香港廉政公署對大陸廉政建設的啟示

張俊玲

(天津市河東區人民檢察院，天津300171)

一、廉政公署

香港，現今的“廉潔之都”，曾經是一個貪腐橫生的社會，腐敗幾乎是其日常生活的一部分。20世紀中葉以來，隨著經濟的迅猛發展，批文、辦照、拿證、領牌等社會服務需求增多，政府部門、公共服務機構腐敗現象相當普遍，而且日趨嚴重，普通市民深受其害。腐敗、貪贓枉法等惡習日益制度化，即使一個正直的人，只要獲得了某項公共權力，也很快墜入貪腐的行列。直到20世紀60年代，香港年輕一代和受過高等教育的人士才開始出現不滿貪腐的情緒，之后學生大軍也響應并參加了聲討政府反腐不力，抵制腐敗的運動，香港社會逐漸形成了一股反對腐敗倡導廉潔的浪潮。

1973年10月17日，香港麥理浩爵士正式宣布成立一個獨立的廉政公署，全力打擊腐敗。1974年2月，香港立法通過了《總督特派廉政專員公署條例》。據此，總督特派廉政專員公署作為打擊貪污行為的一個獨立機構正式成立，并獲得法律賦予的權力。廉政公署成立后迅速采取一系列反貪行動，嚴厲打擊政府部門內集團式貪污。四年左右的時間，香港警界內的貪腐集團全部被粉碎。有關政府人員的貪污舉報比例逐年下降，由1974年的9成下降到今日的整體舉報不足3成。時至今日，香港公務員隊伍更以廉潔高效而著稱，廉政公署之所以能有效遏制腐敗，這與廉署本身的運作特點是密不可分的。

首先，是廉政公署三管齊下大的反貪策略。作為一個獨立的反貪機構，僅僅依靠執法以起到恐嚇作用，是不足以根治腐敗的。所以，在制度設計方面，廉署從執法、預防和教育三方面入手打擊腐敗。(1)執行處。執行處是廉政公署最重要的部門，職責在與調查所有有關涉及《防止賄賂條例》《廉政公署條例》及《舞弊及非法行為條例》等罪行的指控。(2)防止貪污處。防止貪污處主要負責研究政府組織、公共服務機構和私營組織的運行方式和程序，找出其中容易產生貪污的漏洞，涵蓋的范圍包括公共采購、人事管理、執法、合約管理、發牌等多個方面，就防止貪腐問題給出建設性意見，設計出最佳的解決方案，以便減少貪污舞弊行為發生的機會。最關鍵的是能夠及時改進，從而有效地堵塞貪腐現象的漏斗，使不法分子沒有可乘之機。如果說執行處的任務是使人“不敢貪污”，那么防止貪污處的任務就是使人“不能貪污”。(3)社會關系處。只有切實改變民眾的態度，才能在持久的反貪工作中收到長期實際有效的效果。社會關系處負責教育市民，宣傳反腐倡廉之風，宣傳腐敗的危害，爭取市民支持反貪工作，旨在使人們“不想貪污”。廉政公署三個部門的策略和所執行的工作是相輔相成的，其40年的工作經驗證明，“三管齊下”標本兼治的反貪方式是有效的，是能使反腐倡廉工作達到極致的。

其次，廉署擁有相對獨立的運作體系。廉政公署不屬于香港政府體系，其日常運作與行政也獨立于警察及公務員體系之外。

最后，廉政公署有著自身十分完善的防腐機制。法律賦予了廉政公署廣泛的權力，同時也確保了其下轄人員在任何情況下不會亂用權力，廉政公署的運作受到嚴謹苛刻的監察與制衡機制的管轄。

二、廉政公署與大陸廉政機關的比較

(一)地位不同

廉政公署機構獨立，經濟獨立，人員獨立，直接受命于港府最高首長。廉政公署的機構整體獨立于港府機構，廉政專員是港府最高首長在廉政公署的代表，其成員與政府機構的公務員體系相剝離，而且享有與政府機構成員不同的津貼和基金待遇，廉政公署的開支從政府的預算中撥出，最終的審批權和決定權由政府首腦決定。香港廉政公署職員經過嚴格的選拔和培訓，而且在其在任期間，對其有嚴格的要求。

內地的反貪局是檢察部門中的經濟檢察廳，是中國三大反貪機構之一，即中國紀律檢查委員會，中國監察部，反貪局。所以中國的反貪局，不僅要受檢察的牽制，還要受其他部門的牽制，不能有效地查處犯罪。

(二)職責和權力不同

1.廉政公署內設有舉報中心，并對舉報的程序作了很嚴格的規定，一般是接到舉報后，來人要到這里開門進入后，按啟示門外的警示紅燈，表明任何人包括廉署人員不得進入此室，讓舉報人放心的講述，廉署當值人員記載完畢，讓舉報人過目后，形成一個案卷編號，立即載入舉報室的保險柜內封存，當天工作時間結束，全部上交總部執行處舉報中心，不得留存過夜。反貪局不直接受理舉報案件，內地的舉報中心設在內地檢察機關控申部門里的舉報中心承擔，一切貪污案件線索都要匯總與舉報中心后，再由其決定是否交于反貪局處理。一般的案件，經手的人手越少，偵破案件的可能性也就越大。

2.預防方面的不同。香港特別重視預防的工作，認為"預防勝于防治"，預防才是能治本的方法。廉政公署主要是對政府機關，公共機關，私人機構這三類服務對象進行服務，由防治貪污處執行，對政府工作部門和公共機構的工作程序，工作方法，工作中出現的問題提出建議，還為政府工作部門的管理階層提供各種防止貪污措施的訓練，另外，還有專人負責向私人公司及專業機構提供防止貪污意見的部門。廉政公署內設立的社區關系處，也承擔著防止貪污的功能。社區關系處負責通過各種傳播媒介向市民宣傳肅貪倡廉的重要性，倡導市民支持香港廉政公署的工作，為貪污案件積極提供線索，并對發現有貪污行為的人積極進行舉報。大陸廉政機關相關預防工作，大部分都停留在書面上，缺少可實施性。

(三)監督機制不同

雖然香港廉政公署的權力很大，但是它有一套很嚴格的監督體系，它是強大權力與有效監督機制緊密結合，在保證廉政公署有充足權力完成肅貪倡廉重任的同時有嚴密有效防治機制，防止其濫用權力損害法治人權。主要有下列機關來對其進行監督:(1)最高首長親自監督，但不對廉政公署個案發號施令;(2)咨詢委員會監督;(3)行政會議監督，廉政專員要定期向行政長官主持的行政會議匯報廉政公署施政方針，香港貪污狀況及廉署工作情況;(4)廉政公署投訴委員會監督;(5)律政司監督;(6)立法會監督;(7)市民監督，通過自己或代表監督或是通過民意調查反映市民監督情況;(8)通過新聞媒介進行監督。

大陸的廉政機構主要受自己的上級機關，全國人民代表大會及常委會的監督，同時也接受新聞媒體和市民的監督。但是由于內地的法治環境和香港法治環境的不同，新聞媒體和市民的監督對反貪局的作用不是很大。

三、廉政公署對大陸廉政建設的啟示

由于香港與大陸的廉政機構在成立背景、組織機構、職責權力等方面存在著諸多不同，所以照搬照抄是行不通的，我們要做的就是相互借鑒，借鑒香港在反腐倡廉上的成功經驗，從而完善我們的廉政建設，為偉大祖國的復興保駕護航。

(一)必須建立一個相對獨立的廉政監察機關

香港廉政公署直接向特別行政區行政首長負責，不受其他機構的命令和控制，他們才能夠獨立行事，暢通無阻地查處貪污腐敗案件。鑒于我國現階段紀檢監察機關部門過多，權力過于分散的現狀，目前來講，我國在反腐倡廉上最應該做出的舉措就是整合現有的全部紀檢監察機關，形成一個完全獨立的，只對國務院總理負責的監察機關。

目前大陸的廉政機關主要有反貪局、紀檢委和檢察院。雖然從總體來看這些廉政機構起到了一定的作用，獲得了不錯的反腐成績，但由于權力太過分散和本身缺乏獨立性，受制于公務員制度及財政等方面的限制，其取得的效果也是有限的，不能根治腐敗。所以，要想根治腐敗，首先要做的就是集中各方的反腐機構權力于一身，組成一個獨立的廉政部門。

(二)加強新聞媒體和人民大眾的輿論監督作用

人民群眾是歷史的創造者，是國家的主人，所以人民群眾的監督是最全面的也是最強有力的;而新聞記者又被稱為“無冕之王”，是一切見不得光的事的“掃把星”，所以，必須要充分發揮人民大眾和新聞媒體的輿論監督作用。近年來，各新聞媒體通過多種形式的新聞報道，大力宣傳黨中央反腐倡廉的路線方針和戰略部署，宣傳反腐倡廉工作的新進展、新經驗、新成效，開展廉政文化建設，配合反腐倡廉“大宣教”的格局，營造良好的反腐倡廉氛圍。在以完善懲治和預防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設中發揮積極的作用。

新聞輿論監督作為一種獨特的監督形式，是有著其自身的特點的:(1)公開性。新聞輿論監督是面向公眾的，它的監督是通過公開報道、公開討論表現出來的。(2)廣泛性。新聞輿論監督在監督對象、監督影響、監督內容方面具有廣泛性。(3)及時性。這是由新聞傳播的時效性強決定的。

(三)健全廉政建設的司法體系

當前我國的法律體系已經很完善，很全面，但在某些特定的領域還是存在一些不健全的現象。廉政體系的建設需要一系列完善的廉政法律與之相配套。只有法制健全的社會才會更加廉潔，司法完善才會更有利于人民群眾的監督，所以，在完善法律體系的同時也必須完善公民的司法救濟渠道，這樣才會有利于公民無所懼怕的同腐敗現象作斗爭。

(四)加強公民的廉政文化教育，形成強大的廉政氛圍

我國廉政機關應利用我們強大的社區組織和各種社會團體、新聞傳播媒介等廣泛宣傳廉政建設的作用，廉政建設的思想，廉政建設的法律法規，使廣大人民充分了解我國的廉政建設，了解廉政的法律法規，了解同違法犯罪作斗爭的途徑、渠道和救濟方式。學校教育方面也要經常開設有關廉政教育的課程，從小就培養孩子清正廉潔的意識;加強學生廉政法律法規的學習，讓學生了解貪污腐敗的后果。