實行對領導干部有效管理監督的理論探討

朱進喜

（廣西大學行健文理學院 廣西 南寧 530005）

十八大以來，中央不斷加大反腐力度，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，贏得了黨心民心。在治標的同時，如何從根本上預防腐敗，很多學者也都在做深入探討。一般認為，要從根本上預防腐敗，必須加強對領導干部的思想教育、完善對領導干部的管理和監督機制（鄭繼紅，2009；冷潛，2010；李培森，2011）。事實上，我們對領導干部的教育從未間斷，對領導干部的管理和監督機制始終都有，關鍵是教育的效果不夠理想，管理和監督機制沒能有效發揮作用。然而，已有的研究并沒有深入剖析教育效果不夠理想，管理監督機制沒能有效發揮作用的原因。本文擬借助文化自覺、實用主義及權力制衡理論，從教育、管理及監督三個維度，來揭示腐敗問題的深刻根源，并在此基礎上探討實行對領導干部有效管理監督的路徑與對策。

一、領導干部管理監督失靈的根源

（一）廉政文化自覺的缺失

文化自覺，最早是費孝通先生提出的，指生活在一定文化歷史圈子的人對其文化有自知之明，并對其特色、發展歷程及未來有充分的認識。[1]一般認為，文化自覺就是對文化地位作用的深刻認識、對文化發展規律的正確把握、對發展文化歷史責任的主動擔當。筆者認為，廉政文化自覺就是要對廉政文化的作用有深刻認識、對廉政文化的發展規律有正確把握、對廉政文化的發展有歷史擔當。深刻認識廉政文化的作用，就是要認識到人們不僅生活在自然社會中，而且生活在文化社會中，人們社會化的過程也是一個文化的過程；領導干部無時無刻不在受著廉政文化的影響與制約。對領導干部進行思想教育，正規教育方式的效果是有限的，必須加強廉政文化建設。它可以在潛移默化中影響人們的思想意識，使領導干部內心樹立起堅定的政治信仰和牢固的法律意識，進而影響他們的理性抉擇與行動。正確把握廉政文化發展的規律，就是要以實證意識和實事求是的精神對待廉政文化。就是要以批評與繼承精神對待傳統廉政文化，以“拿來主義”精神對待西方廉政文化。主動擔當廉政文化發展的歷史重任，就是要在正確把握廉政文化發展規律的基礎上，進一步加強和改進廉政文化建設，充分發揮廉政文化在進行領導干部思想教育及推進政治清明中的積極作用。廉政文化自覺，會使我們重視廉政文化、研究與發展廉政文化，筑牢反腐倡廉的思想意識防線。

但是，當前我國廉政文化自覺的缺失，使廉政文化建設滯后，廉政教育效果不理想，使領導干部政治信仰缺失、法律意識淡薄。我國廉政文化自覺的缺失體現在：一是對廉政文化的作用認識還不夠深刻，將廉政文化建設和廉政教育混為一談。把廉政文化作為廉政教育的內容，廉政文化宣傳成為教育宣傳，宣傳方式比較單一，宣傳時間也比較集中。這種將廉政文化的傳播以急功近利的教育形式表現出來，沒有發揮廉政文化“潤物細無聲”的作用，難以深入領導干部的內心世界，教育效果十分有限。二是對廉政文化的發展規律沒有準確把握，廉政文化建設不夠貼近現實，實事求是。作為廉政文化建設的重要內容，在塑造人物典型時，人性假設有點超凡脫俗，其思想與現實生活脫節；價值判斷有的還停留在封建禮教或階級信仰的層面。這種脫離了人們生活實際的典型，具有神話的特征，很難讓人們相信并從心底里接受。同時，我們對西方廉政文化還保持著懷疑的態度，宣揚的少、批評的多。三是對廉政文化的歷史責任缺乏擔當意識，廉政文化的創新與發展做得還不夠。當前我國廉政文化建設的滯后，說明我們還需要實事求是的政治魄力和學術精神，擔負起廉政文化發展的歷史責任。廉政文化自覺的缺失，廉政文化建設的滯后，使領導干部在社會化過程中，受腐朽文化熏陶的多，受廉政文化影響的少，使他們的思想意識逐步蛻變，為腐敗提供了主觀意識條件。

（二）制度安排的“理性主義”思想傾向

一般認為，“理性主義”是在承認人的推理可以作為知識來源的理論基礎上的一種哲學思想。“實用主義”是一切以效果為標準，把“經驗”歸結為“行動的效果”，把“知識”歸結為“行動的工具”，把“真理”歸結為“行動的成功”。在人性假設上，“理性主義”認為人可以產生信仰，并具有信仰；[2]“實用主義”認為人不僅具有信仰，而且追求“功效”。[3]在制度安排上，“理性主義”依據知識或理論推斷進行制度安排；“實用主義”根據“實用”進行制度安排。在價值判斷上，“理性主義”認為制度安排只要符合標準就是好的；“實用主義”認為制度安排只有收到“實效”才是好的。這樣兩種不同的哲學思想所進行的制度安排便具有不同的特征：具有“理性主義”思想傾向的制度安排，往往脫離人的生活實際和事物的客觀實際，原則性的要求多，具體的獎懲措施少，制度不具有現實性和可操作性；具有“實用主義”思想的制度安排，則能夠貼近人們現實工作生活實際，不僅有原則性的要求，還有具體的獎懲措施，制度具有很強的問題導向和可操作性。在當前社會主義市場經濟條件下，應當承認領導干部不僅具有政治信仰，也存在著私人利益。因此，采取具有“實用主義”思想傾向的制度安排，具有一定的現實合理性，也符合馬克思主義實事求是的基本原則。

但是，當前我國領導干部管理制度具有或多或少的“理性主義”思想傾向。體現在：一是對領導干部人性假設的“超凡脫俗”意識。在一些制度中，潛意識里把領導干部看著是具有堅定政治信仰和黨性修養的人，把他們看著是“毫不利己專門利人”的人，原則性的要求多，具體獎懲措施少。事實上，大多數領導干部是既有信仰、又有私欲的；他們的行為取決于信仰與私欲的較量。如果領導干部政治信仰不夠堅定，而私欲膨脹，必然走向腐敗。二是制度安排不夠結合實際。表現在：有些制度具有霸王條款特性，以上級或組織利益為出發點，考慮領導干部個人需求不夠，形成領導干部與制度安排“激勵不相容”問題；有些制度沒能與時俱進，多年前制定的制度，制度環境、約束對象等都發生了較大變化，但制度沒有進行及時修訂，使得制度無法執行，形同虛設。制度安排與領導干部的“激勵不相容”，促使了“尋租、創租”行為的產生；制度執行的困難，又促使了“上有政策、下有對策”等潛規則的形成。三是制度評價機制缺失。當前，對領導干部管理制度的評價、修訂體系還沒有建立起來。很多制度就是一經出臺，就放在文件夾里或掛在墻上，不出大的問題，很少人去關注制度實施的效果。這種誘致性制度變遷的特性，常常使制度具有滯后性。領導干部管理制度安排不貼近實際、不與時俱進的“理性主義”思想傾向，為領導干部腐敗提供了思想動機。

（三）監督機制沒能體現權力制衡的思想

權力制衡在近代已成為一種民主政治的法治原則。孟德斯鳩等思想家將權力制衡的基本理論歸結為兩個基本思想：“不受約束的權力必然腐敗”；“權力只有用權力來約束”。[4]根據權力制衡理論的基本思想，實行對領導干部有效監督的機制必須具備兩個條件：一是所有的權力都必須置于監督之下。每個領導干部都是被監督者，同時每個監督者也都是被監督者。除了上級對下級、紀檢監察部門對其他部門的“順向監督”監督之外，上級和紀檢監察部門也要受到“逆向監督”和“平行監督”監督。使權力監督機制內部諸要素環環相扣，形成相互監督的權力運行機制。二是各監督主體必須具有絕對的監督權力。要實現對領導干部的有效監督，必須賦予各監督主體相應的權力，尤其是“逆向監督”和“平行監督”的權力。監督權除了監督職能部門所具有的法定審查權、調查權及強制權外，還包括知情權、質詢權及必要的調查權。尤其是要以法律形式賦予“逆向監督”和“平行監督”的監督權力，并能夠確保監督權力的獨立運行，避免受到其他權力的干擾與阻撓。根據權力制衡思想構建起來的監督機制，可以實現“將權力關進籠子里”，使領導干部不能腐敗。

但是，我國領導干部監督機制還沒能很好的體現權力制衡思想。表現在以下兩方面：一是對領導干部的權力監督還存在盲區。監督盲區主要集中在對“一把手”的監督和紀檢監察部門的監督。對單位“一把手”的監督，上級部門由于信息不對稱而有心無力，同級紀檢部門因處于權力弱勢而軟弱無力，下屬單位由于既沒信息又沒權力而無能為力。同時，對紀檢監察部門的監督由于它的特殊性而成為一個盲區。二是有些監督主體沒有實質性的監督權力。比如：下級對上級、群眾對領導的“逆向監督”，紀檢監察部門對同級“一把手”、同級其他部門對紀檢監察部門的“平行監督”等，幾乎是沒有實質性監督權力的。由于監督者和監督對象之間存在著信息不對稱問題，因此實質性的監督權來自于獲取信息的權力，如知情權、質詢權及調查權等。下級和公眾知情權、質詢權及調查權的缺失，也就意味著沒有實質性的監督權。同時，由于紀檢監察部門接受同級黨委的領導，使專職行使監督權的監督部門難以獨立行使監督權?！澳嫦虮O督”由于常常受到行政權力的影響，而使監督權有時難以有效實施。對領導干部監督存在的盲區和監督權力的失衡，使腐敗成為可能。

二、實行對高校領導干部有效管理監督的路徑

（一）推進廉政文化自覺，使領導干部“不敢腐敗”

要實現對領導干部的有效管理監督，從思想上要使領導干部對信仰和法律產生一種敬畏之心，使之不敢腐敗。廉政教育是使領導干部樹立政治信仰和法律意識的一種重要途徑，但推進廉政文化自覺、加強廉政文化建設是根本之策。推進廉政文化自覺，要做到以下三點：一是要深刻認識廉政文化的作用。要正確認識廉政文化和廉政教育的關系，要充分認識廉政文化在領導干部思想意識形成中不可替代的作用。二是要準確把握廉政文化發展規律。把握廉政文化發展規律，就是要吸收借鑒古今中外優秀廉政文化成果，結合當代我國社會實際，開創性的推進廉政文化建設。要以當代社會生活實際中的優秀典型為代表，實事求是的深刻剖析他們的思想實際，塑造出我們當代的、貼近我們生活的、真實可信的政治信仰的模范。同時，要通過反面案例警示領導干部，對法律產生敬畏之心。反面案例同樣要貼近生活，能觸動靈魂。尤其是要結合當前我國反腐高壓態勢，使領導干部真正對法律產生敬畏之心，丟到僥幸心理。廉政文化建設內容豐富、形式多樣，需要長抓不懈，使廉政文化深入人心，形成社會風氣，成為人們的生活習慣。三是要擔負起廉政文化發展的歷史重任。當前，我們反腐倡廉的形勢依然嚴峻，廉政文化建設任重道遠。我們要擔負起廉政文化發展的歷史重任，不斷加強廉政文化的研究工作，推出更多具有時代氣息、貼近人們生活、豐富多彩的廉政文化產品。

（二）科學進行制度安排，使領導干部“不愿腐敗”

要實現對領導干部的有效管理監督，在管理上制度安排要科學合理，使領導干部不愿腐敗。可以吸收借鑒“實用主義”的一些觀點，在領導干部管理制度安排上，體現與時俱進、實事求是及講求實效的思想。一是制度安排要體現“實用主義”人性假設的思想。在制定制度時，首先要考慮到領導干部雖然有政治信仰，同時他們又會有私欲；制度安排一方面要保護他們合理的個人利益訴求，另一方面要規避他們可能存在的貪腐風險，做到事前防范。在制度設置上，不僅要有原則性的要求，還要有獎懲措施，保障制度能夠得到落實。二是制度安排要與時俱進、實事求是。與時俱進，就是制度要隨著時代的變化不斷更新，使制度符合時代需要，具有時代特點；實事求是，就是制度安排要以問題為導向，貼近現實工作生活實際，使制度具有實效性和可操作性。尤其是制度安排要能夠體現執行者的合理利益訴求，實現制度與制度執行者“激勵相容”，使領導干部不愿腐敗。三是要建立完善的制度評價與修訂機制。制度的制定者與發布者要承擔起制度評價與修訂的責任，要及時對制度執行情況進行反饋、評估及修訂。要建立制度評價長效機制，不斷對制度進行評價和完善。只有做到了制度安排的科學合理，才能使領導干部不愿腐敗。

（三）完善監督機制，使領導干部“不能腐敗”

要實現對領導干部的有效管理監督，在監督方面要完善監督機制，使領導干部不能腐敗。完善監督機制就是根據權力制衡的原則，將所有的權力置于監督之下，用權力監督權力，確保監督機制的有效運行。一是將所有的權力置于監督之下。要把權力裝進籠子里，做到沒有不被監督的權力，采取必要措施切實保障“逆向監督”和“平行監督”的有效實施，尤其是要加強對單位“一把手”和紀檢監察部門的監督。要認真落實集體領導制度和領導干部問責制度，切實推進信息公開和基層民主制度。二是要切實賦予監督主體監督權力。要讓權力監督權力，獲取信息的權力是最重要的監督權力。除了賦予上級部門質詢權和同級紀檢監察部門調查權、審查權及強制權外，尤其要賦予下級、公眾及媒體知情權、質詢權及必要的調查權。信息公開制度其實是賦予公眾等監督主體知情權的一種形式，但這一制度還需要進一步完善。同時，要使監督權力有效實施，還要確保監督權力的獨立運行，實行監督部門垂直管理，實現監督面前人人平等。只有真正實現權力制衡，才能使監督機制有效發揮作用，使領導干部不能腐敗。

三、結語

總之，當前領導干部貪腐問題依然存在，除了采取嚴刑峻法，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打外，要從根本上遏制腐敗，通過廉政文化與監管機制建設，實行對領導干部有效管理監督是必由之路。只有通過廉政文化自覺，繼承和發揚我國優良傳統，形成優良的黨風、政風、世風，使領導干部對信仰和法律產生敬畏之心，才能實現領導干部“不敢腐敗”；只有通過具有“實用主義”思想的制度安排，突出制度的可行性與實效性，實現制度與制度執行者的“激勵相容”，才能實現領導干部“不愿腐敗”；只有通過權力制衡，建立完善的監督機制，并確保監督機制的有效運行，才能實現領導干部“不能腐敗”。

［1］費孝通.對文化的歷史性和社會性的思考［J］.思想戰線，2004（2）.

［2］孫平.理性主義的信仰基礎——笛卡兒形而上學新詮［J］.和田師范?？茖W校學報，2007（1）.

［3］R.羅蒂，張金言譯.實用主義:過去與現在［J］.國外社會科學，200（4）.

［4］黃子鴻.孟德斯鳩的法律思想簡述［J］.法學，1982（8）.

［5］鄭繼紅.淺析對領導干部權力的監督［J］.求實，2009（1）.

［6］冷潛.加強干部監督工作的“三劑良藥”［J］.領導科學，2010（3）.

［7］李培森.領導干部作風建設長效機制探析［J］.人民論壇，2011（26）.