駐派出所檢察官監督制度的完善

畢文麗

(天津市寶坻區人民檢察院，天津301800)

駐派出所檢察官監督制度是指為了對公安機關基層派出所進行更好的監督，檢察機關選派有辦案經驗的檢察官深入到派出所日常辦案工作中，引導派出所偵查取證，對派出所進行實地監督的制度。目前，全國各級檢察機關紛紛采取不同的形式運用這種制度，主要有駐派出所檢察官辦公室、駐派出所檢察工作聯絡站等方式，其目的就是延伸檢察機關觸角、促進檢力下沉，同時能夠使檢察機關更多地貼近群眾，引導監督基層派出所規范、文明執法。駐派出所的檢察人員，應當由基層檢察院從本院具有檢察人員資格的人員中擇優挑選，應全部由競爭產生，候選干警除應具備檢察官資格、年富力強、具有豐富刑檢工作經驗等基本條件外，還需經過干警報名競爭、黨組擇優錄用的選拔過程。駐派出所檢察官的最優人選應為偵查監督部門的檢察人員，因為偵查監督部門本身負有監督偵查機關偵查活動的權利，且對案件的立案、偵查、訊問、取證具有較強的專業知識，便于對派出所民警的執法行為進行有效指導和監督，達到駐派出所檢察官監督制度的設立本意。

一、駐派出所檢察官監督制度實施的必要性

(一)公安機關基層派出所執法中存在的問題及原因

派出所人員素質參差不齊。隨著社會經濟的發展，外來務工人員的流動性加快，給基層的治安帶來更大的困難。由于警力短缺，派出所往往招聘協警幫助辦案，協警由于沒有受過專業的法律培訓，在辦案中往往過分的依賴經驗，導致案件出現較多質量問題。派出所辦案人員存在較大的自由裁量權，導致執法不公問題較多。由于派出所負責部分刑事案件的前期取證工作，對于案件的立案、偵查等擁有較大的自由裁量權，其可能為了經濟利益或者其他目的，對某些構成刑事犯罪的案件隱瞞部分證據，使之達不到刑事案件的立案標準，將其定為行政案件，以罰代刑，使部分罪犯逃避法律的追究，造成執法的不規范。派出所缺少強有力的內部、外部監督。派出所的內部監督機制往往流于形式，起不到真正監督的效果。而外部監督機構也不能深入到派出所執法的一線，進行實時實地的監督，導致派出所執法程序混亂，存在諸多的問題。

(二)建立駐派出所檢察官制度是當前檢察機關的現實需要

1.是擴大檢察工作影響的需要。我國的司法體制本身決定了檢察機關職能屬性處于司法程序的中間地帶，較難引起社會的普遍關注，加上檢察機關特殊的職能，導致檢察院社會化程度較低，現在仍有相當一部分群眾，對檢察院究竟是干什么的、到底管轄哪些事情知之甚少。設立駐派出所檢察官監督制度的最大優勢在于貼近違法犯罪案件的第一線，將法律監督職能延伸到基層派出所，在檢察機關與辦案第一線之間架起一座橋梁，加強了檢察機關和公安機關的聯系。由于駐派出所檢察官監督辦公室等部門是檢察機關的派駐機構，其一舉一動、一言一行成為轄區群眾關注的焦點。通過接受控申舉報、進行法制宣傳、提供法律咨詢等，加強與轄區公安機關的聯系，密切與人民群眾的聯系，贏得轄區人民的信任，從而擴大檢察機關在基層轄區的社會影響力。

2.是完善基層司法工作機制、加強權力制衡的需要。不同于法院、公安機關、司法局等在基層設立法庭、派出所、司法所，檢察機關在基層沒有下設機構，設立駐派出所檢察官辦公室等部門能有針對性地補上基層組織原來所缺的檢察機關這一塊，使原來的“兩所一庭”體制變成了“兩所一庭一室”，從機制上完善基層的司法體系，共同組成完備的基層司法工作機制，發揮基層司法機構的整體效能。這樣，檢察機關不僅可以對行政權與審判權進行制衡，防止權力的濫用和腐敗。而且基層政權權力的行使處于法律監督之下，可以防止行政權的不作為和亂作為，保障權力運行的合法、合理與有序。

3.是使檢察機關偵查監督部門監督更加動態化、多元化的需要。(1)書面審查方式導致檢察機關難以發現偵查活動中的違法行為。檢察機關發現偵查違法行為的途徑僅限于對偵查機關移送的書面材料審查，而偵查違法的情況一般不可能在案卷中得以反映，如偵查機關在提請逮捕時將其違法取證所得的證據材料不移送即可，即使犯罪嫌疑人等向檢察機關反映偵查人員在偵查中有刑訊逼供、誘供或其他違法行為，如果無明顯證據證明，實際上多數難以查實。(2)偵查監督具有事后性、被動性。檢察機關對偵查活動的監督多是事后監督，即通常都是在出現違法情形之后，或是在偵查機關該立案而不立案時由檢察機關通知其立案，或是檢察機關在審查偵查機關移送的有關提請批捕的書面材料中發現有違法情形時要求偵查機關糾正，監督的作用局限于對違法情形的事后補救、糾正錯誤，但此時侵犯公民合法權益已成為事實，由此造成的損失和惡劣影響已難以挽回。(3)檢察機關對偵查活動的監督缺乏保障措施。檢察機關發現公安機關偵查活動中有違法行為時，只能提出一些糾正意見或發出糾正違法通知書，這些意見和通知不具有任何強制性，檢察人員對偵查違法行為者本人也不具有直接處分權或提請懲戒權。這使得檢察對偵查機關的監督只能是軟性的監督，難以有效制止偵查過程中違法行為的發生。偵查機關對檢察機關的反向制約也無畏，這增加了兩機關之間的“扯皮”和“內耗”，進而導致檢察機關的偵查監督權喪失權威。

二、駐派出所檢察官監督制度的職能定位

駐派出所檢察官監督制度使檢察院“接地氣”，不僅能對基層派出所進行實時監督，還猶如給檢察院安上“千里眼”和“順風耳”，檢察機關可以更好地深入基層了解基層派出所運行的實際情況，加大法律宣傳力度，拓寬收集舉報信息渠道，有效打擊各類犯罪，遏制其各類犯罪的蔓延，同時還可以提高基層檢察機關的監督效率，強化基層檢察機關的監督職能。

1.引導公安機關派出所偵查取證。除檢察機關自偵的案件以外，一般的刑事案件的偵查權是由偵查機關來行使的，相當一部分刑事案件的前期取證都是派出所進行的。及時、全面地收集證據是偵查行為的主要目的。在我國，偵查程序是一個獨立的訴訟階段，之后便是檢察機關的銜接，這種流線型的訴訟程序，容易導致偵查機關與檢察機關在證據認定上的脫節。通過駐派出所檢察官監督制度，檢察官可以提前介入公安機關的案件偵查，引導派出所調查取證，可以高效實現偵查機關證據獲取的針對性、規范性以及及時性，為檢察機關追訴犯罪打下夯實的基礎，也為統一對法律的認識、提高訴訟效率提供了條件。

2.加強對公安機關派出所的執法監督。檢察機關與偵查機關之間的關系是“互相配合、互相制約”，檢察機關在積極與偵查機關配合，完成打擊犯罪的任務以外，《憲法》也賦予了檢察機關法律監督機關的地位，檢察機關監督的第一道關口就是偵查監督部門的監督。對偵查活動的監督是偵查監督部門履行自身職能的一種方式。駐派出所檢察官監督制度的實行改變了偵查監督部門通過事后案件辦理來對偵查機關進行監督的傳統方式，而是通過主動參與派出所的日常執法辦案，引導偵查機關的偵查活動并同時進行實時監督，將監督關口提前，將監督行為貫穿于偵查活動之中，實現動態監督。

3.促進行刑銜接的發展。行刑銜接機制指的是行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，是指行政主體在行政執法過程中依法查處的案件涉嫌犯罪需要移送司法機關處理而在相關的行政執法機關和公安機關、檢察機關當中建立的銜接體制。行刑銜接是通過行政機關與司法機關的配合，突出解決涉嫌犯罪案件的移交問題，壓縮和打擊“以罰代刑”的適用空間，做到“有罪必究”。目前，檢察機關的這部分職能主要是通過偵查監督部門以立案監督的形式完成的。駐派出所檢察官監督制度為行刑銜接的發展提供了一個平臺，通過捕前介入工作的開展，偵監部門可充分利用提前介入的優勢，對案件移送標準及偵查活動發表意見，監督偵查機關對案件的立案情況，避免案件“只移不管，不了了之”情況的發生。

4.促進檢察機關參與社會管理創新。檢察機關作為社會管理機構之一，參與社會綜合治理是題中之義。偵監部門通過駐派出所檢察官可以全面掌握基層派出所現狀、日常執法中存在的問題、制度上存在的弊端等情況。在此基礎上，對派出所與涉案自然人、企事業單位、社會組織以及社區等執法中存在的漏洞能夠及時發現和糾正，從而將社會治理參與的時間提前，將參與社會治理的渠道拓寬，強化社會綜合治理工作的效果，更好地提升檢察機關的執法公信力。

三、駐派出所檢察官監督制度的完善

(一)明確監督范圍，完善監督制度，規范監督流程

檢察院應首先擬制駐派出所檢察官監督制度的書面文件，為該制度搭建平臺，進行人員配置，并明確規定駐派出所檢察官的監督范圍、監督的流程等。并訂立書面規范文件專門約束駐派出所檢察官，促進檢察官文明、規范監督派出所的執法行為。檢察機關在擬制制度文件時，應該和公安機關溝通，爭取公安機關的理解和支持，同時與公安機關聯合會簽制度性規范文件，明確檢察機關和派出所的職、責、權情況。應該在派出所民警公示欄內增設檢察官監督告示牌，保障人民群眾的知情權、參與權、監督權，促進制度實施的規范化、正式化。公安機關應保障駐派出所檢察官有一個好的辦公環境，為檢察官提供好的硬件保障。

(二)合作與監督并行，實現法律監督新成效

駐派出所檢察官不能一味的進行監督，而忽略了與公安機關的協作配合，因為駐派出所檢察官監督制度的主要目的之一是促進派出所執法規范化，檢察官應幫助派出所規范執法，從法律實施、法律流程、法律效果等方面對派出所民警進行規范。但是不能過分的干預派出所的執法辦案。堅持做到“參與不干預、監督不越權、引導不主導”的工作要求。將事后監督轉變為事先、事中、事后監督相結合的全方位監督。

(三)加強協作配合，統一執法尺度

檢察官通過駐派出所檢察官的實時監督，定期將監督成果匯報給檢察機關領導，并通過不定期召開聯席會議的方式，及時溝通刑事案件訴訟過程中存在的問題，分析成因，提出整改建議。了解、征求公安派出所對檢察機關法律監督的意見、建議，對影響訴訟順利進行且具有普遍性的問題進行研討，統一執法尺度。可以通過建立駐所檢察官與派出所民警共同學習制度，對新的法律規定和司法解釋進行集中學習，統一法律適用、證據搜集和認定等方面的問題，促進辦案能力和水平的共同提高。

(四)貼近群眾、服務群眾，架構檢民聯系新通道

1.以駐派出所檢察官為紐帶，幫助群眾排憂解難。駐派出所檢察官在加強法律監督的同時，應將化解矛盾貫穿于工作始終，整合當地群眾訴求，及時了解矛盾糾紛和隱患，并認真做好教育、疏導和化解工作。對待群眾的來訪，應積極進行解答和釋法說理工作，為群眾解決切身問題。

2.建立“齊抓共管”的監督宣傳機制。派駐檢察官工作要主動出擊，積極走進社區、學校開展普法宣傳，通過舉辦警示展覽，發放檢民聯系卡等多種形式開展普法宣傳，讓群眾了解駐派出所檢察官的工作職責及執法規范，鼓勵群眾對執法機關的違法違規行為進行監督，為加強公安派出所的執法監督增添了一道監督制約的“閥門”，方便群眾與檢察機關雙方共同監督。

3.強化宣傳教育管控，努力減少不穩定因素。監督并配合社區矯正工作。在農村基層，社區矯正工作主要由鄉鎮司法所負責，對這項工作的監督是基層檢察院的薄弱環節。駐派出所檢察官要發揮自身優勢，積極參與各鄉鎮的社區矯正工作。一是開展執行變更環節和終止環節檢察，重點監督暫予監外執行條件消失的矯正對象是否被依法收監執行;在矯正期間違反法律、法規的矯正對象是否依法給予處罰。二是督促對矯正對象的登記分類、教育管理、考核獎懲等制度的落實。三是接受被矯正對象及其家屬的控告，糾正不當的執行行為，維護矯正對象的合法權益。四是定期開展清理糾正監外執行罪犯脫管、漏管等專項檢察。