從“社會管理”轉(zhuǎn)向“社會治理”的意義及對策研究

剡 謹

（中共定西市委黨校 甘肅 定西 743000）

黨的十八大把“社會建設”納入“五位一體”的總體布局中，提出社會管理創(chuàng)新，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又提出“創(chuàng)新社會治理體制”。雖然從“社會管理”到“社會治理”只有一字之差，但反映了黨和政府從“社會管理”到“社會治理”思維方式上的跨越，為社會治理的制度化、民主化、現(xiàn)代化奠定了理論與實踐基礎。創(chuàng)新社會治理體制，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革總目標的重要組成部分。對維護最廣大人民根本利益，促進社會公平與穩(wěn)定，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序具有重大意義。

一、社會治理與社會管理之異同

在關于治理的各種定義中，聯(lián)合國全球治理委員會的定義具有重要的代表性，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其事務的諸多方式的總和[1]。南開大學中國公司治理研究院李維安教授認為，所謂“治理”，即用規(guī)則和制度來約束和重塑利益相關者之間的關系，以達到?jīng)Q策科學化的目的[2]。社會治理與社會管理的區(qū)別與聯(lián)系在于：

社會管理的主體相對來說較為單一，主要是指各級黨委和政府及其職能部門。而社會治理的主體則是多元的，黨政機關、企事業(yè)單位、社會組織、公民都是社會治理的重要行動主體；政府社會管理的主要內(nèi)容是政府管理社會，社會治理則強調(diào)多元主體通過協(xié)商協(xié)作方式實現(xiàn)對社會事務的合作管理，社會治理更強調(diào)多元主體之間協(xié)商協(xié)調(diào)的持續(xù)互動過程，倡導政府社會管理的透明化、法治化和利益相關方參與社會政策決策。社會治理倡導社會自治，倡導參與式治理。社會治理強調(diào)尊重社會成員的社會政治權利，主張激發(fā)社會成員的權能，使社會成員在社會治理過程中擁有發(fā)言權和影響力；社會管理包含有社會服務的內(nèi)容，但社會成員在政府提供的社會公共服務中更多地是作為社會服務的對象被動地接受服務而沒有更多的選擇權。社會治理倡導社會成員主動表達需求，自主提出所需要的服務項目，政府則對項目的實施提供資助，社會組織自主組織實施服務項目并接受資助方的評估。社會成員和社會組織不再是單純享受社會服務的被動的對象，而是需求的表達者、項目的選擇者和服務的供給者。

簡言之，管理是從上而下、一元單向的；治理是指在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中起決定作用的條件下，多元利益主體圍繞共同的目標協(xié)調(diào)與互動的過程。社會治理是社會自治與社會管理有機結(jié)合產(chǎn)生的結(jié)果。

二、從“管理”走向“治理”的理論意義與實踐意義

從社會管理到社會治理，我們經(jīng)歷了一個認識和實踐不斷深化的過程。十八屆三中全會《決定》明確提出創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求。從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新，并強調(diào)創(chuàng)新社會治理體制，一方面是與“推進國家治理體系”的總目標相呼應，另一方面是適應新形勢下我國社會結(jié)構和社會組織形式發(fā)生深刻變動、社會管理環(huán)境發(fā)生深刻變化的需要。

（一）從“管理”走向“治理”反映了我們黨對社會主義建設規(guī)律認識的不斷深化。改革開放特別是黨的十六大以來，面臨經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化而產(chǎn)生的一系列新情況和新問題，我們黨對社會建設的理論與實踐進行了大膽探索，在不斷加大社會保障與改善民生力度的同時，經(jīng)歷了從加強社會管理到提高社會治理水平、從創(chuàng)新社會管理體制到創(chuàng)新社會治理體制的逐步深化過程。2003年十六屆三中全會，“社會建設和管理”被列入“五個統(tǒng)籌”之中，作為落實科學發(fā)展觀的必要方面和必然要求。2004年十六屆四中全會第一次提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2007年十七大提出健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。2011年以來，“加強和創(chuàng)新社會管理”在中央頻繁強調(diào)下成為新的政治話語和執(zhí)政理念。2011年3月19日，在省部級主要領導干部研討班上，中央首次將“社會管理”上升到與“經(jīng)濟發(fā)展”并駕齊驅(qū)的地位，提出了“加強和創(chuàng)新社會管理”的戰(zhàn)略構想，強調(diào)社會管理在整個國家的戰(zhàn)略發(fā)展、規(guī)劃重點、資源配置和政策部署等多個方面的重要性和優(yōu)先性。2011年5月30日，中央政治局會議專門研究了加強和創(chuàng)新社會管理的問題。2012年10月，十八大提出建立“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。由“格局”上升為“體制”，并且強調(diào)“法治保障”，表明社會管理已成為中國特色社會主義理論和制度的重要組成部分。十八屆三中全會繼續(xù)推進理論創(chuàng)新，把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標，并提出要“創(chuàng)新社會治理機制”，這不僅意味著黨的執(zhí)政理念由政府自上而下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會自下而上相結(jié)合的“治理”，也標志著“治理”取代“管理”成為新時期深化改革的執(zhí)政理念，成為黨和政府管理國家和社會的基本方略，充分體現(xiàn)了我們黨對社會主義建設規(guī)律認識的不斷深化。

（二）從“管理”走向“治理”體現(xiàn)了我們黨對中國特色社會管理理論的實踐總結(jié)。2011年“3.19”講話以后，在“加強和創(chuàng)新社會管理”成為新的戰(zhàn)略構想以來，各地對社會管理的實踐探索共同體現(xiàn)了一些新的變化：由強調(diào)政府自上而下的層級管轄變成了強調(diào)減少管理層次、資源下沉和撫育基層發(fā)展；由主張“政府包打天下”轉(zhuǎn)變到運用社會組織在內(nèi)的各種力量；由單純的行政管控手段轉(zhuǎn)變到依賴包括非強制、非官方和非正式的方式在內(nèi)的多種方式實現(xiàn)社會治理。以“社會協(xié)同”和“公眾參與”作為探索的關鍵點，著力探索一種自上而下與自下而上相結(jié)合的社會管理體制，成為各地加強和創(chuàng)新社會管理的共同點，這顯然契合了治理理論的核心理念，賦予社會管理“治理”色彩。因而，從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，來自于改革開放以來全方位改革的不斷探索，來自于加強和創(chuàng)新社會管理的實踐經(jīng)驗的科學總結(jié)。

（三）從“管理”走向“治理”是有效應對當前社會問題的現(xiàn)實需求。改革開放以來，黨和政府高度重視社會管理，為有效解決社會問題取得了巨大成效，積累了寶貴經(jīng)驗，同時，我們必須看到，當前我國正處于重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，存在著諸多社會矛盾和問題有待黨和政府及全體人民共同解決，如在農(nóng)村土地征收征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改制、涉法涉訴等領域，以及因勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、食品安全、非法集資、股市房市投資受損及網(wǎng)絡問題等引發(fā)的各種社會沖突和問題不斷發(fā)生。要有效解決這些問題，必須在充分發(fā)揮黨和政府領導與管理作用的同時，通過完善體制機制動員和吸納社會組織和全體民眾參與社會事務的管理，社會治理及其“多方參與、共同治理”的理念更有利于解決當前現(xiàn)實社會問題的解決，從“管理”走向“治理”是有效應對當前社會問題的現(xiàn)實需求。

三、創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方法

十八屆三中全會《決定》指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序。”根據(jù)《決定》精神，當前和今后要創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方法需進一步加強和完善以下幾方面工作：

（一）完善頂層制度設計，保證社會治理有章可循。良好的制度作為一種適應社會關系的規(guī)范體系，能夠?qū)ι鐣Y源和財富進行合理配置，防止和減少各種社會力量的內(nèi)耗，形成促進社會發(fā)展的合力，在制度制定時，要著力考慮如下因素：一是以社會公正為依據(jù)進行基本制度設計。社會公正是實現(xiàn)社會團結(jié)和激發(fā)社會活力的必要保證。只有立足于社會公正，才能理順社會各個群體之間的關系，最大限度地化解社會矛盾，要以規(guī)則公平、機會公平、底線公平為導向，加強社會領域基礎性制度建設。二是以機制制衡為依據(jù)進行基本制度設計。制衡機制，簡單的說，就是一種權利的制約和平衡的制度，其核心目標是警惕并抵制絕對權力的產(chǎn)生。只有完善制度制衡，才能維護黨組織的健康肌體、凈化社會風氣。三是以社會共享為依據(jù)進行基本制度設計。要樹立全民資源全民共享，公共財富與個人發(fā)展息息相關的理念。社會管理職能履行好壞的評價標準就是社會成員對自身生存質(zhì)量的滿意程度。這在很大程度上取決于個人的價值目標是否和組織的價值目標統(tǒng)一，個人是否可以從國家、政府的進步中獲得個人的進步。

（二）改進社會治理方式，促進社會治理有效運行。按照《決定》要求，要堅持系統(tǒng)治理，使治理主體從政府包攬向政府主導、社會共同治理轉(zhuǎn)變；要堅持依法治理，使治理方式從管控規(guī)制向法制保障轉(zhuǎn)變；要堅持綜合治理，使治理手段從單一手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變；要堅持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉(zhuǎn)變。要改進社會治理方式，必須做到三個“加快”：

1.加快構建以黨委領導、政府主導、社會參與為基礎的社會治理方式。按照十八屆三中全會的要求，黨委領導、政府主導、社會參與是我國社會治理體制的基礎架構。黨委領導就是要明確中國共產(chǎn)黨在治理結(jié)構中的領導地位，治理體制中的其它主體要在中國共產(chǎn)黨的領導下，參與治理實踐。政府主導就是政府在社會治理過程中承擔著凝聚、協(xié)調(diào)、調(diào)動和組織的作用，其他治理主體要在政府的凝聚與協(xié)調(diào)下進行社會治理實踐，及時彌補政府在社會治理過程中存在的不足，政府要及時校正其他社會主體在社會治理過程中出現(xiàn)的偏差，及時調(diào)整不同社會治理主體在社會治理過程中的功能與角色。社會參與是指要充分調(diào)動黨委、政府以外的其他社會主體參與社會治理的積極性，要激發(fā)社會組織活力，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治。在社會治理實踐中將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，真正實現(xiàn)治理主體的多元參與。

2.加快構建以法律、道德規(guī)范調(diào)節(jié)為手段的社會治理方式。十八屆三中全會提出，要強化依法治理與道德約束，構建以法律、道德規(guī)范調(diào)節(jié)為手段的社會治理方式。一是要堅持依法治理，要加強法治保障，要通過各種形式的宣傳、教育培養(yǎng)社會治理主體與群眾運用法治思維和法治方式處理社會問題、協(xié)調(diào)社會關系、化解社會矛盾的意識與習慣，要強化社會治理活動與治理行為的合法性，不斷樹立法治在社會治理活動中的權威性。二是要堅持綜合治理，強化道德約束。道德規(guī)范的柔性約束力與普遍約束效應是法律所不具備的，因此要在社會治理過程中彰顯出道德在約束、規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關系，解決社會問題中的作用，重視對以社會主義核心價值體系為基礎的社會道德體系建設，通過各種形式弘揚家庭美德、職業(yè)道德和社會公德，努力營造誠信、友善的社會環(huán)境。

3.加快構建以基層為導向的社會治理方式。以基層為導向的社會治理方式要注重為基層群眾做好服務，加快構建以居民自治為主要形式、以社會服務為主要內(nèi)容的基層網(wǎng)格化社會管理系統(tǒng)；以基層為導向的社會治理方式還要注重協(xié)商對話機制的建立。要注重維護群眾正當利益的訴求表達權力，及時反饋人民群眾的意見與建議，要在傾聽意見的過程中與群眾建立對話、協(xié)商機制，要通過協(xié)商對話機制有效協(xié)調(diào)群眾各方面、各層次的利益訴求，及時化解利益沖突，最大限度地較少不穩(wěn)定因素、增加和諧因素，促進公民社會健康有序發(fā)展。

（三）建立健全體制機制，保證社會治理常態(tài)長效。社會治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，更不能顧此失彼、本末倒置，而要注重整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，這就要著眼于建立健全社會治理的體制機制。如重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制、暢通有序的訴求表達機制、便捷有效的心理干預機制、廣泛覆蓋的矛盾調(diào)處機制、堅強有力的群眾利益保障機制等等，此外，還急需建立最嚴格的覆蓋全過程的食品藥品安全監(jiān)管體系、切實有效的隱患排查治理體系和安全預防控制體系以及點線面結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管控結(jié)合、網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外結(jié)合的社會治安防控體系。只有通過建立健全科學完善的社會治理體制機制，才能有效解決當前廣大人民群眾反映強烈的食品安全、網(wǎng)絡詐騙、安全生產(chǎn)、治安案件多發(fā)等一系列社會問題，保證社會治理常態(tài)化、長效化。

（四）積極培育多元主體，增強社會治理發(fā)展活力。基層社會治理的主體是多元的，除了黨委和政府的領導、組織力量外，社會組織和群眾組織是重要的主體。我國社會組織主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等，這些社會組織作為社會治理的重要主體和依托能發(fā)揮重要的協(xié)同作用，如服務社會的作用、規(guī)范行為的作用、有序表達訴求的作用等等，創(chuàng)新社會治理體制，核心就是充分發(fā)揮社會治理多元主體的作用，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。一要實施政社分開、明晰職責，推動社會組織發(fā)揮社會治理作用。實行行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，規(guī)范行政管理人員在社會組織任職。加強執(zhí)法監(jiān)察、分類評估，健全退出機制，維護社會組織發(fā)展秩序。完善相關優(yōu)惠政策，建立政府向社會組織購買公共服務機制，將適合由社會組織提供的公共服務和解決事項交由社會組織承擔，促進基礎層面的良性社會治理。二要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)和群眾自治組織的社會治理功能。城鄉(xiāng)社區(qū)是基層社會治理的綜合平臺，也是各種利益關系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點。創(chuàng)新社會治理，要健全以社區(qū)黨組織為核心、群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理機制。積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權益保障機制，把矛盾化解在基層。推進和諧社區(qū)建設，積極動員社會力量共駐共建、資源共享，使城鄉(xiāng)社區(qū)成為管理有序、服務完善、文明和諧的社會生活共同體。三要進一步加大社會組織培育力度，發(fā)展壯大社會組織。推進社會組織體制改革，引導廣大社會組織積極參與社會公益事業(yè)；積極推動社會組織孵化基地建設，為社會組織的發(fā)展提供專業(yè)化服務；以社會創(chuàng)新項目為抓手，大力培育發(fā)展社會組織；建立社會組織綜合監(jiān)管體系；進一步轉(zhuǎn)變政府職能，將一些民生服務項目打包向社會組織招標，購買社會組織的公共服務；要正確處理政府和社會的關系，創(chuàng)新社會組織培育扶持機制，形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，充分發(fā)揮社會組織在促進經(jīng)濟發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、提供公共服務等方面的重要作用。

（五）加強法治保障，促進社會治理依法運行。創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，關鍵是堅持依法治理，加強法治保障。一是強化依法治理理念。依法治理是現(xiàn)代社會治理的基本形式，善于用法治思維和法治方式治理社會，推動形成辦事依法、化解矛盾靠法、解決問題用法的法治環(huán)境。二是加快社會治理領域的立法工作，依靠法律規(guī)范個人、組織的行為，協(xié)調(diào)社會關系，監(jiān)督公共權利，保護公民合法權益。三是執(zhí)法機關要公正執(zhí)法，把各項社會治理納入法制軌道。四是加強法治宣傳教育，弘揚法治精神，使每個公民養(yǎng)成學法用法的良好習慣。

（六）注重保障民生、解決社會治理問題土壤。保障基本民生、促進社會公平，是社會治理之基、和諧穩(wěn)定之本。要按照三中全會“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的要求，著力保基本、促公平，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。一是努力增加就業(yè)機會。以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，把擴大就業(yè)作為保障和改善民生的重中之重，千方百計增加就業(yè)崗位，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，讓群眾有穩(wěn)定的收入來源和生活保障。重點做好困難家庭、下崗職工、大學畢業(yè)生等群體性就業(yè)工作。二是積極推動教育改革。提高人民群眾生活品質(zhì)教育是關鍵，讓孩子們能夠上得起學、上得好學，尤其要在人才培養(yǎng)體制、辦學體制、管理體制上取得新突破。深入實施素質(zhì)教育，加大投入力度，改善學校辦學條件。三是持續(xù)提高保障水平。提高困難群眾基本生活保障水平，既是困難群眾的關切和期盼，也是社會公平的要求和體現(xiàn)。要按照“推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”的要求，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況，適時提高城鄉(xiāng)低保保障標準和補助水平以及農(nóng)村五保供養(yǎng)補助標準。四是健全完善養(yǎng)老制度。三中全會強調(diào)要“加快建立社會養(yǎng)老服務體系和發(fā)展老年服務產(chǎn)業(yè)”、“推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。貫徹這一精神，要加快建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務體系。五是加強大眾文化建設，豐富群眾文化生活。要加快構建公共文化服務體系，加大力度，提高基層文化設施網(wǎng)絡建設水平，促進基本公共文化服務均等化，使人民群眾基本文化權益得到有效保障，不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。

［1］全球治理委員會.我們的全球伙伴關系［M］.牛津大學出版社，1995：261.

［2］李維安.推進全面深化改革的關鍵：樹立現(xiàn)代治理理念［N］.光明日報，2013-11-29.

［3］李立國.創(chuàng)新社會治理體制［A］.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本［C］.人民出版社，2013：310-318.

［4］黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問［M］.本書編寫組，175-187.

［5］徐曉全.從“管理”到“治理”：治國方略重大轉(zhuǎn)型［J］.學習時報，2013.

［6］中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心.為什么要創(chuàng)新社會治理體制十一談深入學習貫徹十八屆三中全會精神［N］.光明日報，2013-12-12.