社會治理創新視域下新疆庫爾勒市“智慧社區”研究*①

王鵬（中共巴音郭楞蒙古自治州委黨校　新疆 庫爾勒 841000）

社會治理創新視域下新疆庫爾勒市“智慧社區”研究*①

王鵬
（中共巴音郭楞蒙古自治州委黨校新疆 庫爾勒 841000）

在社會治理主體和治理模式多元的背景下，以往單純的行政管理模式早已不能適應社區居民的多元需求，也不能適應現代社會發展的要求，城市社區治理模式創新成為必然。新疆庫爾勒市以構建“智慧社區”為突破口，試圖構建信息全覆蓋的“大社區”模式，對當地提升社區服務和維護社會穩定方面起到了重要作用。

新疆 庫爾勒市 社會治理 智慧社區

社區作為黨和政府的“神經末梢”和最終主體的作用越來越凸顯。在社會治理主體和治理模式多元的背景下，當今社會治理創新應該把工作重心放在社區。特別是在民眾由過去的“單位人”向“社會人”轉型，人們對單位的依附性越來越小的情況下，構建以社區為主體的基層社會治理體系，把社區打造成社會治理全覆蓋的制度平臺，顯得尤為重要。新疆庫爾勒市以政府為主導，探索適應少數民族聚集社區的“智慧社區”模式，改善了民生，提升了服務，助推了維穩。然而，在少數民族聚集社區如何更好地發揮“智慧社區”在社會治理中的作用還在進一步的探索中，在運行過程中尚有很多困境和難題需要破解。

一、庫爾勒市社區治理中面臨的困境

1.“人戶分離”造成的“漏管”嚴重。隨著市場經濟的縱深發展和城市化的快速推進，“人戶分離”現象越來越普遍，大量居民戶籍所在地與居住地、工作地相分離，傳統的戶籍管理制度很難有效發揮作用。加之服務業、自由職業的發展，社會流動人口和游業民眾日趨增多，過去“以單位管人”的模式力度趨弱，致使一些人游離出了社會治理的“視界”，出現了“真空”和“漏管”地帶。近幾年，庫爾勒市城市化進程速度很快，城市人口特別是流動人口快速膨脹，如庫爾勒市邊緣社區常住人口幾千人，而流動人口就達三四萬人。這部分人群民族成分多，文化層次較低、來源地復雜、人口流動性大，社會管理和治理的難度很大。

2.社區工作行政化傾向嚴重，服務工作不細致。社區工作的行政化傾向是我國傳統的城市管理“一竿子插到底”的管理思想和方式的延伸，影響了社區功能的發揮。社區承擔大量行政工作，導致許多民生工作、維穩工作粗線條地推進，使居委會沒有真正成為居民合法利益的代言人和維護者，而是成為了政府的附屬物。一些社區辦公時間機關化、工作方式辦公室化，無暇走街串戶和主動了解居民的愿望和要求。

3.維護社會穩定在社區形勢嚴峻。近年來，新疆的維穩形勢嚴峻，暴恐事件增多，各種不穩定因素的滲透和影響，使得社區工作面臨著錯綜復雜的情況。社區作為維穩的前沿陣地，很多工作流于表面，空泛說教，沒有抓住維穩的深層次原因，也沒有把轉變思想觀念同解決實際問題結合起來，工作的針對性不強。比如近幾年推行的四知四清四掌握工作機制，有效解決了社區工作者對業務工作不夠熟悉、對社情民意了解不夠深入、對社區事務管理和社區居民服務不夠到位等問題。但在具體實施過程中，由于上級部門的層層檢查，使這項工作機制逐漸流于形式，嚴重影響了社區維穩工作的實際效果。

4.居民參與度不夠，工作覆蓋不寬泛。目前相當一部分居民的社區參與意識比較淡薄，沒有意識到自己屬于社區建設的主體，沒有意識到自己也應該對本社區建設盡一份責任和義務，很多人從未參加過社區會議或社區組織的活動，尤其是“上班族”的社區意識普遍缺乏。

5.社區工作人員配置數量不足、素質不高。一方面，隨著社區居委會管理幅度增加，服務人口增多，工作量隨之增大。每個社區工作人員都要應對很多的工作任務，工作量超負荷，精神壓力大。另一方面，社區工作人員來源結構復雜，學歷和專業技術水平普遍不高，有相當部分社區管理人員難以承擔起社區工作的重任。新聘用人員現代辦公技術應用熟練，但缺乏社區工作的耐心，面對社區居民無理的要求或一遍遍的詢問等，易耍態度；老社區工作人員，有做群眾工作的經驗，有耐心和熱心，但對電腦等一些現代辦公技術使用不熟練。

二、社會治理多元視角下的庫爾勒市“智慧社區”的嘗試

針對社區治理中面臨的眾多問題，庫爾勒市以加大社會建設為基點，不斷探索社會治理新模式，社區治理的有效性在加強。特別是近幾年庫爾勒市借鑒內地發達城市推行的“智慧社區”模式，并結合自身少數民族聚集的特點，不斷改造升級社區治理的智能化模式，使得社區治理日趨精細化和有效化。

1.庫爾勒市“智慧社區”系統的構建。庫爾勒市“智慧社區”建設始于2011年在薩依巴格街道進行的“數字城鄉”信息化試點工作，之后與正在構建的“智慧城市”結合，不斷升級改造社區“數字城鄉平臺系統”，在社區推進“單位化管理、網格化覆蓋、社會化服務”，利用現代科技和網絡手段不斷增強社區管控社會和服務居民的能力。

庫爾勒市的“智慧社區”平臺內含一個中心，兩大主線，三級管理。“一個中心”即基層社會管理創新服務平臺數據中心；“兩大主線”即網格化綜治管理及以服務群眾、便利群眾兩大應用設計主線；“三級管理”即以市——街道——社區三級聯動，形成“橫向到邊，縱向到底”的基層社會管理創新服務平臺。當前，庫爾勒市“智慧社區”運行成熟的板塊主要有三個：社區概況、綜治業務以及居家養老。社區概況板塊主要是通過電子沙盤技術將不同社區劃分為若干個網格，并在每一個網格內將常住人口、流動人口、出租屋數等數據信息細化，實現居民信息分類管理，建成人口基礎信息庫為其他部門提供基礎數據；綜治業務板塊主要實現數據信息管理（人口管理、家庭管理、重點人群管理、場所管理）、網格員管理、專項任務管理、企業平安建設管理等功能。社區工作人員不僅可以通過平臺實現人口數據信息的錄入，還可以通過綜治E通手持終端實現人口數據信息的采集上報；居家養老板塊主要側重社區居家養老服務信息系統建設，將社區內老年人口數量、老年人基本信息、個人病史等進行細致統計錄入，并建立數據庫，為老年人配發老人機，不僅在緊急情況下可以實現緊急呼救和定位功能，還可以全天候為老年人提供信息查詢、社區服務、家政上門等服務功能。此外還包括社會事務、民辦救助、勞動保障、計劃生育等相關信息管理板塊。

2.“智慧社區”效能分析。（1）正向效能日趨凸顯。隨著服務平臺功能逐漸完善，社區治理更加趨向智能化和精細化。依托這一智能化的社會服務管理平臺，社區各項工作開展更為便捷，社區服務功能更加突出，滿足了居民多元化服務的需求。一方面創新治理模式，促進社區治理的規范化、精細化、科學化，更少的人手可以承擔更多的工作；另一方面創新服務模式，為轄區居民和單位、社會組織提供人文化、多元化、社會化的公共服務，使其感受到智能生活的新體驗，享受到一種“全響應”智慧狀態，真正實現“寓管理于服務之中，在服務中體現管理”。

（2）庫爾勒市“智慧社區”在運行中也發現了很多現實的問題。如：數據的來源、數據采集的標準不統一。一些職能部門從自己的工作角度出發，開發建設自己的信息資源系統，而且封閉管理和運作，不能實現信息資源共享，容易形成“信息孤島”，再加上一些社區人員統計和錄入時粗心大意，使得一些數據失真以及同樣的一批居民信息在不同的子系統中重復出現的情況。另外，“數字城鄉”系統往往被作為社區管理、治理的輔助工具，沒有真正地發揮其效能，尤其是少數民族較為聚集的社區，很多社區工作人員連計算機基本知識都不懂，很難真正地去使用和推廣“智慧社區”服務平臺。

三、庫爾勒市社區智能化治理的路徑指向：提升社區服務與維護社會穩定

庫爾勒市的“智慧社區”是在智慧城市構建的基礎上進一步具體化而提出的。但庫爾勒的“智慧社區”建設縱深發展不足，信息板塊零散，應用水平有待提高。加之庫爾勒市是多民族聚集的城市，其“智慧社區”建設有別于內地發達城市，不僅要提供優質的精細化服務，還要維護社會穩定。

1.社區治理智能化：服務優先與資源整合。一是加大社區治理的信息覆蓋面，要實現資源整合、共享。通過設立統一信息平臺，將城市眾多服務熱線進行整合，實現服務熱線統一出口，政策咨詢統一出口，解答辦事統一出口，保證全市信息化建設工作步調一致。不能把信息化建設搞成基層工作中的累贅和負擔，要體現出信息化工作的便捷、高效、系統。同時加強現有各業務系統的資源整合，實現民政、計生、殘聯、黨務、綜治、勞動保障等業務系統的有機整合與共享，減輕基層工作人員的工作強度，提升工作效率。

二是把民生保障服務放在優先位置。要準確把握各社區的困難居民、困難家庭的主要需求，通過智能化的服務平臺，準確、及時地幫其解決困難。寓管理于服務中去，加大對社區特殊人群的幫扶，如老弱病殘、刑滿釋放人員等。不斷完善居家養老的信息服務平臺，為老年人提供一個方便生活、優質服務的平臺，提供老人機及定位設備，實現空巢老人一鍵呼救、實時定位和緊急救助，為弱勢群體提供必要的上門服務。

三是建立社區社會治理的協調機制。積極動員社會組織和各類主體共同參與治理，將其納入到“智能社區”服務平臺，理順社區黨組織、居委會、各社會組織與社區居民的關系。本著吸引、培育、發展的理念，健全與社會組織信息共享的服務平臺，優化社會組織參與社區治理的外部環境，進而建立適應社區治理的社會組織參與運行機制。將社區黨建、民政、勞動保障等各項社區工作納入到“智能社區”服務平臺中去，促進各社區間的互動交流。

2.社區治理的精細化：化解矛盾與突出維穩。

一要不斷完善“智慧社區”數據庫，實現無縫化管理。新形勢下轉變簡單“以戶籍管人”的觀念，把“以房管人”作為管理和服務的重點，將房屋居住作為數據統計的重點。在“數字城鄉”系統的基礎上，進一步完善人口數據，保證了數據的準確性和實時性。對轄區的常住人口和流動人口、出租屋進行網格化管理，實現流動人口流動軌跡的跟蹤查詢，對所需要的數據進行分析和統計。通過電子沙盤和庫爾勒市二維地理信息平臺的結合，使數據精確到每戶每人，全面實現人口管理信息化、精細化。

二要探索全覆蓋的“大調解”體系，使社區成為化解矛盾的第一主體。積極探索新形勢下的群防群治的新途徑、新方法，通過“智慧社區”的數字平臺引導眾多的社會主體參與社會治理，注重通過多元的治理來實現社會矛盾的“大調解”。努力使社區成為化解矛盾、解決群眾訴求的第一責任主體，通過信息平臺使社區能夠做到群眾怨有所訴、聲能上傳、難有人幫，使矛盾化解在基層社區。

三要實現維護穩定的網格化管理。通過為網格管理人員配發的綜治E通，通過日常巡控、通過轄區內的電子監控，實現管理人員與平臺互動，發現問題及時上報中心，及時分派解決。通過“智慧社區”信息平臺GPS全球定位，實時掌握巡控力量的巡控路線，確保突發事件發生時，就近調集巡控力量，保證第一時間到達第一現場，配合公安、武警處置突發事件。同時對街道內所有巡控力量進行有效整合，繼續加大對“三股勢力”和嚴重暴力犯罪的打擊力度，保證對突發事件時時巡控力量及時調配和到位。

總之，庫爾勒市“智慧社區”建設是在多民族聚集的社區進行社會治理創新的一種嘗試，對新疆其他中小城市社區治理將會起到一定的示范作用。

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責任編輯：洪美云

C916.2

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.24

①*本文系國家社科基金青年項目：社會管理視角下的新疆南疆鄉村社會變遷與社會穩定研究（批準號：11CMZ024）的階段