健全檢察官職業保障制度的途徑

張云燕

(天津市河東區人民檢察院，天津300171)

一、檢察官職業保障制度的概念和內涵

檢察官職業保障制度是指為保證和落實檢察官的職業權力、職業地位、職業安全，職業榮譽等職業屬性，在檢察院內部和外部建立的制度體系。檢察權是國家賦予檢察機關對國家的憲法、法制的統一正確執行進行監督的權力，是國家權力在社會生活中的體現。作為個體的檢察官，是執行國家檢察權的唯一主體，這就決定了檢察官具備了不同于一般職業的特殊屬性，其職業保障制度涵蓋范疇也必將更加廣泛。具體來說，檢察官職業保障制度包括以下幾個方面:

1.職業權力保障。保障檢察官能夠依法履行檢察職責，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。

2.職業身份保障。用于維護檢察官身份的穩定性，使檢察官的招錄、交流、遴選程序符合其職業特點，保障檢察官身份一經確定，不得隨意更換，不得隨意被免職、降職、辭職或者處分。

3.職業收入保障。職業收入保障是指為檢察官提供與其身份、職責相適應的物質生活保障。

4.職業安全保障。檢察官直接面對訴訟矛盾，是極具風險性的職業。職業安全保障是指檢察官不因履行職責而受到任何打擊、報復、誣告、傷害等安全威脅，檢察官人身、財產安全得到必要的額外保護。

二、健全檢察官職業保障制度的必要性

《檢察官法》基本確立了檢察官職業保障的主要原則，但由于司法傳統、現實環境等因素影響，在具體落實檢察官職業保障上還存在諸多問題，很大程度上影響了司法的公正權威和檢察權的獨立有效行使。因此，建立和完善檢察官職業保障制度，為檢察官依法履行職權提供制度性保障變得尤為重要。

1.保障檢察權獨立公正行使的需要。《檢察官法》規定，檢察官依法履行檢察職責，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，這一條款從法律范疇對檢察官獨立公正行使檢察權作出規定。然而，在現實環境中，檢察權的行使常常受到來自各個方面的阻力，比如行政權力的干涉、上級黨政機關的干涉、領導個人的干涉，以及檢察機關內部管理體制所帶來的干涉。檢察權的獨立公正行使受到很大制約。檢察官職業保障制度的本質是通過對檢察官的職業權力、職業身份、職業收入、職業特權、職業安全的保障，為檢察官依法獨立行使審判權創造必要的制度性環境。

2.檢察官職業化建設的需要。檢察官職業化建設是當前司法改革的一項重要內容。檢察官以行使國家檢察權為專門職業，并具備獨特的職業意識、職業技能、職業道德、職業行為和職業地位等，與一般國家工作人員之間存在顯著差別。首先，檢察工作是一項法律專業性程度較高的專門性的工作。檢察官要代表國家依法行使檢察權，進行法律監督，維護司法公正，作為從事法律職業的檢察官就必須加強學習和訓練，使其具有深厚的文化素養，系統的法律理論知識，嫻熟的專業技能，只有這樣才能成為真正的檢察官，才能成為真正的法律秩序的守護者。第二，檢察官所遵循的職業道德，必須高于社會一般標準。司法被譽為保障社會公平正義的最后一道救濟途徑，而作為法律監督者的檢察官，是法律精神的執行者和體現者。只有具備崇高的理想信念、道德修養，很強的自律性，才能在繁雜的執法活動中，有頑強的抗干擾能力，始終保持清醒頭腦，做到忠誠、公正、清廉、文明，剛正不阿，無私無畏，將維護法律尊嚴和社會公平正義作為崇高的職業追求。第三，檢察官要依法獨立行使檢察權。依法獨立行使獨立權是在黨的領導下的相對獨立，在國家大政方針的指引下，要求一方面在體制上、機制上能夠對檢察官獨立行使職權有足夠的保障，另一方面也要求檢察官能夠以事實為依據，以法律為準繩，遵從于法律要義和公序良俗，不受干擾地發揮應有作用。

3.樹立司法權威的需要。首先，司法職能的實現需要完善的檢察官職業保障制度。檢察機關是國家重要的司法機關，如果司法不能公正地解決糾紛，社會將難以穩定，也可能將解決糾紛的壓力轉移給黨委、人大、政府等其他機構，影響這些機構正常發揮職能。在履行檢察職責的過程中，巨大利益博弈往往導致檢察官成為當事人競相施加影響的對象，檢察官必須公正中立，不得偏向任何一方。有時訴訟當事人之間的地位、財富不平衡，存在所謂的強弱之分，這更需要檢察官不懼強勢，維護司法公正。檢察官既要敢于、善于堅持公正，還要讓當事人及民眾相信自己的公正性、中立性，還要拒絕各種誘惑，有時還會面臨人身安全上的威脅，甚至遭遇暴力抗法，僅靠檢察官個人的力量是無法實現的，必須通過完善檢察官職業保障制度來更好地實現司法職能。第二，檢察官職業保障制度與維護人民群眾合法權益息息相關。檢察官依法履行檢察權，從本質上說，是對人民群眾合法權益的司法保護。司法涉及人的生命、自由、名譽、財產、安全等最基本的權利，這些權利如果失去了司法的保護，將處于危險狀態，司法公正與司法權威也將無從談及。檢察官是司法的主體，檢察官職業保障制度得以完善，司法才能夠發揮保障人民群眾合法權益的作用。第三，檢察官職業保障制度有助于維護司法公信力。隨著公眾法治意識的提升，司法案件越來越引起廣泛關注。時而出現有些案件引發了民意和媒體輿論批評的壓力，這種壓力往往由承辦案件的檢察官個人來承擔，而不是由相應的制度來回應和化解。在建設公正高效權威的社會主義司法制度過程中，司法公正不僅要依靠檢察官個人的堅守，更需要一種完善的制度安排，制度化的職業保障顯然比個人意志更有力量維護司法權的運行。

三、檢察官職業保障制度存在的問題

當前我國檢察官職業保障制度存在諸多問題，既有現行司法制度和體制造成的缺陷，也有來自檢察機關內部管理失調的因素。具體來說，突出體現為以下幾個方面:

1.檢察官身份界定不清。從內部來看，檢察機關內部由檢察官、司法行政人員、書記員和法警組成，除行使檢察權的檢察長外，還有一些不行使檢察權的司法行政人員，也具有檢察官職位。由于一直沒有建立檢察官的分類管理制度，檢察官職位范圍過于寬泛化，使我國的檢察官隊伍非常龐大，檢察官比例極不協調，一方面影響了檢察權的優化配置，另一方面使檢察官職業保障制度的適用對象模糊不清;從外部來看，檢察官具備公務員身份，按照公務員法進行管理，抹殺了檢察官的職業特性。公務員法規定，法律對法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定。我國檢察官法對檢察官的權利義務和管理也做出了相應規定，但是內容過于籠統，缺乏可操作性。當前對檢察官的管理還借助于公務員法，檢察官的考核管理、職級晉升、薪酬管理完全套用一般公務員管理模式。因此，如何區分檢察官與一般公務員的身份差別，成為當前完善檢察官管理制度不能回避的問題。

2.檢察權獨立無法得到切實保障。從內部來看，檢察官審查案件要向部門負責人、分管檢察長、檢察長匯報請示，沒有獨立處置權力，無法體現獨立辦案的職業權力。在這種情況下，無法建立針對檢察官個體的職業保障制度;從外部來看，檢察權受司法地方化和行政化影響嚴重，檢察機關的人、財、物高度依賴于地方，導致檢察官職業保障無法擺脫地方行政機關的影響和干涉。

3.檢察官職業尊榮難以體現。與同級黨政機關相比，檢察機關干部職級比例明顯偏低，檢察人員上升空間小，職級晉升普遍慢于同級別行政機關，使檢察人員沒有充分的職業榮譽感和崇高的社會地位，造成檢察隊伍中大量優秀人才的流失。

四、健全檢察官職業保障制度的途徑

健全完善檢察官職業保障制度，必須以保證檢察權獨立公正行使為核心。檢察權本質上是一種監督權，一旦喪失獨立，監督就會變成有名無實。從這一角度出發，筆者認為，健全完善檢察官職業保障機制應從以下幾個方面著手。

1.增強職業權力保障，確保檢察官依法獨立行使檢察權。首先，要建立和完善保障檢察官依法獨立行使檢察權的外部保障機制，從根本上杜絕地方保護主義。具體而言，即將檢察機關的行政管理權力從地方政府剝離，改變檢察機關在人、財、物等方面對地方政府的依賴現狀。其次，要在檢察機關內部推行人員分類管理，明確檢察職業保障制度的適用對象。在檢察機關內部，目前的現狀是承擔行政職責和檢察職責的人員都具備檢察官身份，而檢察官職業保障制度應該僅僅適用于履行檢察職責的人員，所以必須對檢察人員實行分類管理。第三，增強檢察官職務獨立性，理順檢察官司法職務和行政職務之間的關系。檢察官具有行使檢察權的權限，只有在獨立履行檢察權的基礎上，才能要求檢察官做到權、責統一。保障檢察官職務獨立，不受行政力量干涉，首先要使檢察官的法律職務和行政職務相分離，同時逐步健全和完善主任檢察官辦案責任制、違法辦案責任追究制度、檢察官業務監督制度、檢察官的懲戒制度和培訓制度等。

2.深化檢察官身份保障，保證檢察官應有的地位。檢察官身份保障的核心是要維護檢察官身份的穩定性，即檢察官身份一經確立，非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。為實現這一目的，需要建立和完善適合檢察官職業特點的招錄、選任、考評、退休、懲戒制度。檢察官在公務員序列中屬司法類公務員，具有較強的專業性和相對的獨立性。但是，目前對檢察官的身份管理模式基本等同于一般公務員。檢察官招錄要參加公務員統一考試，晉升、考評、退休和懲戒完全依照公務員法進行。健全和完善檢察官職業保障制度，需要對這一現狀進行改變，制定符合檢察官職業特點的人力資源管理機制，保障檢察官身份的穩定性和應有的社會地位。

3.完善職業收入保障，提升檢察官職業尊榮。首先，要建立符合檢察官職業特點的檢察官工資制度。《檢察官法》第三十九條明確規定:檢察官的工資制度和工資標準，根據檢察工作特點，由國家規定。所以有必要建立不同于一般公務員的工資、待遇標準。在具體操作中，一是要以檢察官職務和等級作為確定檢察官職責、晉升、待遇的基本依據。二是建立與檢察官等級制度相配套的單獨的檢察官工資序列，并積極爭取人事、財政部門支持，參照警銜方式，將檢察官津貼納入基本工資，實行終身制。第二，要改革檢察院經費保障制度。對檢察官進行有效的經濟保障，前提是要具備合理完善的司法經費保障體制。當前，各地區檢察機關的經費保障主要依賴于地方財政，這一經費保障體制已經暴露出諸多弊端。改革的方向應是爭取實現檢察系統內部在經費配置上的垂直管理。第三，要暢通檢察官晉升渠道。檢察機關是法律監督機關，檢察官代表國家行使檢察權，依法提起國家公訴，對偵查、審判、刑罰執行等進行監督，依法查辦職務犯罪。要提高法律監督、查辦職務犯罪的力度，有必要建立不同于普通公務員的檢察人員職級序列，一方面有助于行使監督權，另一方面可以解決檢察官受行政級別職數限制難以晉升的問題。

4.強化職業安全保障，降低檢察官職業風險。首先，要提高檢察官的自身修養。檢察官作為司法工作者，理應成為公平正義的化身。然而，在現實社會中，政法系統屢屢發生的貪污腐敗、瀆職侵權案件極大程度地影響了檢察官的社會形象。因此，檢察官需要不斷提升自身修養，謹言慎行，維護檢察官形象，減少公眾對檢察官的合理懷疑。第二，要強化對檢察官的法律保護。在我國現行的法律體系和檢察官管理制度中，對檢察官進行法律保護的條款嚴重缺乏。檢察官在履行職責時如果受到侵害，只能適用于一般刑事案件或者治安處罰，對于犯罪分子打擊報復檢察官的現象不能起到震懾作用，不利于維護檢察官的人身、財產、健康、生命安全。第三，要健全檢察官安全綜合保障機制。加大物質投入，完善檢察院安全檢查防護設施，如設立門禁、實行來訪登記制度，加強對檢察官個人資料的保密工作等。