善治視野下的中國城鎮公共治理體系構建

曹海軍

善治視野下的中國城鎮公共治理體系構建

曹海軍①

作為國家發展戰略，新型城鎮化是對傳統城鎮化的超越，是“人的城鎮化”對“物的城鎮化”的超越，而“人的城鎮化”的實現歸根結底依賴于城鎮治理水平的高低。目前，我國的城鎮公共治理水平遠遠低于城鎮化的發展速度。因此，按照善治及其原則的要求，因地制宜地構建中國特色的城鎮公共治理體系，也就成為了新型城鎮化發展的內在需要。

善治；新型城鎮化；公共治理體系

一、走向善治城鎮，推進城鎮可持續發展

城鎮化既是現代化的必由之路，又是經濟持續健康發展的引擎。根據《國家新型城鎮化規劃》(2014～2020年)，我國目前常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，而且低于巴西等發展中大國60%的平均水平，城鎮化發展空間潛力巨大。*《國家新型城鎮化規劃》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。相對于較低的城鎮化水平，旨在全面提高“人的城鎮化”的治理水平更低，而這成為制約新型城鎮化健康持續發展的制度“瓶頸”。因此，新型城鎮化的可持續發展，還必須有相應的制度和政策上的配套措施，這就需要構建完備的城鎮公共治理體系。

城鎮化的快速增長，新型城鎮化的發展，對城市的可持續發展提出嚴峻挑戰。因此，如何管理好一個城市，對城市乃至國家管理者來說，都是一個重大問題。聯合國人居署為了加強國際協作，更好地執行《人居議程》，推動了世界城市論壇項目。論壇的議題廣泛涉及世界范圍內城市經濟與社會發展面臨的諸如基礎設施、住房建設、土地規劃、環境保護等重大而緊迫的問題。而所有問題的解決都需要一個總的前提和協調機制，那就是城市治理。

作為國家治理體系的一部分，城市治理水平的高低和能力的強弱，在一定程度上決定了區域乃至國家治理水平的高低和能力的強弱。推動國家治理體系和治理能力現代化以及新型城鎮化建設，是我國國家發展戰略同步進入成熟階段的標準和重要組成部分。不僅如此，兩個基本目標之間存在著相互銜接、相互支持的關系，新型城鎮化建設關系著我國國民經濟能否持續增長，而治理體系和治理能力能否與之相匹配，即是否能夠走向善治城鎮，是保障新型城鎮化建設能否健康發展的必要條件。根據聯合國人居署的提法，善治的最終目標是推進城市發展進程，實施城市減貧計劃，推動更為公平和包容的經濟增長等等。

除了包容增長之外，城鎮善治還要對城市進行增長管理，從而直接關系到城市的可持續發展。可持續發展要求建立公平的社會、可持續的經濟和宜居的環境，而這一三位一體的目標目前仍然尚未實現。實施可持續發展的關鍵在于地方特別是城市層面的執行，其中，政府發揮了規劃和協調的軸心作用，對社會、經濟和環境三個維度的發展管理加以整合，同時協同包括企業和社會組織在內的所有利益相關者。實現城市可持續發展的基本著眼點，就是在兼顧當前發展和長遠發展的基礎上，妥善平衡和處理好城市發展過程中“人與人”、“人與社會”、“人與自然”的關系。

二、善治城鎮的范式轉移：概念、原則與議題

在城市治理與善治的范式出現以前，城市統治(urban government)的范式長期在城市管理領域居于統治地位。城市統治主要是通過功能性和政治性的手段服務于市民，往往出現犧牲整個社會的利益去滿足少數精英利益的情況。而城市治理模式則是社會組織和私人部門自下而上推動公共服務供給的備選模式。城市治理要求所有利益相關者參與城市事務的管理，城市轉型、全球化、分權化和民主化成為推動城市治理的基本驅動力。自20世紀90年代以來，“治理”一詞勃興，用以揭示公共行政領域科層制向網絡關系的范式轉換。根據聯合國人居署的定義，“城市治理是個人與機構、公共部門與私人部門，對城市公共事務的規劃與管理”。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.

從靜態意義上講，城市治理是個人與機構、公與私規劃與管理城市公共事務的總和。從動態意義上講，城市治理是一個通過協調和合作行為將各種相互沖突的利益加以持續整合的過程。治理由一套復雜的機制、過程和制度構成，個人和其他利益團體可以借此通過正式或非正式的渠道表達自身的利益，達到求同存異的功效。傳統范式的意義上，政府壟斷了對城市的管理活動，而隨著城市化的快速發展，單憑政府自身已經無法應付復雜而多變的城市現實，能夠解決現實城市問題的管理模式呼之欲出。從利益相關者的角度審視，治理與城市化是相互兼容、相互依賴的，城市善治是實現城市可持續增長和發展的一個重要支柱，城市化的可持續發展有賴于政府、社會組織和企業通力合作。一般而言，政府的作用是為城市建立一個政治和法律框架，提供基本公共服務和公共物品，企業則是通過就業和稅收創造財富，社會組織則是促進不同利益群體之間的政治和社會互動、對話和協商。這樣，城市的政府、企業和社會組織3個部門之間就可以在治理的環境下進行有意識的建設性互動和交流活動。這種互動必須基于所有利益相關者的有效參與，法治、透明性、回應性，以共識為導向，公平、效率和有效性，問責性以及共同的戰略愿景。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.

城市治理如何落實于實踐，如何調動各個部門之間的充分潛力，特別是企業如何按照市場原則辦事，強化自身的社會責任，建立公私伙伴關系(PPP)，進而積極參與城市治理，這是問題的關鍵。為此，2004年，聯合國人居署接受了全球城市治理聯盟的建議，在城市治理概念的基礎上又提出了善治城市(good urban governance)的概念，即通過實施政治、經濟、社會和行政權威來管理城市實體。進而人居署認為，善治城市需要遵循下列原則：1.可持續性；2.權力下放(Subsidiarity)；3.公平；4.效率；5.透明與問責；6.公民參與；7.安全。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.上述原則或規范旨在提高城市環境中人的生活條件。遵循這些原則，公共部門、私人部門和包括城鎮居民在內的其他利益相關者可以加強城市治理能力建設，推動城市的可持續發展。此外，上述原則也為解決城市管理和城市行政面臨的挑戰設置了整體框架。每項原則之間都相互銜接、內在融貫，一個原則的執行必須以另外一個原則的執行為前提。原則為城市治理的利益相關者提供了基本的行動指南，有利于構造城市治理所需的內外環境。內在環境方面，利益相關者可以明確各自的行為規范；外在環境方面，利益相關者還可以據此參與構建城市治理體系的政策制定和戰略實施。具體說，原則如下：

其一，可持續原則。可持續原則體現于城市發展的所有維度。可持續性要求城市利益相關者對現在和未來世代的社會、經濟和環境需要之間作出平衡。這種代際公平要考慮到資源的效用，城市的減貧，長期關懷，對人類可持續發展的戰略愿景，以及基于公共善對不同利益的整合等等。可持續原則要求所有利益相關者積極參與城市發展事業，就城市發展戰略、城市發展規劃等重大問題展開廣泛協商、建言獻策。

其二，權力下放原則。在城市環境下，基于成本收益的考量，服務傳遞的配置機制應該遵從就近管理和貼近地方的原則。這一原則的目標是要強化簡政放權，推動地方民主，從而在政策層面及時回應市民之所需。進而言之，公民應該得到充分賦權，獲得充分自由權和自主權，以保證政府對公民負責。

其三，公平原則。公平意味著在決策過程中將所有利益相關者包容進來，并給所有利益相關者提供城市生活必需品。公平要求權力共享，無歧視地提高所有人獲得和利用城市資源的機會。公平就是要建立一個包容性城市，這是城市可持續性的重要因素之一。包容性城市需要創造可以保障所有人社會、政治和經濟安全的環境，這意味著所有公民都有平等的機會獲得健康、教育、就業、營養、飲用水安全、衛生以及其他基本服務。

其四，效率原則。效率原則是為了保證服務的有效傳遞和資源的最優配置。城市資源的成本效益化管理對于所有利益相關者來說是命運攸關的，特別是參與城市管理的企業或私人部門。同時，只有當所有利益相關者能夠基于各自的比較優勢，才能最好地實現效益。效率原則主要是針對企業或私人部門來說的，二者通過產業和產品生產創造城市財富，培養具有創造性的城市經濟環境，政府就可以使私人部門或企業運行變得更為優化。

其五，透明與問責原則。透明和問責對于城市利益相關者來說至關重要，只有透明和可問責，才能真正建立起信任與開放，以協作和伙伴的方式解決城市面臨的諸多挑戰。透明和問責原則要求所有核心利益相關者秉持高度的專業精神和正直人格行事。

其六，公民參與原則。所有城市都多少會面臨這樣一個基本困境：由于固有的行政和管理方面的結構性因素的制約，難以形成政府與社會之間有意義而且富有建設性的對話。這就需要充分的公民賦權，充分調動社會資本，開掘公共資源。公民參與意味著公民和公民團體應該積極參與城市的公共生活，并為城市生活的公共善作出應有的貢獻。人才是一個城市真正的財富，也是人類可持續發展的目標和手段。為此，邊緣或弱勢群體的參與尤其重要，婦女和窮人在決策過程中必須要得到賦權，從而有效地參與城市公共事務的管理和公共決策的過程。

其七，安全原則。安全就是保護生命、財產和自由權利免受侵犯。安全是公民獲得和實現公民自由的前提保障。伴隨全球化和城市化的深入發展，包括社會治安在內的城市問題變得越來越復雜和多樣，各種城市危機威脅著城市居民的生命和財產安全。為此，城市必須力求避免人際沖突、社會危機和自然災害，從而為所有利益相關者帶來安全感和穩定感，促進社會和諧和安寧。這就要求，一方面，培養和諧寬容、尊重多樣性的城市政治文化；另一方面，城市也要依靠社會中介組織發揮安全閥的作用，鼓勵具體執行和實施機構以及其他社會服務供給者之間的合作。

根據上述有關城市治理與善治的概念和原則，可以歸納出6項城市治理的研究議題。

議題一：構建符合城市治理原則的基本制度。首先，任何城市治理都必須建立基本的制度規范和規則體系。其次，要探究城市治理遵循的脈絡背景，即城市發展的歷史文化、制度沿革、風土人情以及風俗習慣，這類特質構成了城市發展的前提條件。此外，當城市發展到一定階段，還需要國家發揮整體規劃者的角色進行“頂層設計”，一方面積極鼓勵城市治理，另一方面大力推動邊疆地方的城市化進程，落實國家可持續發展的長遠目標。為此，城市治理的發展需要有相應的配套制度和政策措施，以及清晰且可預期的游戲規則可供遵循。

議題二：營造適于公民參與的民主治理環境。城市治理的“治理性”集中體現為城市范圍內所有利益相關者對城市事務的共同參與，包括所有層級政府、個體公民、志愿性團體、社會組織。善治城市尤其強調對公民賦權，通過賦予公民的參與權利，提升公民社會的決策能力，進而逐漸改變城市權力的形態。由于國家與地方治理機制不盡完善，加之地方政策的復雜性，這就決定了地方政策從制定到執行都需要充分考慮地方性，必須與當地民眾密切聯系，讓民眾參與地方共同決策。這一方面賦予了政策執行的正當性，另一方面也間接提升了公共政策的效能。

議題三：在城市治理過程中建立公民問責機制。政府應該接受問責機構的監督，受城市人民委托進行公共服務的地方政府尤其如此。公民問責是行政問責的一部分，是行政問責的深化。公民問責，是指由公民個人依法啟動國家的制度資源，對行政機關及其行政人員的行政活動進行質詢和審查的權力監督活動。公民問責遵循以“私權”限制“公權”的邏輯，以實現對公民權利和公共利益的保障和救濟。這種責任不僅僅限于公共事務或受爭議事件，財務預算、財政政策、預算編制等都應包含在內。除了要有透明化的正式公開機制，還必須具有回應性強的公私互動機制。

議題四：健全城市治理過程中的協商審議機制。協商民主要求透明的政府施政過程，可促使公民在管理自身的同時，對公共事務進行審議協商，協商的過程可以促進參與者集思廣益，共同去批判審視相互的主張，謀求共同的利益，建立一個知識信息與社會資本的分享機制。這就要求通過政府的賦權行為，使公民在自我管理的基礎上對公共事務進行協商審議，謀求共同的利益及建制一個共同的社區。

議題五：吸納和包容城市治理過程中的利益相關者。從城市整體而言，利益相關者包括城市政府、中央政府、市民、其他地方政府、流動人口等。從城市某項事業而言，利益相關者只包括與此有關系的人或機構。利益相關的人會比不相關的人更關心城市發展。因此，建立包容而非排斥的城市治理結構更有利于城市的善治。

議題六：可持續發展的善治理念是城市治理的目標。城市可持續發展可視為城市中政治、社會、經濟、物質環境等網絡互動協力與共同演化的過程。在這一過程中，一方面要確保居民福祉的提高，另一方面不會危害到都市的內外環境，并有助于減少城市的生態環境破壞。

縱觀城市治理20余年的發展趨勢，總體上是以城市管理為軸心的，比如城市基礎設施和公共服務等等。而實際上，城市治理是一個復雜的政治過程，而非簡單的管理過程。治理本身是一個中性詞，可以是專制的或仁慈的，有效的或無效的，善治則是在共同價值取向和實踐規范前提下共同追求的實踐標準。常見的誤解是認為城市的善治能夠包治“城市病”，而實際上，城市善治是解決公平、可持續性等城市問題的必要而非充分條件。為此，聯合國人居署將城市善治視為讓城市變得更為宜居和核心的關鍵要素，并推動全球城市善治運動，大力推進善治從理念到實踐。

三、探索善治原則下的中國城鎮公共治理體系構建

對于中國來說，城市治理與善治嚴重滯后于城鎮化的發展速度，尚處于亟待開拓的實踐和研究領域，從城市善治范式到城市善治的實踐更是一個重大挑戰。當前，我國的新型城鎮化面臨許多“老問題”，特別是從“物的城鎮化”轉向“人的城鎮化”的問題，尤其需要通過城市治理體系和治理能力的現代化來解決。具體說，按照善治要求建立的城鎮公共治理體系包括目標、主體、結構、任務、保障、格局、基礎和體制。

其一，可持續發展是城鎮公共治理的基本目標。可持續發展的理念在中國城市發展領域的應用，一般是與城市經濟發展和資源可持續利用以及環境可持續發展聯系起來的，比如國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃》(2013～2020年)。相對而言，對社會和文化維度則相對缺少關切。而新近出臺的《國家新型城鎮化規劃》(2014～2020年)第5篇“提高城市可持續發展能力”，則充分考慮了經濟增長、社會治理和環境保護三者平衡協調發展的重要性。并在第18章以“推動新型城市建設”為題，闡述了“綠色城市”、“人文城市”、“智慧城市”的可持續發展理念，進一步明確了我國城市可持續發展的價值取向和實踐路徑。*錢振明：《基于可持續發展的中國城市治理體系：理論闡述與行動分析》，《城市發展研究》2008年第3期。

其二，要明確城鎮公共治理的主體，推進新型城鎮化進程中的城市民主和市民有序參與城市治理。城鎮公共治理的主體是多元的，從利益相關者的角度來看，各級政府、非政府組織、個體公民、社區組織、利益集團、企業等都是城鎮公共治理的主體。首先，新型城鎮化是“人的城鎮化”，人才是城市的根本財富，是可持續發展的動力源泉和終極目的。因此，只有真正實現了人的包容性可持續發展，才能提高市民的可持續發展能力，從而最終促進城市經濟的可持續健康發展。因此，城鎮居民是中國城鎮化治理的基本主體，只有對市民充分賦權，特別是婦女和窮人等弱勢群體要得到充分賦權，才能積極參與市政決策，發揚城市民主，推動城市可持續發展。其次，城市政府是城市治理的軸心，扮演了城市利益協調者、資源分配者和發展規劃者的角色。對于城市治理來說，各級政府的治理職能各有分工，中央政府負責頂層設計，包括基本的制度安排和宏觀政策的制定；省級政府負責本地區的總體安排和配套政策；城鎮政府則負責制定本行政區城市和建制鎮的具體方案和實施細則。此外，社會組織、企業等也是城鎮治理的關鍵利益相關者，也需要對社會組織和企業“賦權”。企業是城市經濟增長的基礎，城市治理的水平，諸如公共服務、軟件環境、法治狀況等因素，對企業的成長至關重要。而企業“用腳投票”反過來也決定著城市經濟的發展走勢。只有企業充分參與包括規劃戰略和經濟決策在內的城鎮治理，才能使企業與城市可持續發展形成穩固的增長聯盟，國外將這種合作關系稱之為公私合作伙伴關系(PPP)。此外，各類社會組織在提供社會服務方面也發揮著各種組織特有的作用。在中國，如何結合各自優勢，包括政府購買社會服務，實現政府、企業和社會組織的良性互動，建立適合中國國情的公私合作伙伴關系，仍然需要進一步探索。

其三，建立和完善城市公共治理結構，提升城市政府治理能力。公共治理結構是包括政府、社會組織和企業在內的治理主體之間的行動框架。根據《國家新型城鎮化規劃》(2014～2020年)，目前城鎮公共治理要“順應城市社會結構變化趨勢，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。*《國家新型城鎮化規劃》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。

目前，我國實現善治城市的目標，必須要正確認識社會組織和廣大市民參與城鎮治理的積極性。在城市公共治理結構中，政府和企業的結構偏重，而社會組織則缺乏有效的正式參與政策過程的體制機制，有序化、組織化、結構化程度低。目前來說，我國現有治理格局決定了政府的主導作用不能削弱。這就要求，一方面，培育社會組織的自組織能力和自治水平，另一方面，構建多層次、多手段的權力制衡與監督機制，實現城市政府、企業和社會組織的均衡協調發展。

其四，切實轉變政府職能，提供全體城鎮居民共享的基本公共服務，即基本公共服務均等化，乃是城鎮化治理的核心任務。以人為本，公平共享是新型城鎮化發展的基本理念，目前，我國城鎮化尚處于粗放型發展階段，“土地的城鎮化”速度超過了“人的城鎮化”，“產城融合”程度不高，城鄉統籌能力弱。為避免“有增長、無發展”，“有數量、無質量”的“中等收入陷阱”，追求優質的新型城鎮化，提升城市基本公共服務水平構成了城鎮化治理的核心任務。

簡單說，提升城市基本公共服務水平，要從以下3個方面著手：一是優先發展城市公共交通。為了避免“攤大餅”式的城市無序蔓延，實現城市“精明增長”和緊湊布局，“以公共交通為導向”(TOD)的城市發展模式成為了世界主流。TOD模式對于緩解當前中國快速城市化進程中土地利用和交通擁堵之間的矛盾具有重要的指導意義和借鑒作用。二是加強市政公共設施建設。“和諧宜居”是城市發展的理想目標，而實現這一目標的前提就是“建設安全高效便利的生活服務和市政公用設施網絡體系”，*《國家新型城鎮化規劃》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。這已經成為未來15年中國城市基本公共服務的基本目標。三是完善基本公共服務體系。首先，要明確自中央到城市各級政府提供公共服務的不同范圍和邊界，并在此基礎上確立城鎮政府的職能邊界和供給范圍；其次，公共服務體系要逐漸完善公共服務供給方式多元化，引入市場機制和社會力量，實現城鎮公共服務生產和供給方式的優化與均衡；最后，根據經濟社會發展狀況和財力水平等綜合因素，構建可持續的城鎮公共服務體系。

其五，建立可持續的公共財政體制是健康合理城鎮化的基本保障。“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光。”這段話形象地說明了城鎮政府財政的困境。由于中國的財政制度，決定了市級公共服務投入上的財政壓力大，財政能力不足，主要依賴中央政府的轉移支付和預算外支出，于是出現了“跑部錢進”和“土地財政”的現象。為此，要求城鎮政府根據本行政區基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政支出責任，增強原有市民和新增市民(農業轉移人口)的公共服務保障能力；建立可持續的財政金融制度，比如城市政府融資平臺、債券制度等等。同時，按照善治要求，建立多元高效的公共服務供給機制，降低公共財政負擔，提高公共服務效率和質量。

其六，中國城鎮化公共治理的總體格局是統籌城鄉，推動城鄉一體化發展，實現從“城鄉分治”到“城鄉共治”的轉型。20世紀80年代以前，我國是城鄉二元結構，實行的是“城鄉分治”或市縣分置的城鄉管理體制。為打破城鄉二元結構，1982年后我國開始推行“市管縣”體制，以行政方式將城市和周邊農業腹地結合為一個經濟和生態系統，形成一個以互補和積極性的城鄉關系為特色的城市區域(city-region)。*薛鳳旋：《中國城市及其文明的演變》，北京：世界圖書出版社，2010年，第292頁。自此，城市政府成為惟一管理城鄉邊界的政府級別，開始推行“城鄉共治”的市管縣的管理體制。

而自20世紀90年代以來，有關城鄉共治的城市管理體制的爭論不斷，對“市管縣”體制弊端的批判再到試行“省管縣”，二者孰優孰劣，爭議較大。如果就“城鄉共治”的驅動力即行政主導而言，在行政化的限度內討論“市管縣”和“省管縣”的優劣，可能永遠找不到解決之道。就“市管縣”對于城鄉共治的效果來說，從“切塊設市”、“整縣改市”到縣市合并、撤縣設區、撤市設區等運用行政手段、通過行政區劃調整的方式推行“城鄉共治”，引發了諸多地方之間的利益沖突，無序擴張也相應增加了管理和協調成本。就“城鄉共治”的城市治理而言，欲求真正實現統籌城鄉，這里的問題似乎并不在于省管縣還是市管縣，而在于城鄉之間真正的融合程度，而非行政整合程度。而時下行政化造市無疑給大城市的無序蔓延起到了推波助瀾的作用，人為制造的城鄉統籌假象無法實現“城鄉共治”的目標。

在這方面，美國的大都市區模式很值得借鑒。大都市區是一種自然形成的城鄉高度融合的城鄉共治模式。而大都市區治理模式(metropolitan areas governance)的主要優勢在于它是一種高度融合的功能區，而非行政區，也就意味著不需要通過行政整合實現統籌發展和地域融合，也就避免了中國的省管縣或市管縣體制的行政化弊端。這既符合善治的內在要求，又有利于城鄉融合和統籌城鄉、以城帶鄉、以工促農的全面協調發展。

其七，城市增長以及對城市增長的管理是城市可持續發展的前提條件和城市善治的基礎。增長是城市發展的第一要義，無論對于發達國家還是發展中國家來說，都是一樣重要。而不當的開發，容易破壞原有優美的景觀，引發嚴重的生態問題，并直接帶來噪音、污染、交通擁擠等“城市病”問題，破壞居民生活質量。可見，增長與繁榮不一定會改善生活質量，也很可能降低生活質量。這就需要改變盲目增長的觀念，在確保生活環境質量提升的目標下，對城市增長進行嚴格的管理與規制。簡言之，就是要有效控制城市特別是大城市規模，防止因開發而盲目地擴張蔓延，通過增長管理方式的轉變，避免城市蔓延現象造成城市生活質量降低。

目前中國的增長仍然處于較低階段的粗放型發展階段，“經營城市”的理念主導了“企業家型城市”的發展，政府與開發商形成的增長聯盟在推動城市化快速發展的同時，也導致了過于重視“物的增長”特別是“土地的增長”，而忽視了“人的增長”。而善治則建立在城市“精明增長”的基礎上，精明增長使城市增長走向良性增長，而欲使都市走向良性增長，則應避免被都市無序蔓延(sprawl)現象所支配。因為城市、郊區、小城鎮、鄉村社區或荒野地區長期的利益容易被都市病態的惡性增長所傷害，而產生都市肥大癥的病態成長現象。

其八，根據不同的城市類型，建立不同的城市(城際)治理體制，以期達到城鄉統籌、城際一體、區域協調效果。中國的城市治理體制可以根據權屬關系分為縱向治理和橫向治理兩種類型。從直轄市(省級)、計劃單列市(副省級市)、地級市、縣級市，屬于縱向治理的范疇。總體而言，中國目前的城市管理體制體現了單一制的原則，決定了府際關系上城市政府對中央和上級政府在財政、法律和行政上的高度依賴。而諸如市(省級、副省級、地級市)轄市(縣級市)、城市聯盟、城市群，則屬于橫向治理的范疇。

我國習慣于縱向科層管理體制，而城市群等橫向治理體制在結構、功能、邊界、目標等方面都尚不清晰。《國家新型城鎮化規劃》(2014～2020年)提出“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”。相對于大城市來說，中心城市和小城鎮在統籌基礎設施和公共服務方面能力不足，而城市群的發展則可以通過合理規劃統籌城鄉，實現基礎設施和公共服務的一體化發展。城市群的發展，要求實現整個城市區域的城市基礎設施和服務一體化，而非僅限于個別城市或城鎮；吸引私人部門參與廣域發展項目；提高解決諸如環境污染等跨域性城市問題的能力；實現城鄉包容性發展等等。因此，城市群內部的協作治理將成為城市群能否真正產生集群效應的關鍵，但其中廣泛涉及區域規劃、都市圈規劃、行政區劃調整、空間地域結構重組、跨部門、跨地區、跨領域的協商與協議等諸多公共治理問題。

總體來說，目前國家新出臺的《國家新型城鎮化規劃》(2014～2020年)，一定程度上勾勒了構建新型城鎮公共治理體系的藍圖，反映了善治的部分要素，如包容，可持續等。但具體的實踐和地方執行仍然有進一步需要落實和不斷改進的空間。特別是城市政府在從傳統城鎮化向新型城鎮化的轉型過程中，無論是政府還是企業，都面臨著思維方式和行為模式的轉變與挑戰。

(責任編輯 廖國強)

國家社會科學基金重大項目“區域政策創新與區域協調發展研究” 階段性成果(13&ZD017)；天津師范大學2013年中青年教師學術創新推進計劃項目“公共治理理論前沿問題研究”階段性成果(52WX1301)作者簡介：曹海軍，天津師范大學政治文化與政治文明建設研究院、政治與行政學院副教授(天津300387)。