保護生態服務價值，“適當”或“合理”補償，標準模糊不清，實踐中可操作性差;規定具體數額，補償標準太低，與生態服務功能價值脫節。為了較好的估算生態服務功能價值，生態補償應將生態保護者的直接投入和機會成本、生態受益者的獲利以及生態破壞的恢復成本囊括在內，通過核算與協商確定補償標準。核算是以生態環境保護的投入和生態環境的損失為基礎，協商是生態環境利益相關者就自己生態利益進行談判。

(四)生態補償方式

“我國目前主要有四種貫徹生態補償的形式:一是政策補償，即中央政府對省級政府、省級政府對市級政府的權力和機會補償。二是資金補償，這是最常見的補償實踐也是最迫切的補償需求。三是實物補償，即補償者運用物質、勞力和土地等進行補償，解決受補償者部分的生產要素和生活要素，改善受補償者的生活狀況，增強生產能力。四是智力補償，即補償者開展智力服務，提供無償技術咨詢和指導，培養受補償地區或群體的技術人才和管理人才，輸送各類專業人才，提高受補償者生產技能、技術含量和管理組織水平。”［13］四種補償方式各有利弊，在我國生態補償管理體制中，考慮到國家立法遵循“宜粗不宜細”原則，而且我國各個省份經濟發展不平衡，各地生態環境也不一樣，中央政府應以政策補償為主，具體補償細則由各個地方在制定地方法律時加以解決，此舉還可以避免地方立法對上位法的簡單重復。針對資金補償，在制定生態補償法律時，應提高補償數額，補償數額以當地經濟發展水平和生態價值綜合考慮，國家制定實施細則和地方立法時應加強對資金補償的規定。實物補償和智力補償則應完善相關市場機制，要充分發揮市場在生態補償中的作用，例如:建立環境產權交易制度、環保產業制度等。

(五)設立生態補償專項資金

“生態補償面臨的最重要約束就是補償資金投入的可持續性問題。”［14］我國目前實踐中生態補償大多都給予資金的方式開展，取得了明顯的生態環境改善的效果，因此，設立生態補償專項資金有利于我國現階段生態補償制度的實施。設立生態補償專項資金可以保證專款專用，補償資金準時到位，但首要問題是如何拓展資金的來源。我國目前對于生態補償資金的投入主要是財政轉移支付法，以解決財政收入較少地區的資金問題。“自1998年起，中央政府不斷加大對欠發達地區的財政援助，增強中西部地區財政保障能力。”［15］如果僅以中央財政的轉移支付為來源設立生態補償專項資金，使得資金來源單一，而且中央支付的資金實行專款專用，面對急需解決的生態補償問題地方政府往往會束手無策。生態補償專項資金的來源可以有以下幾種情況:財政轉移支付，包括橫向支付和縱向支付;發行國債，近年來，政府發行的國債有向生態環境建設方向傾斜，可以從發行國債的資金中提取一部分;從環境稅費中提取一部分資金，國家征收的環境稅費用于治理環境污染，實行專款專用，但設立生態補償專項資金也是為了改善環境，與征收環境稅費的目的不沖突;來自公民、企業的贊助。

(六)生態補償的監管與評估

明確政府及相關部門在生態補償方面的責任，建立生態補償的監管與評估工作，對生態補償資金實行年度預算制度。確認一把手負責制，責任到人，提高政府生態補償工作的效率，加強對生態補償資金使用情況的審計工作。及時公布生態補償工作的開展情況，將生態補償工作寫入政府年度工作報告，接受人大和社會的監督。“明確規定對違反法律規定或沒有完成法定任務的國家機關及其直接責任人的法律責任，包括責任種類、責任方式、責任條件和處罰程序等。同時，對完成任務及環境成效突出的機關予以表彰，并給予政績考核、財稅、項目審批、政策制定、經濟發展與環境管理等方面的優惠與支持。”［16］

五、結語

人類自由攫取生態資源，破壞環境，致使生態系統服務功能受損，但又不及時修復破損的生態環境，造成現在的生態危機。因此，對生態進行恢復、補償是刻不容緩的任務，也是可持續發展的內在要求。我國目前欠缺一部統一的生態補償制定法，不利于生態補償工作的順利開展，實踐中遇到的一些問題也亟需通過制定法律加以解決，制定生態補償法律是完善我國生態補償制度重要的一環，也是有效開展生態補償工作的基礎。

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［3］張 莉，唐志紅.淺談我國生態補償法律機制的構建［J］.經濟論壇，2010(8).

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