中國農村金融監管特性分析與改善建議

姬 玲

（甘肅省銀監局 甘肅 蘭州 730000）

金融監管是金融監督和金融管理的總稱。從監管目的和作用的角度理解，監管就是市場運作的條件下，以矯正、改善市場機制為目的，政府對市場經濟行為的干預與干涉，或者說，監管就是政府根據法律制定與執行規章的行為。金融監管是政府監管的一個組成部分，是糾正金融市場壟斷性、外部性、傳染性、脆弱性等所引起的市場失靈、構建市場秩序、保護投資者權益、促進市場競爭及實現金融資源優化配置的一系列制度安排。

2014年中央一號文件明確提出加快農村金融制度創新、建立差別監管體制。要解決“三農”問題，加快農業經濟發展，提高農民收入，推進城鄉發展一體化，高效合理的農村金融制度安排十分重要。農村金融監管是為了降低農村金融系統性風險，促進農村經濟發展，促進農村金融市場競爭及實現金融資源優化配置的一系列制度安排。農村金融監管、農村金融與農村經濟發展三者之間是動態、辯證的互動關系。合理的農村金融監管制度安排可以促進農村經濟的發展。相反的，與農村經濟運行規律相違背、不適應農村金融特點的監管制度安排會阻礙城鄉發展一體化發展進程。

一、農村金融監管的理論必然和特性分析

1.農村金融機構存在較大的脆弱性。金融機構作為資金融通中介的基本功能是將不具流動性的資產轉化為流動性的資產，這一功能決定了其脆弱性。金融機構的流動性特征表現為：一是短借長貸和部分準備金制度導致的金融機構內在非流動性；二是資產負債表結構，主要是金融資產而不是實物資產、主要是金融負債而不是資產凈值，金融機構之間是相互依賴的網絡；三是存款的流動性和風險傳染特性。銀行業因其高杠桿率、低現金資產比率、期限錯配、信息嚴重不對稱等，比其他產業更加脆弱、更容易被傳染。農村金融由于規模小、影響大、風險分散手段單一等特質，其脆弱性尤為突出。對農村金融監管的要求也不同于一般意義上的金融監管。

2.農村金融市場存在失靈問題。世界銀行的研究認為，發展中國家的農村金融市場不能有效運行，存在普遍的市場失敗（世界銀行，1989）。農村金融市場具有相對隔離性、同質性、親緣性的特征，使農村金融市場市場失靈問題始終存在，金融資源配置不能實現“帕累托最優”，實施持續有效的金融監管是農村金融良性發展的必然要求。一是農村金融市場競爭不充分而呈現出高度壟斷的特征。二是由于資金在農村地區相對要承擔更多風險而收益卻小，農村金融有準公共產品性質。三是我國農村金融存在的負外部性十分明顯。從宏觀上看，農村金融發展緩慢和滯后的負外部性效應帶來的是資金大量外流、農村經濟發展的落后和城鄉差距的不斷擴大。從微觀上看，我國農村金融相對于城市金融更為脆弱，農村地區的非法金融活動產生的風險以及單個金融機構的破產倒閉都會迅速擴散，嚴重威脅農村地區的安全穩定。

3.我國農村金融市場先天發育不良。我國農村市場具有人口密度低、市場隔離、風險高和季節性因素，以及高交易成本、缺少傳統的抵押品、收入波動較大、分散風險機會有限等特點，使農村金融市場不同于城市金融市場，通常以利潤為導向的商業金融機構望而卻步，農村金融市場發展停滯不前。我國農村金融市場先天發育不良，在放寬農村金融限制的條件下，金融機構的信貸分配容易傾斜，不規范經營行為時有發生，小型金融機構有喪失清償能力并面臨破產的威脅。因此，實施金融管制、放松政策必須是鼓勵競爭與加強監管相結合。

4.我國農村金融存在“金融抑制”現象。從理論上看，農村“金融抑制”現象表現在以下幾個方面：第一，農村金融結構與農村經濟結構不匹配，農村金融服務缺位；第二，農村金融服務業發展滯后，難以支持非農產業的可持續發展；第三，農村資金供求矛盾突出，農村資金存量難以滿足農業產業化實現規模經營發展的需要。從實踐上看，農村融資貴、貸款難比較突出；農產品深加工企業融資渠道不暢，農戶很難為大型農業機械融資；農村資金外流嚴重，大多鄉鎮金融機構吸收農村資金量遠大于發放貸款量；農村貨款結算、保險、咨詢、代理等全方位的金融服務缺失。完善農村金融監管體制和監管方式，推動農村金融改革，構建資金返還農村的渠道機制，可以緩解農村的金融抑制，破解農村經濟發展資金短缺的瓶頸。

5.我國農村金融監管不具有適應性。在我國，農村金融監管是比照一般金融監管的方式、內容開展的，不具有對農村金融點點的適應性。農村金融監管安排遵從國家宏觀調控意志，比照巴塞爾新資本協議要求，以資本充足率達標為主要內容，強調對不良貸款和不良資產的準確分類，通過機構評級實施分類監管措施，對農村金融機構、業務和高級管理人員實行準入管理。監管方式分非現場監管和現場檢查。在監管實踐中，各類監管機構共同擔負著農村金融政策制定、農村金融市場運行規則制定、農村金融機構發展方向引導、農村金融系統性風險控制等職責。

6.農村金融競爭不足與金融產品單一并存，資金流出問題突出。農村金融以銀行和銀行存、匯、貸業務為主，證券市場發展緩慢，貨幣市場有行無市，外匯市場無從談起，保險和貸款風險管理工具嚴重短缺。農業政策性金融對支持農業開發、農業產業化和農村基礎設施建設等沒有有力支持。多數鄉鎮唯一的金融機構——農村信用社享有絕對壟斷地位，容易扭曲農村金融利率定價機制，加大了農業生產的融資成本，同時帶來尋租現象，還加劇了農村資金的虹吸現象。以村鎮銀行為主的新型農村金融機構業務范圍有限，社會影響力不足。農村金融市場存在的金融服務供給短缺與金融服務需求增加的矛盾，造成了農村經濟發展后勁不足的現實狀況。前一階段的金融監管在農村金融供需問題上，存在短視行為。

二、改善農村金融監管的建議

農村經濟的脆弱性，農村金融市場的不完善，監管的不適應性，以及非正規金融的不規范性等，決定了我國農村金融監督和管理的復雜性，多策并舉是完善我國現行農村金融監管的現實選擇。

1.建立符合農村經濟規律的差別化農村金融監管體制。在農村金融監管制度的設計上要按照因地制宜、區別對待的原則，建立一套符合農村經濟運行規律，增加有效金融供給，促進農村經濟市場發展的監管制度。改變現行“大一統”金融監管模式，變自上而下、標準統一的監管模式為分類指導、差別監管的模式。

一是在監管主體上，更多發揮政府部門的作用。目前，農村金融監管主要是以銀監會為主體、其他機構共同發揮作用的制度安排。但農村金融特有的地域廣、業務少、民間借貸頻繁的特點，使銀監會在機構、人員的限制下，在不斷發展的與國際接軌的新監管要求中，農村金融監管很難實現真正意義上的風險導向的全流程監管。相對銀監會而言，以政府為主體的監管體系，在農村金融監管尺度把握、監管協調和機構設置上更有優勢，應進一步明確政府在農村金融監管的地位和作用。加強政府在農村金觸體系監管中的地位和作用，采取以地方政府為主，金融監管部門為輔的方式，并保持監管政策的持續性。當轄區內金融機構出現支付危機時，地方政府應承擔一定的救助比例。

二是在監管方式上，實施差別化監管標準。在被監管機構滿足資本充足率、存貸比、集中度等基本監管要求的前提下，區別城市和農村、發達和貧困、東部和西部，建立差別化的監管制度。對農村貧困地區應按照公共產品屬性，放寬市場、人員準入政策，降低貸款、保險等業務的設限要求。對阻礙農村經濟發展，對農村意義不大的政策，應在農村暫緩執行。發揮非現場監管系統數據收集和分析功能。運用數據審計系統，周期性審計農村金融業務情況，增強檢查的針對性和威懾力。同時，實施非常規監管，由監管部門組織一批業務能力強、監管經驗豐富的業務骨干，分地區（如西北五省為一組）實施突擊式檢查，在一定時期內（如5年），完成對該地區全部農村金融機構的現場，達到巴塞爾協議現場檢查頻次要求。

2.在監管框架中培育多元化的競爭性農村金融市場。多元化的競爭性農村金融市場包括各類金融機構的差異化定位和差異化服務。對政策性金融，要多渠道拓寬資金來源，加快發展農村基礎設施建設、農業科技推廣、農業綜合開發和農村生態環境建設等政策性金融業務。政策性資金應向農村地區，尤其是西部落后地區傾斜。逐步將農發行支農重點由農產品流通領域轉向農業生產領域。對大中型商業銀行，要穩定其縣域網點，擴展鄉鎮服務網絡，建立適應“三農”的專門機構和獨立運營機制。對農村信用社，要增強支農服務功能，明晰農信社產權關系，按照“成熟一個、改制一個”的原則，繼續按照現代金融企業制度的要求，進行股份制改造，建立農村合作銀行和農村商業銀行。根據市場確立科學的風險定價機制，合理確定涉農貸款利率。對新型農村金融機構，要指導其規范經營行為，加快產品創新。

3.培育非銀行金融機構。我國農村經濟的發展對農村金融服務提出了多樣化的要求，不但有銀行業務的需求，也有保險、信用擔保、租賃及有價證券服務的需求。因此，農村金融機構在提供存貸銀行機構的基礎上，還要發展立足農村、為農村經濟發展服務的農村非銀行金融機構。如：建立農村證券公司，為鄉鎮企業和個人提供融資服務；建立農村租賃公司，為農民提供大型農業機械設備的租賃服務；建立農村借款擔保公司，為鄉鎮企業和個人貸款提供借貸擔保服務，以及發展基金公司，投資公司，理財公司等，提供更為全面的服務，滿足農村金融的多樣化需求。同時，隨著非銀行金融體系的建立，農村金融工具也將走出單一的模式，提供除存款、貸款以外租賃、擔保、保險、證券等多種金融服務形式。

4.建立農村金融風險分散和轉移機制。一是建立農業貸款擔保體系。擔保是“三農”及農村中小企業融資難的關鍵點。要針對農戶和農村中小企業的實際情況，實施多種抵押擔保辦法，探索實行農具、牲畜、農作物收獲權等動產抵押、倉單質押、權益質押、農戶聯保等擔保形式。地方政府應通過制度安排和財力扶持等，設立農業擔保機構，建立小額農貸擔保基金等農村信用擔保組織，以有效解決農戶、農業企業貸款擔保難的問題。二是發展農產品期貨。為更好地發揮農產品期貨市場價格發現、套期保值、資源配置等經濟功能，建議在規范發展原有農產品交易品種的基礎上，進一步擴大農產品期貨品種。取消部分行業資金的準入限制和投資者準入限制，引導相關企業利用期貨市場規避市場風險。國家在加強農村經濟信息應用系統建設中，擴大期貨市場的信息傳播，積極引導農民獲取農產品現貨與期貨兩個市場的信息。

5.在監管自律與他律制度設計上強化行業自律和社會監督。一是健全金融同業公會。當前應明確中國銀行業協會農村金融工作委員會在農村金融中的地位和作用，建立規范農村金融機構行為的自律公約和規章，規范和協調同業經營行為，吸收新型金融組織，補充農村機構、人員信用紀錄，形成規章制度執行情況的檢查披露制度及獎懲制度。二是加強農村信用的法制保護。通過健全經濟立法和金融立法，對于惡意違約的失信者和破壞金融信用關系的經濟部門或個人，要依法追究法律責任。加大對已判決信用案件的執行力度，確保法院的判決能夠及時執行，樹立法律威嚴。使法律制度能夠真正維護社會信用關系，保護金融機構的合法權益。三是強化社會監督。提升外部審計質量，改進信息披露制度，推動建立全國農村統一的鄉鎮企業和農戶信用代碼、信用征集、信用評價、信用擔保、失信懲戒制度。

注釋：

①金融抑制，是指一國的金融體系不完善，金融市場機制不健全，金融運行中存在過多的金融管制措施，金融與經濟發展之間處于互相制肘、雙落后的惡性循環狀態。

［1］劉玲玲，楊思群等.中國農村金融發展研究［M］.清華大學出版社，2008.

［2］周英.金融監管論［M］.中國金融出版社，2002：10.

［3］約瑟夫·斯蒂格利茨.政府在經濟發展中的作用［J］.經濟導刊，1997（6）.

［4］趙天榮.農村金觸監管的理論必然與現實制約［J］.經濟問題，2007（11）.