美國20世紀60～70年代水污染治理政策的特點及啟示

趙　虹，曾　睿

美國20世紀60～70年代水污染治理政策的特點及啟示

趙虹，曾睿①

20世紀60～70年代，美國政府為解決嚴重的水污染問題，推行了一系列較為有效的治理政策，取得了明顯的效果。其治理政策具有3個顯著特點：一是水污染治理權力由分散趨于集中；二是三權合力制定和實施水污染治理政策；三是命令控制模式逐漸占據主導地位。我國的水污染治理，可以借鑒美國的有效經驗，不斷完善水污染治理的法律政策體系，建立統一協調的法律執行機制，強化水污染治理司法介入力度。

水污染；治理政策；特點；啟示

美國作為發達國家，在其經濟發展的過程中，尤其是20世紀60～70年代出現了嚴重的水污染問題。美國政府通過有效的治理，使其水質得到顯著的改善。其間，形成一套較為完備的、行之有效的水污染治理政策。對該政策體系的探究有助于我國水污染治理政策的完善與改革。

一、美國20世紀60～70年代水污染治理政策的特點

(一)水污染治理權力由分散趨于集中

美國水污染治理權力由分散到集中，是經由一系列的立法行為實現的。

在美國水污染治理的歷史上，1948年的《聯邦水污染控制法》是美國水污染治理權力由分散趨于集中的起點。此前，美國水污染的問題主要由各州衛生部門自行處理，當問題涉及不同的州時，則通過州際合約或者協定來協調。然而這類處置多因尚未出臺全國統一的水污染控制標準，各州多從維護各自的經濟利益著眼等因素而很難奏效。盡管1948年的《聯邦水污染控制法》仍規定控制水污染的首要職責在各州政府，僅賦予聯邦政府一個支持和顧問的非主導地位，然卻是聯邦政府權力介入水污染控制問題的首項法律。

20世紀60年代，美國國會通過出臺《水質法案》、《國家環境政策法》和成立聯邦政府層面的環境保護機構，進一步推進了美國水污染治理權力由分散到集中的進程。其中，1965年的《水質法案》賦予了衛生、教育和福利部部長以及新成立的“聯邦水污染控制局”以制定和執行新的全國水質標準的主體權力地位；*William L．Andreen，“The Evolving of Water Pollution Control in the United States, Local and Federal Effort, 1789-1972:PartⅡ”， Standord Environment Law Journal, June,2003，pp.249～251.1969年通過的《國家環境政策法》，標志著環境管理權力從分散到集中的發展，聯邦政府的干預范圍擴大到環保領域。之后水污染就與空氣、放射物質、固體廢物和殺蟲劑項目一起被納入1972年12月成立的環境保護局的管轄范圍之內。 聯邦法律執行的組織基礎由此得以奠定。聯邦政府的環境管理權和干預范圍得以擴大到整個環保領域。

1972年《聯邦水污染控制法》修正案的出臺，徹底改變了美國水污染控制法地方性格局。該法第一次超越各州立法，成為控制水污染領域的主要法律。排污者不論在何州，都必須遵守由聯邦制定的統一的排放限制，申請全國的排污許可證，接受聯邦環境保護局的管轄。該法還賦予了聯邦政府制定全國統一的水污染管理條例、標準等的權力和處罰違規排污的絕對執法權；同時加大了對水污染控制的財政、技術和人員支持，為相關研究項目和示范工程提供堅實的聯邦基金后盾：要求各州的立法必須在聯邦立法的基礎上來制定。在水污染控制方面，各州從法律的制定者變成了聯邦立法的實施者，聯邦政府取代各州政府享有主導權，從而明確了聯邦與各州的主從關系，完成了在水污染控制領域權力從各州向聯邦集中的過程。

通過上述一系列的立法，美國水污染治理的權力完成了由分散到集中的過程。這一權力模式的轉換有利于避免各州對水污染采用程度不同的控制標準，有利于聯邦從總體上制定水污染控制戰略和標準，最大限度地保護公共利益。

(二)三權合力制定和實施水污染治理政策

美國是實行行政、立法、司法三權分立的國家。在嚴重的水污染威脅下，20世紀60～70年代的美國政府、國會和法院卻不約而同地采取了支持治理水污染的態度，使這個時期成為美國水污染治理歷史上最為重要的時期。

美國在 20世紀60 年代出臺的環境立法大部分都是由總統提出的。*Stephen K. Bailey, Congress in the Seventies, NY: St. Martin’s Press, 1970,pp.28～29.肯尼迪是美國歷史上繼富蘭克林·羅斯福之后第一位對環境問題直接采取行動的總統，他認為聯邦政府應為州和地方政府治理環境問題增加撥款。*Robert A. Divine, ed. The Johnson Year, Volume Two, Vietnam, the Environment, and Science, Lawrence, Kansas:University Press of Kansas, 1987,pp.118～119.1963年 11 月肯尼迪遇刺后，繼任總統林登·約翰遜全面繼承了肯尼迪的政治理念，甚至更為激進。在他任職期間至少有9個機構負責處理環境問題，簽署近300 項環保立法，劃撥逾 120 億美元撥款。*Robert A. Divine, ed. The Johnson Year, Volume Two, Vietnam, the Environment, and Science, Lawrence, Kansas:University Press of Kansas, 1987,p.113.

1970年2月，尼克松總統向國會提交了關于環境問題的年度咨文，這是美國歷史上第一份全面的總統環境咨文，就此開創了美國總統每年須就環境問題向國會提交咨文的先例。*金海：《20世紀70年代尼克松政府的環保政策》，《世界歷史》2006年第3期。在尼克松不到4年的總統任期中，通過對環保立法的修改與補充，使得無論是廢水廢氣排放標準的嚴格程度，還是水污染治理的權限，均獲得明顯的提升與增強；同時立法設立環保資助機構、鼓勵地方募集環保資金、增大聯邦環保撥款數量等，也成為修改補充的重要內容。

美國20世紀60～70年代的環保政策得到了參眾兩院的高度支持。一般說來，共和黨并不熱心于環保，有時甚至會持強烈的反對態度，通常，民主黨往往以2∶1的比例投票贊成環保措施，而共和黨卻以2∶1的比例投票反對環保政策。*金海：《20世紀70年代尼克松政府的環保政策》，《世界歷史》2006年第3期。然而，從更容易支持環境保護活動的民主黨看，1961～1979年，民主黨在參眾兩院都占據了大多數席位。1965 年《水質法》頒布時，民主黨分別占參議院 100 個席位中的 68個，眾議院 435 個席位中的 295 個；1977 年《清潔水法》頒布時，民主黨占了參議院 100 個席位中的 61 個，眾議院 435 個席位中的 291 個，*Composition of Congress, by Political Party, 1855-2015，http://www.infoplease.com/ipa/A0774721.html.優勢十分明顯。不過與往常不同的是，這一時期相當一部分共和黨人因受20世紀60～70年代社會環境意識、公害事件和環保運動的影響，也日漸意識到環境污染的危險性與解決的急迫性，他們對環境立法的態度也趨于相對溫和。部分共和黨人開始在水污染治理等立法上也表現出支持態度或者中立態度，這就為水污染治理立法的提出和通過創造了良好的環境。

美國是典型的普通法系國家，司法判例在國家法制實踐中起著至關重要的作用。在20世紀60～70年代環保力量占據優勢的背景下，美國的各級司法機關在有關涉及水污染的案件中大多采取了傾向環保立場的判決，為水污染治理政策的有效實施提供了有力支持。如在1977年的“自然資源保護委員會訴柯賽爾案”中，哥倫比亞特區巡回法院宣判環保局頒發的規定除某些相對重要的污染源外，其他農業活動排放物不必持有許可證的條例為無效，認為環保局可以為每個類別的污染源頒發通用型許可證，并在其中規定排污活動應遵守的不相同的限制。該判決維持了開挖與已有排水系統相連的任何渠道，無論開挖者為何人，開挖的渠道規模如何，都必須持有聯邦頒發的許可證的規定。*[美]R.W.芬德利, D.A.法貝爾：《美國環境法簡論》 ，程正康等譯，北京: 中國環境科學出版社，1986年，第246頁。1978年的“韋爾豪澤公司訴科斯特爾案”，駁回了一些紙漿和紙張制造廠商認為他們排入太平洋污水總量，與太平洋這個承接水相比是微不足道的，故他們不必花重金購置處理設施，也不必去處理那些大洋可以稀釋和吸收的廢棄物的訴求。該判決更多的是期望建立全國統一污水管制政策，把各州從一種放縱地方限制誘惑中解脫出來。故為建立全國統一的污水管制政策方面予以了司法支持。*[美]羅杰·W.芬德利,丹尼爾·A.法伯：《環境法概要》，楊廣駿等譯，北京: 中國社會科學出版社，1997年，第86頁。

正是行政、立法以及司法各部門的聯合支持，才創造了20世紀60～70年代美國水污染治理政策方面質與量的積累、聯邦管理權的擴大，為后來的水污染治理政策的全面有效實施奠定了堅實的基礎。

(三)命令控制模式逐漸占據主導地位

美國是世界上最早采用命令控制模式治理水污染的國家。美國該模式初步形成于1956至1970年間5次對水污染控制法的修改和聯邦政府控制水污染權力范圍的逐步擴大。1972年《聯邦水污染控制法》修正案確立了命令控制模式在美國水污染控制中的主導地位。1977年修訂案則進一步加強了聯邦政府控制水污染的強制力，將許多違法行為納入聯邦政府管轄處置的范圍內，并擴大了聯邦政府起訴對象的范圍。*徐樣民，于銘：《美國水污染控制法的調控機制》，《環境保護》2005年第12期。

一般而言，命令控制模式的確立有兩個主要的標志，一是有統一的權力，二是有健全的標準體系。美國聯邦政府確定了其在水污染控制中的絕對權力，其中包括國家標準的制定權、許可證制度的監督實施權和平行于各州的聯邦立法的執行權；以技術為基礎的排放限制的采用為控制水污染提供完備的標準體系，從而具備了這兩個確立標志。*于銘：《美國聯邦水污染控制法研究》，青島：中國海洋大學出版社，2009年，第35～36頁。

對于環境污染的治理，命令控制模式有利于從全局的高度，摒棄地方保護主義，加強各地方之間的分工合作，從而實現對水污染的統一控制管理，排除個體間對水資源的自由選擇與利用所引起的破壞性競爭。由于水污染治理領域較突出的公共性，命令控制模式更有利于水污染治理的推進，值得關注與借鑒。

二、對我國水污染治理的啟示

(一)不斷完善水污染治理的法律政策體系

美國的《聯邦水污染控制法》自1948年頒布以來，隨著相關情況的變化，先后進行了多次修訂，*僅是在20世紀60～70年代，就分別在1961年、1965年、1966年、1970年、1972年、1977年進行了6次有針對性的修改。形成了至今仍在沿用的水污染治理專項法律，為水污染的有效防治提供了保障。美國的水污染治理執法機構是依法設立的，管理范圍和標準是依法界定的，執法手段是依法規范的。因此，美國從聯邦政府到州、市、郡地方政府均能較好地承擔起水污染治理的職能。

反觀我國的《水污染防治法》，自1984年制定以后只在1996年和2008年進行了兩次修訂，每次間隔時間長達12年，《水污染防治法實施細則》自1989年制定到2000年修改間隔11年，《水法》1988頒布至2002年修訂，間隔更有14年之久，與水污染形勢變化相比明顯滯后，很難適應。我國《水污染防治法》中的大部分條款多為政策性、原則性的規定，表述空泛，缺乏可操作性，同時也給執法者帶來了權力尋租的機會。從執法的手段看，該法也比較單一，大多是一些具有強制性的行政命令和處罰，就是獎勵也只是一些簡單的規定，不僅沒有明確的獎勵和方式，甚至尚未重視經濟激勵手段和技術手段在環境法中的重要作用。此外，在立法技術上也存在著缺乏公眾參與以及地方立法質量低下的諸多問題。

對比中美水污染治理的實踐，值得借鑒的是，不僅在法制建設方面需要與時俱進，針對情況的變化增加相應的條款，同時需要明確水污染治理的相關管理措施和違法責任，尤其是法條的具體化和可操作性，以真正解決實際問題；還需從法律上不斷完善水污染物排放許可證制度，科學制定各種排放技術標準和水質標準，并利用市場機制推動水污染防治，減少水污控制費用，提高企業治理污染的積極性。鑒于水污染的嚴峻性，除現有的《水污染防治法》外，我國還有必要抓緊制定類似美國《安全飲用水法》的專項法規保障飲用水的水質安全。

(二)建立統一協調的法律執行機制

與美國20世紀60～70年代水污染治理的權力由分散到集中相比較，我國的水污染防治工作，存在著部門分割、多頭治理、執行機制不得力等現象。在中央和地方水污染防治管理的關系上，實行分級管理制。該管理體制雖然能充分發揮地方環保部門的主觀能動性，但地方環保局隸屬于當地政府，水污染治理很容易因地方政府以發展經濟等為借口而受到“地方保護主義”的干涉，不利于全面系統地進行水污染治理。我國的中央行政機關一般不會越過地方行政機關直接行使執法權。這帶來的是執法權集中的缺失和執行效果大打折扣的現實。同時，我國《水污染防治法》中對地方政府職權缺乏明確的法律規定，環境執法機構的執法職能受到地方政府的約束，缺乏獨立性。我國水環境執法機構還缺乏一個常態性的環境執法協調工作機制，就是一時因需要臨時設立又往往是運動式的，在短期行動之后協調關系即告結束，缺乏連續性。

故美國20世紀60～70年代通過立法的手段擴大環保機構的職權范圍的經驗值得借鑒。通過機構改革賦予環境保護執法機構更大的治污獨立性和權威性也應引起重視。中央部門和地方政府應實行嚴格的問責制，將水污染防治規劃的落實情況作為主要領導干部政績考核的重要內容。環保部門對水污染防治工作的監督檢查應常態化，革除“運動式”治理的弊端，切實履行職責，加大治污執法力度，嚴肅處理違法違規排污現象。

(三)強化水污染治理司法介入力度

強有力的法律責任和處罰措施對水污染所具有的威懾作用是毋庸置疑的。美國1972年《聯邦水污染控制法》規定對于違法排放污染物者，處以每天1萬美元的民事懲罰；對于故意或過失違反的初犯，可以將罰款提高到每天2.5萬美元，并處以1年以內的監禁；對繼續違法者可以處以最高每天5萬美元的罰款和2年的監禁。*尹志軍：《美國環境法史論》，博士學位論文，中國政法大學法律史學研究院，2005年，第155頁。1987年修訂案制訂了更加嚴厲的處罰措施，可對違法排污者處以25萬美元(若違法者是組織則提高到100萬美元)以下罰金或15年以下監禁或并處，如屬累犯則加倍處罰。

另外在美國《聯邦水污染控制法》有關公民訴訟的條款中，規定只要公民“利益受到或可能受到不利的影響”就可提起訴訟，基本上不構成對公民提起公民訴訟的障礙，而且經由一系列關于訴訟資格的判例解釋而變得更為寬松。此外，該法還規定有減輕公民提起環境公益訴訟成本的相關條款。

在我國，“守法成本高、違法成本低、維權艱難”一直是制約水污染治理工作進展的瓶頸。在我國違法排污的成本大大低于其守法治污成本，結果大多數排污者會寧愿選擇偷排被罰也不愿花成本治理。而當污染被曝光后，僅依靠政府的行政處罰，由于技術手段的限制以及污染者和地方政府之間的利益關聯，處罰的力度往往會大打折扣，難以起到懲戒作用。故在污染處置中過于依靠行政處罰，忽視民事、刑事制裁的現象還很常見。行政處罰往往因為數額有限，制裁震懾力量不足；民事處罰則由于涉及索賠的受害者較為弱勢，舉證能力弱而維權艱難；國內的公益訴訟又往往僅局限在刑事案件，而因為污染環境被追究刑事責任的例子更是鳳毛麟角。

我國現行的訴訟制度，使公眾在面對水污染等造成自身環境公益的受損時卻束手無策，無法通過司法程序保護環境公益。如我國民事訴訟法的規定原告必須與案件具有直接的利害關系，據此，與污染沒有直接利害關系的公民、法人或其他組織，就失去了提起環境民事訴訟的主體資格，導致絕大部分的環境糾紛只能以環境信訪的方式訴至環境保護行政主管部門，也就使行政處理成為解決問題的主要手段。

應借鑒美國的歷史經驗，強化對違法排污的制裁力度，提高其違法成本。在加大行政、民事處罰力度的同時，引入美國在20世紀70年代開始實施的“按日計罰”制度，使違法者違法成本隨著違法程度的加深而相應增加，從而更好地貫徹懲罰與違法性質和程度相適應原則，促使違法者早日糾正其違法排污行為。此外，還應加倍重懲故意犯、累犯。制裁違法行為時還要充分考慮公益損害的補償。

公民訴訟的作用在美國治理水污染的過程中具有重要地位，公民通過司法程序起訴污染者，使污染者違法行為無所遁形，并受到了應有的法律制裁，有力地支持了政府的水污染治理政策。我國也應在水污染治理中引入公民訴訟制度，使公民甚至團體在環境公益受損時向法院提出訴訟，使環境民事訴訟案件能夠順利立案。對違反《水污染防治法》或國家其他相關法規規定的排放標準的行為，法律應賦予公民權利可以任何人為被告，向法院提起訴訟；特別是當環保部門怠于其責，對造成公眾環境損害的行為視而不見時，公民有權對其不作為予以訴訟。

在水污染治理方面，雖然我們也實施了很多環保法令，采取了很多的治理措施，取得了一定的成績，但由于制度上及實踐中存在諸多不足，我們的水污染現象仍未得到有效的遏制。往往上一年的水污染問題還沒解決，下一年又會出現新的水污染問題。如何有效治理水污染，已成為我國亟待解決的重大問題。國內外水污染治理實踐表明，水污染問題的根本解決需要根植于更深層次的變革中。既要從立法、執法、司法、守法等各個環節的改善中找方法，更要從經濟目標、社會結構和民眾意識的根本轉變上找出路。要加強環保部門的職能，打破地方保護主義對水污染治理的阻礙；要改善現行的公眾參與制度，建立信息公開、環境公益訴訟等制度；要提高水污染治理法規的可操作性，加大執法制裁力度，引入并加強執法的司法保障，形成完整而強有力的調控機制；更加科學、合理地明確水質標準、排放標準，及時調整與改進排污許可證制度；要從根本轉變發展思路，大力發展循環經濟、生態經濟，走新型工業化道路，實現經濟與環境的雙贏；要落實科學發展觀，實現科學治污，打造人水和諧共生的美好水環境，為建設“美麗中國”奠定基礎。

(責任編輯 廖國強)

教育部人文社會科學一般項目“少數民族地區政府行為與生態文明建設研究——以云南為例”階段性成果(08JA810022)

趙虹，云南師范大學歷史與行政學院教授(云南 昆明，650500)； 曾睿，西南政法大學行政法學院博士研究生(重慶，401120)。