論法院對被告重新作出行政行為的審查權(quán)

周 駿

(西安政治學(xué)院，陜西西安710028)

我國《行政訴訟法》規(guī)定:人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。但是對于法院如何審查監(jiān)督被告重新作出的行政行為，法律和相關(guān)司法解釋沒有作出明確具體的規(guī)定，這在司法實踐中亟待解決，然而，從新修改的《行政訴訟法》來看，立法機關(guān)并沒有對這一問題給予足夠的關(guān)注。為此，本文試圖從分析法院審查被告重新作出行政行為存在的現(xiàn)實困境入手，通過研究該審查權(quán)的正當(dāng)性、價值及實現(xiàn)途徑，進而提出對相關(guān)法條的修改意見。

一、問題的提出

作為對被告重新作出行政行為的限制性規(guī)定，我國《行政訴訟法》第五十五條在防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，保護行政行為相對人合法權(quán)益方面是有其積極作用的，但是，無論從法律規(guī)范的內(nèi)在結(jié)構(gòu)還是從司法實踐具體操作來看，該法律規(guī)范都存在一些不容忽視的漏洞。首先，《行政訴訟法》第五十五條缺少法律后果的規(guī)定，在被告重新作出基本相同的行政行為后法院應(yīng)當(dāng)如何處理沒有進行明確，這就使得該法條在操作性和確定性上有所欠缺。其次，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第五十四條規(guī)定:“行政機關(guān)以同一事實和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第(二)項、第五十五條的規(guī)定判決撤銷或者部分撤銷，并根據(jù)《行政訴訟法》第六十五條第三款的規(guī)定處理。”但是，對于被告以同一事實和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為，如果原告不起訴，人民法院如何對該行政行為進行監(jiān)督，司法解釋沒有作出更進一步的規(guī)定。最后，從訴訟效益的角度看，人民法院對被告作出的兩個基本相同的行政行為進行兩次審理和判決，在一定程度上也存在浪費司法資源的問題，對行政相對人的合法權(quán)益難以做到及時有效地保護，同時也損害了人民法院判決的權(quán)威性和公信力。這些問題的存在，一方面，無法回應(yīng)行政行為相對人保護自身權(quán)益的利益訴求;另一方面，無法實現(xiàn)法院對行政權(quán)進行有效監(jiān)督的立法目的。

二、法院對被告重新作出行政行為審查權(quán)的正當(dāng)性分析

為解決以上問題，筆者認(rèn)為，可以在《行政訴訟法》第五十五條的修改中引入法院的審查權(quán)，具體來說，是將被告重新作出的行政行為規(guī)定為效力待定的行政行為，由人民法院對該行為進行審查，根據(jù)審查情況作出相應(yīng)的裁定。

第一，從來源上分析，該審查權(quán)在本質(zhì)上屬于法院的行政審判權(quán)。在我國行政訴訟中法院享有廣泛的審判權(quán)，包括受理權(quán)、收集證據(jù)權(quán)、審理權(quán)、指揮訴訟權(quán)、判決、裁定、決定權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)等。法院對被告重新作出行政行為的審查權(quán)在本質(zhì)上屬于審判權(quán)的一種，即法院對該行為所依據(jù)的事實和理由是否發(fā)生了改變，具體內(nèi)容是否相同進行審查，判斷其合法性的一種權(quán)力。另外，筆者認(rèn)為，該權(quán)力是由被告重新作出的行政行為所引起的，而法院對行政機關(guān)作出的行政行為進行審查是行政訴訟法調(diào)整的核心內(nèi)容，因此，該審查權(quán)的提出符合行政訴訟制度的功能定位。

第二，從目的上分析，該審查權(quán)的提出符合通過行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)力運行的立法目的。一項運行良好的制度只有具備完善的責(zé)任機制，才能將其中的規(guī)定和要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，相反只有制度而沒有實施有效的監(jiān)督，任何制度都將形同虛設(shè)。在行政訴訟中，與行政相對人相比，行政主體處于優(yōu)勢地位，擁有強大的行政權(quán)，如果不對其加以監(jiān)督和限制，必將導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。對于法院判決被告重新作出行政行為而言，被告可以通過作出相同的行政行為來對法院的判決進行變相抵制，在原告不起訴的情況下，法院無法對行政機關(guān)的行為進行監(jiān)督和審查。因此，法院對被告重新作出的行政行為進行審查實質(zhì)上是一種法律監(jiān)督關(guān)系，是人民法院依法對行政機關(guān)執(zhí)行法院判決情況進行的法律監(jiān)督。

第三，從效果上分析，該審查權(quán)的提出拓展了審判權(quán)對行政權(quán)進行司法審查的范圍。在法院對被告重新作出行政行為進行審查的過程中，形成了法院與被告的司法審查法律關(guān)系，其中，法院是司法審查的權(quán)力主體，被告是司法審查的義務(wù)主體，原告是司法審查參與人，被告重新作出的行政行為是司法審查的客體。［1］與刑事訴訟和民事訴訟不同的是，在行政訴訟中原告與被告在訴訟地位、訴訟權(quán)利等方面實際上是不平等的，原告單憑個人力量難以對抗被告強大的行政權(quán)力。因此，在行政訴訟中法院不僅要擔(dān)任居中裁判者的角色，更要通過行使司法審查權(quán)與行政權(quán)力相抗衡，使行政訴訟在權(quán)力對抗上達到一種平衡狀態(tài)。而該審查權(quán)的引入不但使人民法院在訴訟過程中可以與行政機關(guān)進行對抗，而且在判決執(zhí)行階段也可以對行政權(quán)進行有效的抗衡，從而在一定程度上解決司法實踐中“執(zhí)行難”的問題。

三、法院對被告重新作出行政行為審查權(quán)的價值

在中國現(xiàn)行的權(quán)力體系中，行政權(quán)力事實上已經(jīng)占據(jù)了主體地位，政府以積極的、廣泛的、強大的行政行為時時刻刻地影響著行政行為相對人的期待利益和既得利益。因此，只要把行政權(quán)力納入法律的控制之下，就能夠真正建立起具有中國特色的權(quán)力監(jiān)督和控制體系，也才能真正實現(xiàn)依法治國和依法行政。具體到我們討論的問題，強化人民法院對被告重新作出行政行為的審查權(quán)，對于健全和完善審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約機制具有重要的理論價值和實踐意義。

第一，對行政行為進行控制的價值。從權(quán)力制約的宏觀層面來講，依法行政要求“把權(quán)力裝進制度的籠子”，對公權(quán)力尤其是行政權(quán)力進行監(jiān)督與控制，除了人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、自身監(jiān)督之外，最行之有效的監(jiān)督制度就是行政訴訟制度。在現(xiàn)代社會，政府主要是通過行政行為對社會進行管理，控制行政權(quán)從本質(zhì)來說就是控制行政行為。從法律監(jiān)督的微觀層面來看，控制行政機關(guān)的行政行為必須要落實到具體法律規(guī)定上來，確立法院對被告重新作出的行政行為的審查權(quán)，有助于拓展人民法院對行政行為司法審查的深度或廣度，使人民法院對行政案件的審查得到豐富和完善。

第二，督促被告履行法院判決的價值。在行政訴訟中，被告履行人民法院生效的判決、裁定，是其法定的義務(wù)，不需要行政相對人的申請。被告重新作出行政行為，從本質(zhì)上來講是履行法院的生效判決。如果被告在判決確定的期限內(nèi)未重新作出行政行為，或者未按照《行政訴訟法》第五十五條的規(guī)定重新作出行政行為，其實質(zhì)是不執(zhí)行或者變相抵制人民法院的生效判決、裁定。通過法院對其重新作出的行政行為進行審查，可以對被告的不作為或者違法作為進行有效地控制，督促行政機關(guān)正確、及時地履行人民法院的生效判決。

第三，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源的價值。法治社會既要求公正司法，又要求高效司法。在行政訴訟中，如何處理好公正與效率之間的關(guān)系，是重新構(gòu)建行政訴訟法律制度的重要課題。法院對被告重新作出行政行為審查權(quán)的引入，一方面可以有效防止由于被告反復(fù)做出內(nèi)容相同的違法行政行為而導(dǎo)致行政爭議久拖不決;另一方面也可以加強對行政主體在執(zhí)行法院判決過程中行使行政權(quán)的審查和監(jiān)督，實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的有效控制，達到公正與效率的統(tǒng)一。

第四，保護行政行為相對人的價值。從行政訴訟的目的看，如果行政訴訟制度不能對公民的合法權(quán)益提供有效的法律保障，那么，行政訴訟可能會淪為進一步助長行政專制的工具而無法獲得公民和社會的認(rèn)同。隨著我國建設(shè)法治國家進程的加快，政府依法行政的意識不斷增強，真正的越權(quán)行為并不多見，侵犯相對人合法權(quán)益的行為通常表現(xiàn)為重新作出內(nèi)容相同的行政行為這種“隱性違法行為”。創(chuàng)設(shè)法院對被告重新作出行政行為的審查權(quán)，可以進一步加強對行政行為相對人合法權(quán)益保護，讓其免受行政機關(guān)一次又一次行政行為的傷害，實現(xiàn)行政訴訟法所規(guī)定的保護公民合法權(quán)益的立法目的。

四、法院對被告重新作出行政行為審查權(quán)的實現(xiàn)

在當(dāng)代中國，行政訴訟制度作為限制國家權(quán)力和保障公民權(quán)利的基本制度設(shè)計，是推進依法行政和依法治國的重要制度保障。然而隨著社會的快速發(fā)展，國家的行政管理職能不斷向新的領(lǐng)域擴展，行政權(quán)力呈現(xiàn)出日益擴大的趨勢。相比行政權(quán)力的擴張，法院對行政權(quán)的司法審查卻越來越受到行政主體的干擾和影響。這一方面有立法水平、司法體制、法律觀念、文化背景和人情關(guān)系的影響;另一方面法律制度不完善是導(dǎo)致行政訴訟司法審查功能弱化的重要原因。為解決這些矛盾和問題，必須從制度構(gòu)建上著手，以修改行政訴訟法為契機，強化審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督審查。具體到本文論述的法院對被告重新作出行政行為的審查權(quán)而言，可從以下幾個方面進行規(guī)范和完善:

第一，關(guān)于被告重新作出行政行為的效力問題。從行為性質(zhì)上來看，被告重新作出的行政行為與日常行政管理中作出的行政行為不同，前者在本質(zhì)上屬于經(jīng)法院審理并且有爭議的行政行為，并且被告的重作行為也屬于執(zhí)行人民法院生效判決的行為。由于其在性質(zhì)上的特殊性，如果不對其效力進行必要的限定，任由其作出后便發(fā)生法律效力，既不利于保護行政訴訟原告的合法權(quán)益，也不利于法院的監(jiān)督審查。因此，將該行為規(guī)定為效力待定的行政行為，是法院行使審查權(quán)的前提。

第二，關(guān)于法院審查的方式。法院審查權(quán)的實現(xiàn)方式可以有兩種路徑:第一種是根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第五十四條、第三十八條規(guī)定:“人民法院判決撤銷行政機關(guān)的行政行為后，公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)重新作出的行政行為不服向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”據(jù)此可見，公民、法人或其他組織對行政機關(guān)重新作出的行政行為不服的，仍可以向人民法院提起行政訴訟。［2］第二種是由被告在重新作出行政行為后，將相關(guān)材料報人民法院審查，人民法院不開庭審理，只對行政行為的合法性進行書面審查。通過對兩種審查方式的比較可以看出:第一種路徑?jīng)]有從根本上解決原告不起訴，法院就無法對被告重新作出行政行為進行監(jiān)督的問題;第二種路徑不但較好地解決了這一問題，而且避免了人民法院對被告作出的兩個相同的行政行為進行兩次審理和判決的尷尬處境。因此，筆者更傾向于選擇第二種實現(xiàn)路徑。至于被告報送相關(guān)材料的期限可以參照被告提出答辯狀的期限進行明確，即:被告在重新作出行政行為后，將相關(guān)材料在十日內(nèi)報人民法院審查。而對于人民法院審查的期限，鑒于該行政爭議已經(jīng)過審理和判決，相關(guān)的事實、證據(jù)和法律適用已無較大爭議，因此，該審查期限可以適當(dāng)短于第一審程序的審理期限，建議規(guī)定為，人民法院應(yīng)當(dāng)在收到被告報送的相關(guān)材料之日起一個月內(nèi)作出裁定。

第三，關(guān)于法院審查后的處理結(jié)果。對于這一問題可以結(jié)合最高人民法院的司法解釋作出如下規(guī)定:人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為被告重新作出的行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。對于被告以同一事實和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》第六十五條第三款的規(guī)定處理。

［1］莫紀(jì)宏.憲政新論［M］.北京:中國方正出版社，1997.

［2］石佑啟.判決被告重作行政行為探析［J］.上海市政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2001(5).