試論環境公益訴訟運行困境之破解

田剛

（中共清鎮市委黨校 貴州清鎮551400）

一、我國環境公益訴訟的現狀

環境公益訴訟是指公共環境利益受到或者將要受到侵害，有關機關、社會組織或公民個人為保護公共環境權益向人民法院提起的訴訟。它包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟兩大類。

在我國，環境公益訴訟起步較晚，走的是“探索在前，立法在后”的路子。在實踐探索方面，主要由檢察院、環保部門等有關機關和中華環保聯合會等社團組織作為原告提起環境公益訴訟。早在2003年5月，山東省樂陵市人民檢察院起訴金鑫化工廠嚴重污染環境行為得到了法院支持。近年來，特別是貴州、江蘇、云南等省率先成立環保審判庭（法庭）之后，類似環保案件在全國法院時有受理。[1]2012年新修訂的《民事訴訟法》首次從基本法律層面確立了公益訴訟，但由于對可作為原告提起訴訟的“機關和有關組織”未予明確，一些原來受理環保公益訴訟的法院反而更加謹慎，就在新民訴法實施以后，中華環保聯合會提起的7起環境公益訴訟，法院均以最高人民法院沒有出臺司法解釋，法院方面無法把握為由未受理。[2]2015年1月1日施行的新《環境保護法》對環境公益訴訟的原告主體“社會組織”進一步予以明確，但仍然設置了“市級以上人民政府民政部門登記”并“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”等高門檻。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境公益訴訟解釋》）終于千呼萬喚始出來，并于2015年1月7日施行。看似環境法治的春天到了，實則不容樂觀。我國環境公益訴訟還任重道遠，還面臨很多困境，需要找準突破口，對癥下藥，探索創新，建立完善相關制度機制，積極推進環境公益訴訟。

二、我國環境公益訴訟面臨的困境

1.訴前之“無人起訴”困境。（1）環境民事公益訴訟會因“有法難依”而“無人起訴”。首先，沒有合法機關可以起訴。關于民事環境公益訴訟原告主體資格范圍，現行《民事訴訟法》第五十五條只明確“法律規定”的“機關”可作為原告提起訴訟，到底哪些“機關”可以起訴，從2012年修訂《民事訴訟法》到現在，未見出臺其他法律法規及司法解釋予以明確。《環境公益訴訟解釋》也只規定“檢察機關”等可以“支持”社會組織依法提起環境民事公益訴訟，這里仍未賦予檢察機關的起訴權而僅僅是“支持”起訴。因此，目前一些地方環保部門、檢察機關提起的環境公益訴訟也只是極個別的探索，沒有真正“合法”的機關可以提起環境公益訴訟。其次，大多數社會組織沒資格起訴。新《環境保護法》雖然在《民事訴訟法》的基礎上進一步明確了可以提起環境民事公益訴訟的“組織”但設定了高門檻，將絕大多數地方公益環保組織排除在外。《環境公益訴訟解釋》將《環境保護法》第五十八條規定的社會組織進一步明確為社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，但仍然要求要在設區的市級以上人民政府民政部門登記，且在提起訴訟前五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定受過行政、刑事處罰。截至目前，在各級民政部門登記的社會組織超過57萬個，其中生態環保類社會組織約7 000個，符合環保法及司法解釋可提起環境民事公益訴訟的，大概有700多個。[3]據此推算，僅有0.12%的社會組織能起訴，比起我國每年多達十幾萬起的環境保護案件，仍然是“杯水車薪”。最后，有資格起訴的社會組織無能力無意愿起訴。提起環境公益訴訟的社會組織必須具備三大能力，即財務支撐能力、環保專業能力和法律專業能力。據估算，真正有能力提起環境公益訴訟的民間環保機構全國范圍內不足30家，平均一個省（市、區）尚不足一家。[4]而且環境保護案件往往耗時較長，有的要兩三年甚至更長時間才結案，而且還面臨敗訴的風險。因此，即便一些社會組織有雄厚的資金、有懂環境法律方面的專業人才，有能力提起環境公益起訴，但出于成本收益分析和曠日持久的訴訟耐受力預期等方面的考慮，可能也很少有意愿提起訴訟，大多不愿去淌這一“深水區”。

（2）環境行政公益訴訟會因“無法可依”而“無人起訴”。目前的法律法規及司法解釋均只涉及環境民事公益訴訟，對于環保等政府部門因監督不力、執法不嚴等不作為、亂作為所造成的環境污染事件，要提起環境行政公益訴訟還面臨“無法可依”的窘境。2015年1月1日，我國首起由貴州省畢節市金沙縣人民檢察院直接作為原告,將環保局告上法院,要求其履行職責處罰一企業的行政公益訴訟案，也只是于法無據的探索。這種“無法可依”的個別探索式實踐亟須早日得到規范，讓政府真正做到“法定職責必須為，法無授權不可為”。

2.訴中之“舉證不能”困境。（1）原告方調查取證難導致“舉證不能”。按照民事訴訟“誰主張，誰舉證”的原則，原告提起環境公益訴訟同樣需要就危害事實等方面承擔舉證責任。雖然《侵權責任法》和《民訴證據規定》等司法解釋均明確了環境污染案件證明責任倒置規則，規定由被告就其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。但這不意味著原告就沒有證明責任，按《環境公益訴訟解釋》和2015年2月4日起施行的《民事訴訟法司法解釋》規定，原告同樣要對“被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料”等損害事實、損害結果承擔證明責任。原告方在調查取證時卻存在三方面的困難：一是客觀不能。由于環境污染案件往往具有隱蔽性和長期性的特點，一些危害結果短期顯現不出，一些損害事實等證據客觀上無法取得。二是被告方不配合。一些證據需要到被告方收集調取，然而被告大多是一些企業，他們還往往為地方經濟發展做過或多或少的貢獻，與地方政府及相關部門有著千絲萬縷的關系，而且有的地方更是明目張膽進行“保護”，所以無論從他們自身的“實力”還是從外加一些“勢力”來看，都處于強勢地位。他們為了趨利避害，不會把證據乖乖給原告。他們更多的是百般阻難甚至銷毀證據。如果涉及環境行政公益訴訟，要到行政機關去取證，那更是難上加難。三是成本高昂。損害結果往往需要專業的鑒定機構作出鑒定和評估，雖然《環境公益訴訟解釋》第二十四條明確法院可以酌情從環境損害賠償款項中支取敗訴被告所需承擔的鑒定等必要費用，但只是“酌情”而非全部，而且根據目前“誰要求鑒定誰預付，誰敗訴誰掏錢”的原則，仍需原告預付。根據環境保護部發布的《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，有的預付鑒定費用高達六、七百萬。高昂的鑒定等取證成本讓絕大多數原告畏而卻步。

（2）法院不愿依職權調取證據導致“舉證不能”。按照司法權尤其是法院審判權被動的觀點：要想使它行動，就得推動它。但是它不能自己去追捕犯罪、調查非法行為和糾察事實。[5]（P110）近年來，這種當事人主義訴訟模式逐漸為我國學界所認識并接受，并在司法實踐中逐步推行。按照從案件受理的“不告不理”態度，到訴訟審理中保持的消極姿態，法院往往處于消極中立的地位。[6]法官不需要再像過去那樣走出法院去調查收集證據，而是多根據當事人提供的證據進行裁判,這一改變受到法官們的歡迎，因為它可以直接把敗訴的責任歸于當事人，而且是一種省事省力的辦案方法。[7]雖然民事訴訟法和相關司法解釋賦予了法院可以依申請、依職權調取證據的權力，《環境公益訴訟解釋》第十四條也規定：人民法院認為必要的，應當調查收集。但這些規定都不是剛性的，給法院及法官很大的“自由裁量”空間。法院往往出于風險規避、人力物力成本節約等方面的考慮，可能一般不認為是“有必要的”，不愿主動依職權調取證據，同樣導致法庭上“舉證不能”。

3.訴后之“遲到正義”困境。法諺有云：遲到的正義非正義。一個案件起訴到法院，要經立案受理、開庭審理、判決、執行等環節，有的還要先行調解，有的當事人對一審不服還要提起上訴，經過二審，最后才能作出終審判決，如果被告不執行生效判決，還要申請強制執行。這樣下來，往往少則幾個月，多則一兩年甚至更長時間才得以結案。然而，環境污染案件不同于其他普通案件，有的被告一邊應訴，一邊繼續污染環境，等到法院判決下來，環境已被嚴重破壞，已經難以恢復甚至不能恢復。在我們調研中了解的十幾家企業中，80%的企業老板及高管人員對防污治污有抵觸情緒，不同程度存在這樣的思想：不怕罰幾個錢，罰的總沒有賺的多。這種“邊訴訟邊污染”的情況在各地屢屢發生。

三、破解環境公益訴訟運行困境的建議

1.建立協同起訴機制，實現有人起訴。針對提起公益訴訟難的問題，應根據民事、行政不同種類案件，通過完善立法，明確起訴原告優位順序，建立協同聯動起訴機制，明確各類案件的原告主體資格范圍，賦予相關機關、更多組織及公民個人提起環境公益訴訟的權利及義務，讓大家由觀望“公共綠地”的“看客”變成真正的守護者，拿起法律武器去遏制“公地悲劇”的產生，確保有污染、破壞環境行為發生，就有自然人或法人提起訴訟。

（1）環境民事公益訴訟案件的起訴原告優位順序，應以公民個人優先，環保組織、行政機關第二，檢察院第三。首先，公民個人作為社會群體中的一員，最熟悉身邊環境情況，第一時間了解污染破壞行為的發生、發展過程及危害結果等信息。公民個人作為優先起訴人，有利于及時將違法行為訴諸法院，遏制違法行為。其次，如果公民個人因懼怕強勢被告方而不敢也不愿提起訴訟時，公益環保組織、行政機關要作為第二順序原告及時補位提起訴訟。社團組織和行政機關具有組織、資源等優勢，在一定程度上能夠與一些強勢的污染企業及環境破壞個人進行對抗，相關信息可來自于自愿者提供、“線人”舉報、工作檢查督促中發現，也可來自于行政裁決后得不到執行的案件線索。第三，在公民個人、公益環保組織、環保等行政機關均不提起訴訟或欲提起訴訟，但因為在調查取證方面存在較大障礙等原因沒有能力完成訴訟時，檢察機關即可單獨提起訴訟或支持告訴原告開展訴訟。

（2）環境行政公益訴訟案件，原告宜以檢察院優先，環保組織、公民個人第二。一方面，環境公益訴訟案件往往是由環保部門提起訴訟，但行政機關不宜作為環境行政訴訟原告。正如法諺所云：“任何人不得同時既是原告又是被告”，自己告自己不符常理，就算以環保部門的監察等某個內設處（室）告另一個處（室），姑且不論是否具有法人資格能否提起的問題，這種“二兒子”告“大兒子”的情況，在現行行政機關“首長負責”管理運行體制下，相比民間百姓家庭而言，恐怕當“老子”的不愿看到也不允許出現這種情況，現實中難以操作。另一方面，環境行政訴訟案件中，環保組織和公民個人相對于行政機關均處于弱勢地位，不宜作為優位原告。雖然相關法律規定司法機關要獨立辦案，黨內法規也多次明確黨政機關不能干涉司法機關辦案，但實踐中由于一些行政機關及領導干部為了規避國家賠償、社會影響、個人面子及提拔晉升等方面的風險及負面影響，很多行訴案件遭遇立案難，立案后又被以調解、撤訴等方式“和諧”，原告硬要爭個輸贏，就往往面臨敗訴。環境行政公益訴訟也難逃此劫。因此，當環保部門不作為、亂作為造成了環境污染事件，作為國家法律監督機關的檢察機關，完全有必要也有能力作為優先原告提起訴訟，以公權力對抗公權力，可以有效解決原、被告雙方“勢力”不相匹配的問題。案件線索可來自于社團組織、公民個人的檢舉控告，也可來自于檢察機關辦理其他案件中發現的線索。另外，對一些事實清楚、案情簡單的環境行政訴訟案件，為節約檢察資源，可以由檢察機關指定環保組織作為第二順位原告提起訴訟，也可由環保組織和個人作為原告直接提起訴訟。

2.創新訴訟證據規則，實現有據可證。（1）采取職權探知主義。職權探知主義，是法院不限于當事人主張的事實和提供證據的范圍，依職權主動收集事實和調取證據。職權探知主義適用于民事公益案件或含有公益因素的事項。[8]環境公益訴訟涉及多數人利益且判決結果往往波及第三人，最大限度發現客觀真實具有很大的必要性。法院如果一味站在第三方中立的立場，僅在庭審過程中聽取原被告雙方舉證、質證，雖然在堅持了直接言詞原則的基礎上，證據證明到“法律真實”后可以作出判決，但由于環境保護案件的特殊性，被告為逃避法律制裁，往往采取隱藏、轉移等手段湮滅證據事實，原告在證據提取、保存、資料查閱等方面往往受到被告方百般阻擾，數據檢測、鑒定等證據收集方面也可能存在客觀不能的情況，可能所獲取的證據離“客觀真實”相去甚遠。法官應當盡可能能動司法，發揮法院依職權調取證據的優勢，讓“法律真實”最大限度接近“客觀真實”。因此，有必要在《環境公益訴訟解釋》第十四條的基礎上進一步探索創新，在環境民事、行政公益訴訟中均明確規定法院采取職權探知主義，對環境公益訴訟案件“應當”依職權調取證據。如果法院依職權調查收集證據，被告方出于對公權力的敬畏，不得不配合，這樣能收集到更多更有價值的證據，能更好地還原事實真相，作出公平公正的判決。

（2）引入表見證明方法。表見證明，又稱蓋然性證明或經驗證明，是由法官通過蓋然性事實推定，內心確信后形成“心證”。國外一些國家在醫療、環境等侵權案件中多使用表見證明方法。我國有必要在環境公益民事、行政訴訟中引入表見證明方法。一方面，一些環境公益案件中的危害結果具有潛伏、長期的特點，危害結果暫時沒有顯現不等于沒有危害，如果讓原告提供證據證明造成的損害存在客觀不能的情況，就算讓法院依職權調查取證也困難。如果等到危害結果發生后再行起訴、審理、判決，這已經“亡羊補牢，為時已晚”，達不到保護生態環境的目的。對這種案件，就可以由法官在基礎事實的認知基礎上，依據辦案經驗和生活常識推理、認定是否有危害結果，從而作出判決。另一方面，現行環境訴訟案件所規定的證明責任倒置規則，一定程度保護了原告調查取證的弱勢地位，但同時也加重了被告的舉證責任。如果被告不能證明沒有因果關系，則意味著因舉證不能而敗訴。然而事實可能恰恰相反。采用表見證明不但可以克服證明中的“瓶頸”——事實真偽不明，還可以運用表見證明糾正證明責任中的分配不公。[9]（P135）因此，如果法官采取表見證明的方法，運用蓋然性推定，最后形成“心證”并將其作為定案依據，不僅可以提高審判效率，避免久拖不決，還更有利于司法公正的實現。

3.采取多元裁決機制，實現及時正義。要切實遏制“邊訴訟變污染”的情況，讓正義不再遲到。

（1）強化“禁止令”的適用。禁止令是法官在案件審理階段下達的禁止當事人實施某種行為的指令，避免此行為帶來更嚴重的后果。該制度起源于羅馬法，在英美法系的婚姻家庭、知識產權等領域廣泛適用。我國《民事訴訟法》沒有規定禁止令制度，但《環境公益訴訟解釋》第十九條規定：原告為防止生態環境損害的發生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持。筆者認為這還不夠，應該強化法院作為國家公權力機關的權力和義務，不是原告提出后“可以”支持，而應該針對環境保護案件的特殊性主動釋明，或在接到申請或立案受理并初步核實事實后，“應當”及時以裁定的方式發出“禁止令”，判令環境污染、破壞者停止侵害行為，自送達裁定書之日起即產生法律效力。這樣，被告當事人就不敢再以身試法，因為如果不執行裁定書之禁止令，就可能不再是繳幾個罰款了事了。因為他們挑戰的是司法裁決書的權威，可以根據《刑法》第三百一十三條之規定，將其行為上升到“拒不執行判決裁定罪”的高度，追究其刑事責任。如果被告不能再用金錢“擺平”而是面臨牢獄之災，他們就會選擇停止侵害行為而不敢再以身試法。

（2）強化“督促令”的適用。十八屆四中全會提出，在公益訴訟制度建設方面，要建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制。[10]但實踐中，檢察院更多的是查辦國家工作人員失職、瀆職、貪污、賄賂案件和對刑事案件依法提起公訴，對民事、行政案件的監督不夠，一些地方設立的生態環境檢察分局也形同虛設，沒有真正履行職能。檢察機關作為法律監督機關，在環境民事公益訴訟中，遇有國家行政機關工作人員、各級黨員干部有破壞、污染環境的行為，應當站在維護國家和社會公共利益的高度，在法院審理判決前主動作為，及時發出“督促令”，勒令相關人員為或不為一定行為，第一時間“叫停”侵害行為并防范危害結果進一步擴大。在環境行政公益訴訟中，經初步核實后，在法院審理判決前，應當及時向行政機關發出檢察建議，督察行政機關及工作人員是否真正做到“法無授權不可為、法定職責必須為”，督促其限期查找問題、糾正錯誤，使環境污染得到及時遏制，讓生態破壞得到及時修復，實現及時正義。

[1]袁學宏.環境公益訴訟實證研究——以昆明市中級人民法院的實踐為視角[J].中國環境法治，2011（01）.

［2］林子杉.亮出新姿態，適應環保新常態［N］.人民法院報，2015-01-17.

［3］周斌.社會組織可提起環境公益訴訟［N］.法制日報，2015-01-07.

［4］賀震.公益訴訟會出現濫訴現象嗎［N］.中國環境報，2015-02-04.

［5］[法]托克維爾.論美國的民主：上卷[M].董良果譯，北京：商務印書館，1988.

［6］田平安，閏賓.論民事訴訟法修改中的十大問題［J］.江西社會科學，2011（09）.

［7］李浩.回歸民事訴訟法——法院依職權調查取證的再改革［J］.法學家，2011（03）.

［8］邵明.析法院職權探知主義［J］.政法論壇，2009（06）.

［9］[德]漢斯·普維庭.現代證明責任問題[M].吳越譯，北京：法律出版社，2006.

［10］習近平.關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定〉的說明[N].人民日報，2014-10-29.