檢察建議制度的完善

楊奕萍

(天津市河東區人民檢察院，天津300171)

檢察建議書是在辦理刑事案件過程中，檢察機關發現被建議單位在管理模式、規章制度、安全保障、政治教育等方面存在漏洞，書面向該單位提出有關整改、堵塞漏洞和解決問題的文書。它是檢察機關履行法律監督職能，促進法律正確實施，堵塞違法犯罪漏洞，加強單位內部管理監督制度，促進社會和諧穩定，預防并減少違法犯罪的一種有效途徑。

一、檢察建議存在的問題

在檢察工作實踐中，檢察建議已經成為檢察機關履行法律監督職能的重要手段，2013年最高人民檢察院工作報告中指出，檢察機關深入剖析職務犯罪發案原因，向有關單位提出預防建議161786件，比上一年度提升了286%，(上一年度為41864件)，特別提出了在預防職務犯罪工作中，預防建議制度對于推動反腐敗法律制度建設有著重要意義。但是，經筆者分析，目前的檢察建議制度，仍然存在很多問題。

(一)檢察建議制度幾乎沒有法律上的支持

毋庸置疑，檢察建議是檢察機關對外發出的法律文書，是一種國家公權力，應當具有法律效力，其必須得到法律上的許可和規制。然而，三部訴訟法中，只有《民事訴訟法》規定了檢察機關的檢察建議權，《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》并沒有關于檢察建議的明確規定，檢察院組織法也沒有檢察機關檢察建議權的相關規定，只有最高檢于2009年發布的《人民檢察院檢察建議工作規定》，是專門關于檢察建議的規定，但是，其效力僅限于規章制度，其制約客體也僅限于全國檢察機關，這對于完善檢察建議制度，促使其真正發揮效用是遠遠不夠的。

(二)檢察機關內部協調和管理存在漏洞

由于檢察機關的各業務部門都有權制發檢察建議，因此，經常在偵查階段、批捕階段、公訴階段等不同階段出現由不同部門向同一單位送達檢察建議的情況，由于檢察建議是以檢察院的名義發出的，“多對一”的情形不僅破壞了檢察建議的嚴肅性、權威性，也不利于維護檢察機關的執法公信力，會使被建議單位對于檢察建議重視不足，忽略制定整改措施，有可能使檢察建議最終流于形式。在管理模式上，各個檢察院對于檢察建議管理部門的規定也不盡相同，有的是研究室主管，有的是案管部門主管，有的是預防科主管，主管部門的不同必然會導致檢察建議的側重點有所不同，適用標準也不盡一致。而且各地檢察機關對于檢察建議與檢察公函、糾正違法通知書等文書的作用規定也存在不一致的情況。

(三)缺乏各部門共同制作的檢察建議

雖然檢察建議是由檢察院的名義發出的，而在實踐中，檢察建議大多是由各部門負責撰寫制作的，而且主要是“一案一分析”。各科室群策群力，共同對某個案件或者某類案件進行分析從而找出共性問題，高屋建瓴，制發檢察建議的情況很少出現。

(四)部分檢察建議質量不高

由于檢察建議內部管理比較混亂，管理部門無法統籌安排各部門統一制發高水平的檢察建議，只是起到事先蓋章事后統計歸檔的“后勤”作用，對于檢察建議的質量又沒有考核監督機制，最終導致了部分檢察建議質量不高。在具體實踐中，檢察建議往往會出現整改措施沒有可行性，言之無物的情況，檢察建議失去其本來的意義，成為一紙空文，不能發揮其作用。

(五)檢察建議難以取得預期的成效

檢察建議的目的是為了幫助被建議單位整章建制，堵塞犯罪漏洞，促進社會和諧。但由于以上所述，檢察建議存在質量不高，操作性不強的問題，相關單位對檢察建議重視程度不足，致使檢察建議可能流于形式;同時，由于檢察機關對于檢察建議的事后監督跟蹤機制不健全，也導致了檢察建議難以取得預期的成效。

二、檢察院組織法增加檢察建議規定的必要性和可行性

(一)必要性分析

檢察建議是檢察機關在司法實踐中創新出來的有利于社會治理的一種檢察職能的有效延伸，它以檢察機關的法律監督權為基礎，檢察建議反映了檢察機關參與訴訟、法律監督和預防違法犯罪等多種職能，是檢察職能的延伸，也是檢察機關參與社會治理創新的有效途徑。是由具有公權力的檢察機關以國家的名義發出的，因此，檢察建議應當具有法律強制力，所以，檢察院組織法有必要增加關于檢察建議的規定，使檢察建議切實取得堵塞漏洞，維護社會和諧、文明的作用。

(二)可行性分析

《民事訴訟法》加入了檢察建議的規定，這充分說明了檢察建議已經具備了進入法律系統的條件，可以預見的是《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》終有一天也會加入檢察建議的規定，隨著檢察建議應用日趨廣泛，檢察院組織法加入檢察建議規定的條件也很成熟，已是刻不容緩，可以促使憲法賦予檢察機關的法律監督職能更加全面，更加適應時代發展。

三、檢察院組織法增加檢察建議規定的指導思想

(一)明確檢察機關檢察建議權的法律效力

一個制度的完善首先必須確立它的地位，檢察建議制度要想得到長足發展，必須要在立法上明確其法律效力，檢察建議權雖然在表面上是屬于檢察機關法律監督權的一種表現形式，但是要其真正發揮參與社會治理創新、維護社會和諧穩定的作用，必須修改檢察院組織法，給予檢察建議明確的法律地位和法律效力，這樣才能做到名正言順，才能得到被建議單位的尊重和支持。

(二)檢察建議書制發的法律依據

在檢察機關制發的法律文書中，幾乎都寫明關于該法律文書制發的法律依據，而檢察建議卻是例外。目前，只有《民事訴訟法》第二百零六至第二百零八條規定了檢察機關在民事審判監督程序中啟動檢察建議制度，在大部分情形之下，檢察建議書都沒有寫明法律依據，這大大損害了檢察建議的權威性和檢察機關執法公信力。因此，檢察院組織法必須做出法律規定，明確檢察建議書制發的法律依據。

(三)明確檢察建議的適用范圍

《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》第五條，規定了檢察機關檢察建議的適用范圍，但這一規定的適用范圍，容易導致檢察機關在檢察建議與制發糾正違法通知書、檢察公函等法律文書方面產生矛盾和重合。因此，檢察院組織法必須要對于檢察建議的具體適用范圍進行明確的界定。

(四)明確檢察建議的法律強制力

檢察建議沒有強制力，導致被建議單位有時會有敷衍了事不重視檢察建議的情形。因此，要完善檢察建議制度，檢察院組織法必須要對檢察建議的法律強制力進行規定，對于被建議單位不重視檢察建議，不進行整改的情況要進行懲戒。例如，督促上級單位對被建議單位進行處罰，檢察機關加強回訪對于被建議單位的整改措施進行檢查，才能促使檢察建議切實產生預期的效果。

(五)完善檢察建議相關機制

由于檢察機關不能對相關單位的問題直接進行整改而是需要被建議單位根據檢察建議的要求整章建制，堵塞漏洞。因此，需要加強立法對于檢察建議相關制度進行完善，比如，被建議單位和檢察機關的配合機制，檢察機關內部的檢察建議制發機制以及回訪機制等。

四、完善檢察院組織法檢察建議工作運行機制

任何一個制度如果沒有完善的運行機制，最終難逃流于形式，甚至消亡的命運，檢察建議制度也是如此，如果沒有完善的運行機制，就無法發揮其正面效用。目前，檢察建議仍然有許多不盡人意的地方，為督促檢察建議制度良性運行，檢察院組織法必須完善建立以下幾個方面的機制，促使檢察建議制度更好的發揮作用。

(一)建立檢察機關與外部單位的聯系溝通制度

檢察建議的對象一般是外部單位，檢察建議權的實現也要通過檢察機關和外部單位溝通交流，由外部單位按照檢察機關的建議結合自己的工作實踐來進行整改。因此，必須要從法律的角度建立檢察機關和外部單位的溝通聯系機制，雙方形成合力。筆者認為，檢察建議工作中檢察機關與外部單位的關系主要可以分為檢察機關與被建議單位的溝通機制和檢察機關與相關部門的溝通機制兩種。

1.建立檢察機關與被建議單位的溝通機制。檢察機關與被建議單位的溝通交流，主要表現在案發后對于被建議單位案發原因、制度調查以及建議后的跟蹤回訪等階段，在檢察建議制發之前，檢察機關在辦理案件過程中發現被建議單位在制度、管理方面存在著漏洞，就要深入該單位開展預防調查，這個階段需要被建議單位的配合。建立了溝通機制之后，不僅可以杜絕被建議單位由于對于檢察建議制度的不理解而產生的抵觸心理，又可以得到被建議單位的專業幫助，使檢察建議更加有深度有可操作性。在制發檢察建議之前，可以采用座談會、個別談話的方法，對被建議單位開展走訪調研，在不影響相關單位工作的前提下，可以選擇單位紀檢監察部門、人事部門、財務部門以及一線崗位工作人員進行個別談話，他們對單位制度和管理存在的漏洞比較了解。制發檢察建議之后，檢察機關要對被建議單位的整改措施進行跟蹤回訪，被建議單位可以匯報自己在整改過程中遇到的問題以及對于整改措施的意見建議等，檢察機關可以指導被建議單位的建章建制的實際工作，也可以根據被建議單位提出的意見建議適時調整檢察建議，確保檢察建議真正落到實處，切實取得成效。檢察機關與被建議單位建立溝通交流機制，不僅可以促進被建議單位盡快完成整改，而且可以減少雙方的對立情緒，維護檢察機關的良好形象，提高檢察機關的執法公信力。

2.建立檢察機關與相關部門的溝通機制。當被建議單位不落實檢察建議時，檢察機關應當向被建議單位的上級主管部門通報有關情況，也可以向黨委、人大報告有關情況，用上級機關的力量督促被建議單位盡快落實檢察建議。因此，建立檢察機關與相關部門的溝通機制是十分必要的，可以充分發揮主管部門的監督促進作用，對于被建議單位不落實檢察建議的，可以視情況向主管部門或者有關部門提出督促建議或者懲罰建議，建立檢察機關與相關部門的溝通機制，與黨委、人大等部門建立備案、反饋、報告、督辦、協調、問責等長效機制。如，2013年3月最高人民檢察院與民政部聯合印發了《關于在民政系統預防職務犯罪工作中加強聯系配合的意見》。

3.建立檢察建議聯席會議制度。檢察建議常常針對不同領域不同專業，向各個單位發出的，這樣單靠檢察機關有時對專業問題不能進行深度剖析。為了加強檢察建議的專業性和嚴肅性，同時保證被建議單位對檢察建議的配合和支持，檢察機關應該與金融、海關、交通、防疫、煙草等領域的部門加強協調和交流，建立聯席會議制度，互相交流溝通，有利于檢察建議的有效落實。

(二)建立檢察建議的發送機制

檢察建議發送機制應該包含兩個方面的含義，一方面是明確檢察建議發送的級別。一般來說，檢察建議的制發方和被建議單位應該是級別相對等，下級檢察機關可以提請上級檢察機關制發檢察建議，上級檢察機關既可以直接向下級單位制發檢察建議，也可以通過下級檢察機關制發檢察建議。另一方面，對于一些有關社會治理、經濟發展和群眾切身利益等一些重大問題，在全市范圍內有較大影響，需要制發檢察建議的情形，應當由上級檢察機關制發。總之，檢察院組織法應該增加關于檢察建議發送主體級別的規定，提高檢察建議的權威性。

(三)建立檢察建議落實跟蹤回訪機制

在實踐中，檢察建議的落實效果有很多不盡人意的地方，其中一個重要的原因就是跟蹤回訪制度缺乏。目前，由于檢察機關面臨著警力不足等困難，檢察干警在將檢察建議下發之后，便認為這項工作已經結束，對于檢察建議取得了什么樣的效果很少關注，導致檢察建議常常被相關單位束之高閣。因此，制發檢察建議之后，檢察機關應當進行回訪，對于相關單位的整改情況進行跟蹤，及時掌握單位對檢察建議的落實情況，對單位提供法律幫助，切實堵塞犯罪漏洞，預防違法犯罪問題的發生。

(四)建立檢察建議錯誤處置機制

檢察建議的錯誤處置機制應該包括兩方面，一是檢察機關內部發現其確有錯誤，二是被建議單位發現其有錯誤或者可能有錯誤的。

1.建立檢察機關內部錯誤處置機制。檢察機關發現制發的檢察建議出現錯誤時，可以通過內部攔截，撤銷錯誤的檢察建議，防止造成損失。當上級檢察機關認為下級檢察機關的檢察建議確有錯誤時，可以直接撤銷，并說明撤銷理由，下達撤銷決定書，如果檢察建議已經下發，則撤銷決定書要同時送達被建議單位;當本院檢察建議出現錯誤，檢察長有權直接撤銷，并簽發撤銷決定書，如果檢察建議已經下發，則撤銷決定書也要同時送達被建議單位。

2.建立檢察建議異議審查機制。檢察建議權作為一種國家公權力，法律一旦賦予了其法律強制力，就必須受到制約，給予被建議單位提出異議申請的權利，檢察機關必須對該異議進行審查，以顯示檢察建議的公正性和嚴肅性，檢察院組織法對于異議審查機制的規定應該明確。比如，可以規定檢察機關對于被建議單位提出的異議，應該另行指定非檢察建議制發者的承辦人進行審查，并在有限的期間內做出答復，被建議單位如果對審查結果仍有異議的，可以在一定時間內向上級檢察機關檢察建議主管部門提出復核。

五、檢察院組織法應當健全檢察建議工作的保障機制

檢察建議工作要取得成效，單有一個良好的運行機制是遠遠不夠的，還需要一個良好的保障機制，為其發展壯大保駕護航，因此，檢察院組織法還應當加入檢察建議工作保障機制的規定，才能確保檢察建議取得預期效果。筆者認為，檢察建議工作的保障機制應該從考核機制、審批機制、公示機制、人大匯報機制、上級備案機制以及懲罰機制等方面進行完善。

(一)建立健全檢察建議工作的考核機制

建立檢察建議工作的考核機制，不僅可以激發檢察干警對于檢察建議工作的積極性和主動性，更重要的是可以提高檢察建議書的質量。一些檢察機關沒有將檢察建議工作納入考核機制，會使辦案人只重視與考核有關的工作，而忽視了檢察建議工作，制發的檢察建議質量必然不容樂觀;有些檢察機關雖然將檢察建議制度納入了考核，但僅考核數量，不關注質量和落實情況，使得表面上檢察建議工作備受重視，最終卻難免流于形式。因此，建立健全檢察建議工作的考核機制，要首先考核檢察建議的質量、落實情況和其產生的社會效果，堅決避免為了“湊數”而制發檢察建議，破壞檢察建議的嚴肅性和權威性。檢察建議主管部門應當制定一個完善的考核機制和激勵機制，對于開展檢察建議工作突出的部門和個人要予以表彰，對于一些應當制發檢察建議卻沒有制發的，檢察建議主管部門要及時與相關部門溝通交流，查找沒有制發的原因，如果沒有正當理由的，要敦促其盡快制發檢察建議。

(二)完善檢察建議審批機制

對于檢察建議的制發，檢察機關的通行做法是各部門將檢察建議交由主管檢察長審核簽字下發，然后向檢察建議主管部門備案即可，這樣的通行做法不利于檢察建議的全院統籌安排，容易導致不同部門的檢察建議向相同單位重復制發。因此，應當完善檢察建議的審批機制，各部門應將制發的檢察建議交由檢察建議主管部門審批，再由主管部門主管檢察長簽字下發，遇到不同部門向同一單位制發檢察建議的情況，主管部門可以將各部門召集，群策群力，共同制發檢察建議，以提高檢察建議的質量，提升檢察機關執法公信力。

(三)建立檢察建議工作的公示機制

將檢察機關制發的檢察建議進行公示，不僅可以宣傳檢察機關的法律監督職能，而且可以通過媒體和群眾輿論敦促被建議單位盡快落實檢察建議。當然，檢察建議中有一部分會涉及到商業秘密或者個人隱私，對于這部分內容，檢察機關可以采取一些方法對其進行保密處理，檢察建議的公示可以通過以下幾個方面完成，一是開發專門的非涉密檢察建議公示網頁，方便群眾了解檢察建議的效用，增加檢察建議的社會認知度;二是在相關單位內部進行公示，比如通過當眾宣讀檢察建議、將檢察建議制作成展板并懸掛在發案單位的醒目位置等方式進行。檢察建議公示在促進發案單位自我監督的同時，也提升了檢察官撰寫檢察建議的能力，敦促檢察機關發出的檢察建議更加規范，內容更加詳實具體。三是借助檢察微博微信等新興網絡平臺，公開檢察建議取得的成效，加強與網民的交流和溝通，借助網民的力量監督檢察建議的制發、整改落實等相關工作。建立檢察建議的公示機制不僅可以提升公眾對于檢察建議的認知度和認可度，而且可以通過多種渠道對于檢察建議相關工作進行監督，促使檢察機關主動自覺提高檢察建議的質量，使檢察建議真正的參與社會治理創新，切實起到預防和減少違法犯罪發生的作用。

(四)建立檢察建議人大匯報機制

檢察建議人大匯報機制，是指檢察機關定期將檢察建議的制發情況、被建議單位的落實整改情況加以分析總結，并將相關文書材料向同級人大進行匯報，由人大對于檢察機關的檢察建議工作進行審議的工作制度。建立人大匯報制度，旨在提高檢察機關檢察建議的成效，加強人大對于檢察建議工作的領導和監督作用，同時可以借助人大的力量，推動檢察建議的落實整改，為實現檢察建議價值最大化創造更加有利的社會條件和法律氛圍。

(五)建立檢察建議上級備案機制

在實踐中，檢察建議書由檢察機關發出后，上級檢察機關很難知曉，不利于上級檢察機關的統籌安排，也不利于建立全省全市的預防大格局。因此，在制發檢察建議之后應當向上級檢察機關備案，上級檢察機關認為有共性的問題，可以將此檢察建議向其他相關單位發出。并且檢察機關在制發檢察建議時應當同時送達被建議單位的上級單位。

(六)建立檢察建議送達機制

檢察建議作為一種國家公權力的象征，應當委派專人向有關單位送達檢察建議，送達人員應當聽取被建議單位的意見建議，并向其說明檢察建議的嚴肅性，限其在一定時間內整改落實，并由被建議單位簽收。為增強檢察建議的可行性，在遇到重大問題時，可以有檢察長和主管檢察長對被建議單位負責人進行約見，向其講清利害關系，要求其對檢察建議高度重視，在期限內將整改落實情況反饋給檢察機關。

(七)建立檢察建議未落實的懲罰機制

檢察建議要真正得到有效的落實，必須有相應的懲罰機制，對于無正當理由未落實檢察建議的相關單位應當進行處罰，才能提高被建議單位對于檢察建議制度的重視并發揮其效用，對于未落實檢察建議造成嚴重后果的，要從重處罰。如2013年3月最高人民檢察院與民政部聯合印發的《關于在民政系統預防職務犯罪工作中加強聯系配合的意見》中規定，發案民政單位對檢察建議提出的預防措施和對策要積極落實，并及時將落實情況和效果回復檢察機關，發案單位的上級民政部門對檢察建議的落實要加強督察。因對提出的檢察建議未及時落實而導致嚴重后果的，嚴肅追究相關人員的責任。

(八)建立檢察建議專家咨詢機制

目前，一些檢察機關設立了專家咨詢委員會，為檢察工作的重大決策、重要工作部署以及重大、疑難、復雜案件涉及的有關專業領域問題進行分析、論證，提供咨詢意見。它由法律、醫學、金融、稅務、新聞出版等多領域專家學者組成。在檢察建議工作中，專家咨詢也是必不可少的，由于檢察機關辦理的案件是屬于不同領域、不同行業的，在制發檢察建議時，檢察干警對于某一領域的專業知識會與被建議單位的相關人員存在著很大的差距，可能會出現建議沒有可操作性，缺乏可行性，會嚴重破壞檢察建議的嚴肅性、權威性，甚至會影響到檢察機關的形象。面對這些專業性比較強的問題，專家咨詢委員會的作用是十分明顯的，檢察機關可以利用有關專家的專業知識，提高檢察建議的質量，找準問題的原因，拿出切實可行的整改措施。