反腐敗與中國特色社會主義政治發展

史成虎

（中共南京市委黨校黨史黨建教研室 江蘇南京 210046）

政治發展是一個動態的過程，是隨著經濟社會的發展而出現的政治關系的調整與變革，是人類政治生活不斷由愚昧走向文明、從落后走向先進的過程。近代以來，政治發展主要圍繞著政治穩定和政治民主而展開，推動政治發展的主要動力是政治革命和政治改革。在當代中國，推動中國特色社會主義政治發展卻遇到了巨大的障礙：公權力的腐敗如果不加以遏制和鏟除，任其肆虐，必將葬送我國30多年的政治發展和經濟改革成果，最終難以逃脫人亡政息的命運。因此，只有在堅持社會主義基本政治制度的基礎上，進一步深化政治體制改革，按照十八大報告關于中國特色社會主義政治發展的要求“要把制度建設擺在突出位置”，[1]（P25）不斷進行制度建設和制度創新，把權力關進制度的籠子里，才能從根本上遏制腐敗蔓延的勢頭，才能推動中國特色社會主義政治健康發展。

一、公權力腐敗成為當代中國政治發展的最大桎梏

處于轉型期的中國，在民主與法治的現代建構中，穩定與秩序逐漸孕育并生長起來，但與此同時，種種破壞社會和諧的因素卻暗流涌動。其中公權力腐敗的破壞性最強，它不斷侵蝕著社會健康的肌體，時常侵犯公民合法的權利，成為橫亙在經濟社會發展之上的堰塞湖，而一個具有強大凝聚力和較強合法性的政治領導中心是社會走向現代化的迫切需要。那么何為合法性呢？李普塞特指出：“政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會最適宜制度之信仰的能力?！盵2]（P55）中國共產黨作為我國唯一合法的執政黨在領導中國人民實現中華民族偉大復興中國夢的同時，也不斷積累著社會的矛盾與沖突，而其背后普遍存在著公權力腐敗的魅影。

從我們黨領導的績效看，改革開放以來，在黨的領導下，經濟快速發展，人民生活水平大幅提高，民眾的民族自信心和自豪感空前增強，黨執政的合法性基礎不斷鞏固。然而，粗放式的經濟增長方式和制度性的分配不公又使黨執政的合法性基礎遭受不斷侵蝕，缺乏監督與約束的公權力就像脫韁的野馬，大范圍地制造著社會不公和民眾不滿。特別是權力過多干預市場、支配微觀經濟運行導致市場經濟體制難以健全，公共事業管理不到位、服務不周全、分配機制不完善，造成民眾怨言頗多。

從政府的權威看，維護中央政府的權威是推進國家有效治理的保證，鄧小平曾警告：“黨中央、國務院沒有權威，局勢就控制不住。”[3]（P277)改革開放以來，中央政府“以人為本”的惠民政策受到群眾的普遍歡迎，但地方政府的威信和公信力因為“不作為、亂作為”行政行為而下降?，F代政治的普遍原則是實現、保障與發展民眾的利益，如果當權者只注重維護自己本部門的利益，只專注于強化自己既得利益，而對公權力服務對象的權益不聞不顧，其結果必然導致權力濫用，腐敗盛行，從而使執政合法性基礎受到削弱。從性質和宗旨上看，我們黨“除了工人階級和最廣大人民的利益，沒有自己的特殊利益”,[4](P675)因此，從民主革命時期到建國以后，再到改革開放和全面建成小康社會的今天，黨始終堅持“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”，中央政府的威信和公信力得到了民眾較大支持，人們對經濟社會發展指向、國家大政方針和發展戰略比較認可，這奠定了社會穩定與和諧的現實基礎。然而，由于地方政府在落實政策、執行方針時候“另搞一套”，這種“上有政策下有對策”的行為引發了一系列的矛盾和問題，導致群眾對政府信心下降，懷疑情緒增長，尤其是腐敗對黨執掌政權合法性的侵害更為直接和更為嚴重。為了維護穩定，在權威和公信力不斷下降的情況下，地方政府不得不愈加倚重暴力機器，近年來，基層政府維穩經費不斷飆升就是這一現象的真實反映。

從制度體系分析，政治發展的進程受制于因高度集中而形成自我膨脹的權力機制。以強勢政府所推動的經濟發展模式不斷創造著“中國奇跡”，這被冠以“中國模式”而強化了黨執政的合法性，同時，這種模式在應對各種危機如大規模自然災害、國際金融風險等方面所表現出的超強處理能力，也博得了群眾贊許。然而，當不能對權力進行有效規制和分解的時候，權力過于集中這一老大難的問題一直沒能解決，甚至在一些領域權力集中有持續擴大的傾向，鄧小平曾在改革開放之初已就權力過于集中提出批評：“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的條件下官僚主義的一個重要原因?！盵5](P281)個人權力過大，現有權力監督和制約機制幾乎失去對主要領導干部的功效，導致少數領導干部以言代法、以權壓法甚至凌駕于法律之上的現象嚴重，權力肆意裸奔。習近平曾警告：“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低，這說明，對一把手的監督仍然是一個薄弱環節。由于監督缺位、監督乏力，少數一把手習慣凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上。”[6](P122)非正式制度、潛規則等大行其道，成為中國官僚政治正式制度以外的一大顯著特征，這與當代民主政治發展的價值取向與規則秩序反向而行,成為阻礙中國政治發展的最大困厄。

二、通過制度創新制衡權力、遏制腐敗是當代中國政治發展的關鍵

當前，我國政治體制改革最核心的問題是如何在制度創新上取得突破，為政治發展掃清障礙。

1.對權力進行合理分解，是推動中國政治發展的關鍵所在。鄧小平指出：“改革，應該包括政治體制的改革，而且應該把它作為改革向前推進的一個標志?！盵3]（P160）深化政治體制改革應當仍然堅持以黨內民主、基層民主帶動和推動人民民主為基本路徑，特別是在基層民主已經取得顯著成績的基礎上，繼續推動縣長、鎮長（鄉長）直接選舉制度為突破口的基礎民主探索，以此倒逼更高一級的政治體制改革相繼展開。但是，只有真正建立起以分權、民主、法治和憲政為基礎的四位一體的權力制衡框架，才能從制度層面上根治腐敗這一社會毒瘤，才能使當代中國的民主發展取得突破性進展。當前，要構建一個科學的權力制衡框架最為關鍵的是對公共權力進行合理分解，而且必須是多維度意義上分權。

首先，必須在堅持共產黨領導下構建與現代政治文明發展相適應的權力制衡框架，以實現立法權、行政權力、司法權力在人大、政府和司法部門之間進行合理分權、分工，又能相互制衡。按照建設社會主義法治國家的要求，必須首先強調憲法在治國理政中的最高權威性，十八屆四中全會強調：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政?！盵7]（P8）這就需要在政治體制改革中全面貫徹踐行憲法，健全憲法對公權力的配置和運行的監督機制，確保權力能正確運行，從而達到對權力治理的法制化與科學化相結合的目標，唯此才能實現反腐的制度化。要做到這些，必須從以下幾方面努力：其一，憲法中關于全國人民代表大會享有最高權力必須得到貫徹，使立法權和司法權之地位和權威立于行政權力之上，以憲政、民主和法治這個鐵籠關住行政權力這只老虎。其二，最大限度把政治協商會議這一具有我國特色的參政議政制度的功能真正發揮出來，并同人大會議有機結合，實現對公權力的有效監督。其三，各級政府行政機關要主動接受同級人大政協的監督，積極維護監督的權威性，并自覺對其負責，必須構建可檢測的制度性設計，防止搞形式主義，讓問責型政府真正建立起來。另外，必須強化公正作為法治生命線的重要意義，這就需要設置以司法獨立為基礎的強大司法系統，防止法院的獨立審判權受到黨政行政部門任何形式的干涉。這種政治體制架構設想既建立在我國現實的國情基礎之上，又把西方政治制度中合理成分借鑒吸收過來，形成一種具有中國特色的權力制衡機制。

其次，需構建包括政府行政部門、市場微觀經濟個體和社會組織在內的現代權力治理體系，把傳媒、社會組織、民眾的監督作用充分發揮出來。需要指出的是，現代意義上的“治理”（power to），本質上就是賦權，通過賦權于民最大限度地對權力進行約束。由于市場經濟的崛起和公民社會的養成，公共事務管理的過程同時融入了國家政權機關、公民社會組織和市場經濟主體這三股力量，它們要么單獨要么形成合力共同作用于這一具有互補性、治理主體多元化、關聯性的治理過程，從而形成一個聯動、互補和多元的權力運行維度，這就意味著權力回歸社會，讓民眾有機會直接參與政治決策和公共事務的管理。從某種程度上說，治理是一個超越社會制度形態劃分的中性概念。它與“統治”(power over)的內涵有著重大區別，統治是建立在當權者對社會民眾支配的基礎之上，體現著掌權者與無權者之間的對立；從權力運行的向度看，統治強調的是高高在上的國家政權機關憑借自身權威和行政命令，通過自上而下這一單向度的權力運行方式實現對社會公共事務的管理，而對社會組織和市場主體的治理功能卻視而不見。因此，統治內涵常常與權威體制密切聯系在一起，但現代權力觀認為這種思路與民主潮流背道而馳。

隨著我國市場經濟體系的日臻完善和公民社會的茁壯成長，社會公共事務管理和公益事業發展越來越離不開公民社會組織和微觀經濟主體，它們對政府功能的發揮起到了巨大補充作用。因此，在公共權力分享和社會治理過程中，社會、市場與政府三者的關系是合作博弈關系，而不是零和博弈關系，如果加以科學引導和有效利用，并對三者應享有的權力邊界進行科學界定，把原屬于市場的權力還給市場、社會享有的權力賦予社會，就可以實現三者利益最大化。此外，對政府公權力的監督和約束也會隨著社會、市場力量的成長，尤其是公民意識的覺醒而越來越強。這樣，通過充分發揮公民社會組織的利益整合功能、釋放其利益表達作用，使之成為有效溝通政府與社會、市場的制度化載體，使政府不能直接與市場、社會“打交道”，可適度降低權力尋租的幾率，而社會傳媒的監督也會增強權力運行的透明度。

再次，需構建國務院和地方各級政府之間權力分享的架構體系，實現權力治理模式的范式轉換。這就要科學界定地方政府與國務院的權力邊界與責任范圍，使各級政府享有的權力與履行的責任對等，最終形成有限型、法治型和服務型政府。然而，對二者權力與責任邊界的劃分并非易事，從現實看，對國務院與地方政府公共事務管理權限的合理界定應依據“外部性、信息復雜性、激勵相容性”[8]（PP23～24）的原則來進行，并需要進一步完善地方間財政轉移支付制度與稅收制度來為各級政府履行相應責任提供財力保障。

2.嚴格規范黨政關系為中國特色的政治發展提供制度保障。中國特色社會主義政治發展歷經60多年的風雨，取得了巨大成績，但應該看到，雖然我國社會主義制度為政治制度創新提供了廣闊的發展平臺，但由于時間太短，經驗不足，基本政治制度框架內的一些政治體制還存在不少問題，比如政治權力結構關系缺乏科學性與規范性、黨政關系不正常等，這對我國當代政治發展造成了很大困擾。所以，如何在堅持社會主義基本政治制度的前提下創新政治體制，使黨政關系回歸正常且更為和諧、構建更為科學合理的政治權力結構體系，成為走出一條具有中國特色政治發展之路的重大任務。

黨政關系在當代中國政治權力結構體系中處于十分特殊而重要的位置，在所有政治關系中幾乎都可看到黨政關系的影子。1978年以來，我國權力機關通過創制一系列法律更加明確了各種政治權力關系，使我國政治體制民主化程度得到了提高，并一定程度上規范了政府的權力，較好保障了民眾各項基本權利。但由于經驗不足等原因，各種政治要素之間的關系在政治體制改革過程中發生了混亂和顛倒，黨政關系方面成為重災區。因此，促進當代中國政治發展必須嚴格規范黨政關系，這是制定政治體制創新各項措施的邏輯起點，也是厘清權力結構關系的第一要務。鄧小平早就規范黨政關系問題提出要求：“改革的內容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位?！盵3]（P177）所以，嚴格規范黨政關系就成為我國政治發展繞不開的命題。如何嚴格規范黨政關系？首先，必須加強和改善黨的領導，這是前提，任何時候都不能動搖，必須從法律層面解決實現黨政關系規范化堅持黨的領導這一大前提，否則一切努力最終都可能變味。實現黨政關系正?；褪且簏h做到不該管的不管，該管的管好，使黨在宏觀決策上成為政府部門指點江山的領路人，而不是指手劃腳的鋪路者。另外，還要不斷改革和完善黨的領導方式，必須發揮各級黨委領導、溝通協調的能力，從全局高度領導同級人大、政府和政協以及協調他們之間的關系。對于黨如何發揮領導職能，鄧小平說：“黨同政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同，黨不能代替人大行使國家權力，黨的政治領導、思想領導和組織領導，要通過政治原則、政治方向、重大決策的領導和思想政治工作、向國家機關推薦重要干部等方面來實現。要善于把黨的有關重大事務的主張，經過法定程序變成國家的意志?！盵9]（P322）因此，在嚴格規范黨政關系的過程中需要確保黨的執政地位和黨的領導地位不動搖，同時也要實現黨與國家機關之間關系正?；?，確保實現黨政分家、黨政關系和諧。目前，需要找到黨和政權機關實現關系正?；淖罴呀Y合點，這是推動制度創新最為重要的問題。其次，必須最大限度發揮人大應有的職能。人民代表大會作為實現人民當家作主的平臺，既是國家的權力機關又是國家的立法機關，通過它可以將人民的意志上升到國家的意志，實現國家意志與人民的意志相統一，因此，發揮人大的立法功能可以為黨政關系規范化提供法制保證，發揮人大的監督職能可以防止以黨代政、黨政不分，發揮人大溝通作用可以理清黨政權限邊界，實現黨政關系和諧。第三，需要進一步加快黨政關系法制化進程。黨政關系法制化可以增強黨政關系的權威性，保證黨政關系更為科學、穩定和可持續地向前發展，為實現黨政關系規范化提供法律保障。目前，需要加快實現黨政關系規范化的立法進程，構建完備的黨政關系規范化的法律體系，把黨政機關的權力邊界在法律的范圍內進行科學的界定，既要增強黨的領導權威性也強調領導程序的合法性，而把這一過程置于憲法監督之下才能得到最終解決。第四，必須進一步健全黨政信息公開機制，作為推動實現黨政關系正?；那腥朦c，黨政信息公開應當將黨政決策程序的行為、政策執行的結果、立法活動的過程等公開，將黨政職責范圍、權限的邊界公開，黨政機關應主動接受包括新聞媒體在內的各種形式的社會監督。

3.思想創新是實現當代中國特色社會主義政治發展的根本。思想的變革與創新是一切創新的源頭，只有不斷創新改革的思想才能取得改革實踐的突破。當前，關于我國當代政治發展的基本方向學界已形成共識，即中國特色社會主義政治發展之路是不斷鞏固社會主義基本政治制度的過程，是社會主義政治制度的自我完善和發展，最終目標是真正實現廣大人民當家作主。

實踐證明，思想創新是促進我國政治發展的一大法寶，符合時代發展的先進思想是深化改革的動力與源泉，思想創新的本質就是以先進的改革思想指導改革實踐。馬克思主義意識形態在中國兩次革命過程中對革命所提供的理論指導是革命獲得成功的思想保證，也為社會主義建設時期所取得的巨大成就提供了關鍵性的理論支持，這是馬克思主義這一思想武器能在中國落地生根并日益顯示強大生命力的根源所在。但是，隨著改革開放新時代的到來，以經濟建設為中心、進一步解放和發展生產力成為社會主義實踐的中心任務時，傳統的革命思想與新時期社會主義實踐相矛盾的問題開始出現。這種傳統思想觀念與新的社會實踐相脫節主要表現在：其一，經典馬克思主義所描繪的社會主義畫面與中國特色社會主義現實場景存在一定落差；其二，“由于革命型意識形態的階級運動主張與建設型社會的核心實踐要求之間、人們對于意識形態的期望和實際生存需要之間的客觀差異的存在”[10]使得改革開放型意識形態邏輯與革命型意識形態邏輯發生相互抵觸的現象，而且難以統一，改革開放過程中出現的“社資之爭”就是這兩種意識形態斗爭的典型反映。“三個有利于”標準雖然暫時平息了這種爭論，即改革開放型的意識形態為經濟體制改革提供了理論上的支撐，但經濟體制改革的經驗難以為中國當代政治的發展提供借鑒。因為當代中國多元化的意識形態相互影響、彼此交集且關系難以厘清，使得政黨、憲政民主和市場經濟三者之間的關系不是很融洽。

可以說，以先進思想為指導構建起來的初始制度一般是先進的，可以促進生產力的發展。但由于包括政治制度在內的所有制度都存在天然惰性，不會因生產力的發展而自動變革，當制度體系的外部環境發生改變時，就需要首先從思想上進行創新，以引領舊制度的變革。今天改革開放的社會環境與新世紀以前大相徑庭，領導中國革命和建設的中國共產黨就需要與時俱進地創新思想將革命黨思維轉變為執政黨思維，構建先進的思想體系，這種先進的思想體系應是具備包容性、建設性、現代性且能自我凈化的思想體系，也是一種以人為本、科學化與民主化為價值取向的思想體系。

三、政治發展應立足國情，堅持創新與借鑒的有機統一

中國特色政治發展之路應當把制度創新與借鑒有機統一起來。中國政治體制改革有著自身的內在特點和規律，我們必須立足中國的現實國情和政治生活實踐敢于探索、積極創造。同時，我們可以在批判的基礎上借鑒別國優秀的政治文明成果。當然，不能把資本主義的基本制度照抄照搬過來，那就會犯顛覆性的錯誤。對西方的三權分立、議會民主和多黨政治等民主模式，我們必須認真分析，仔細研究，把其中有益于我們的東西汲取過來，為我所用。

我們必須清楚，基本政治制度有別于具體的政治體制，不能將資本主義基本政治制度與資本主義具體政治體制完全等同起來，對資本主義的所有東西抱著恐懼心理。列寧曾說：“我們不能設想，除了建立在龐大的資本主義文化所獲得的一切經驗教訓的基礎上的社會主義，我們還有什么別的社會主義?！盵11]（P252）這就是說，我們必須要借鑒汲取資本主義發展的經驗教訓來進行社會主義建設，這里當然包括資本主義的優秀政治文明成果。鄧小平曾就資本主義存在的值得學習和借鑒的東西發表過多次看法，例如，在選拔人才方面，他說西方國家在“發現人才、使用人才方面……不論資排輩，凡是合格的人就使用，從這方面看，我們選拔干部的制度是落后的”；[5]（P225）又如，在關于黨的組織制度問題上，鄧小平對西方國家在這方面優點表示了肯定，他說：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但由于沒有實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。”[5]（P333）再如，在談到政治體制改革必要性時，他說：“至于經濟管理、行政管理的效率，資本主義國家在許多方面比我們好一些。我們的官僚主義確實多得很。就拿人事制度來說，社會主義國家恐怕有個共同的問題，就是干部老化僵化，首先表現在思想上，組織上也有這種情況。所以，我們必須進行政治體制改革。”[3]（P240）當然，鄧小平也堅定指出：“不能搬用他們的三權鼎立，不能搬用他們的資本主義制度，而要搞社會主義民主?！盵3]（P241）可見，鄧小平對于發達資本主義國家具體的政治體制如組織人事制度、領導制度、人才選拔制度等所具有的優勢是給予充分肯定的。對于其他民族先進的東西，我們應當怎么做呢？毛澤東說：“一切民族、一切國家的長處都要學，政治、經濟、科學、技術、文學、藝術的一切真正好的東西都要學?！盵12]（P740）

“一切真正好的東西”就包含著資本主義所創造的積極文明成果，其中資本主義政治文明中的某些具體的政治體制和政治體制中某些合理元素例如對權力的制衡等，構成了資本主義所創造的積極文明成果的重要組成部分。中國已經構建了社會主義市場經濟體制，建立在市場經濟基礎之上的政治體制無所謂“先進”或“落后”之分，就像市場經濟無社會制度屬性一樣，與社會主義結合在一起就是社會主義市場經濟，與資本主義結合在一起就是資本主義市場經濟。

從本質上看，市場經濟就是一種法制經濟，它拒絕政治的強權干預而只服從價值規律的支配。同樣，以市場經濟為根基的政治體制也應是法治政體。在市場經濟條件下，由于形成了多中心決策機制，推動了經濟和政治的結構發生分化，使政治當局逐漸失去了對經濟活動組織的控制，經濟力由過去屬于政治力量的附屬物逐漸轉化為它的抗衡物與牽制物，所以，以市場經濟為基礎的政治體制是民主政體而不是專制政體。社會結構在社會經濟背景下也發生分化，以獨立產權為顯著特征的公民社會逐漸成長起來。由于公民社會活力十足加上無處不在且不受干預的現代傳媒，時刻促使政府與社會保持著較高的張力，從而最大限度地減少公權力對公眾利益的侵犯，也能使當權者受到來自體制內外的有效監督而避免公權力的濫用，從而使腐敗降到最低。

但是，市場經濟發展也是一個過程，在不同的階段會呈現明顯不同的特征，這也會使政治體制隨著市場經濟的發展而表現出不同的特點，所以，在借鑒和學習的過程中，必須立足國情與時俱進地創造。首先，對政治制度系統進行持續的健全和完善，使其具有開放的內質，并隨著系統內外環境的變化而自我更新。同時也應從歷史中審視制度變遷的規律，謹慎檢視制度演進的路徑，打破舊制度進入“死鎖”狀態而崩潰的歷史宿命。我們也要隨著實踐的發展及時對制度系統所處的狀態進行科學分析，并及時對其進行調整和變革以適應變化了的外部環境，“不要等到問題成了堆，鬧出了許多亂子，然后才去解決”，[13]（P541）可能為時已晚。我們要高瞻遠矚，以人類社會發展趨勢為宏大背景，從系統外的宏觀視野觀察系統，把握政治發展的總體走向。其次，遵循制度創新的內在規律，在不斷試錯中推動政治發展。任何事物的發展都不可能一蹴而就，制度創新源于對政治發展過程中存在問題的真實感知，并對問題存在的現實環境作出客觀、清醒、自覺的認識。創新不是隨心所欲，而是把創新的規劃置于現實的光輝中。“人們每次都不是在他們關于人的理想所決定和容許的范圍之內，而是在現有的生產力所決定和容許的范圍之內取得自由的?！盵14]（P507）政治發展也有規律，它也是在不斷試錯中獲得前行，當各方條件尚不具備時，盲目的死打硬拼必會遭致失敗，唯有尊重規律、立足實際才有成功的希望。

中國特色社會主義政治發展，必須堅持社會主義基本政治制度，離開這一點，政治發展就失去了存在的意義，鄧小平說：“過去行之有效的東西，我們必須堅持，特別是根本制度，社會主義制度，社會主義公有制，那是不能動搖的。”[5]（P133）在此基礎上必須堅持政治發展的“中國特色”，即與西方國家政治發展有著本質的不同，但這絕不意味與西方政治發展完全對立起來。需要指出的是，我們突出政治發展的“中國特色”，是指在與西方國家交往過程中，在對資本主義政治制度充分批判基礎之上進行積極揚棄，借鑒汲取其中一切優秀成果，而形成的具有社會主義中國政治制度特有的優質屬性，對中國特色社會主義政治發展而言，不對“資本主義制度所創造的一切積極成果”進行積極揚棄，就沒有所謂中國特色社會主義政治發展之說。所以，中國特色社會主義政治發展中的“中國特色”，是對中國政治制度中的瑕疵和不足的改造與升華，對資本主義政治發展邏輯的否定和超越，其本質仍然是社會主義。中國特色社會主義政治發展絕不是也不可能偏離世界政治文明發展的總體方向，我們既不走改旗易幟的邪路，也不走封閉僵化的老路，而要走中國特色社會主義政治發展的正路。

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