方法論視角下的行政倫理制度化

廖煉忠

方法論視角下的行政倫理制度化

廖煉忠①

在公共行政學方法論視角下，行政倫理制度化是涉及公共行政實踐和公共行政理論兩大領域的一種公共行政學方法，它包括行政制度創新方法、行政倫理管理方法和行政研究方法等三個層次的內涵。從這一角度開展行政倫理制度化研究，對于創新政府行政制度供給模式、提高政府倫理管理能力、探索倫理行政和法治行政相結合的現代政府治理模式，提供了一種有益的探索。

方法；行政倫理制度化；制度創新；倫理管理；倫理研究

這里所說的方法論是指公共行政學方法論。公共行政管理的方法體系，大體上由不同層次性方法和不同領域性方法構成，不同層次性方法是指，公共行政實踐層面、理論層面和哲學層面的方法，分別可稱為具體方法、一般方法和方法論；不同領域性方法則是指，公共行政的實踐、理論和哲學層面的具體方法。*芮國強：《全國首次公共行政管理方法論創新學術研討會在滬召開》，《全國首次公共行政管理方法論創新學術研討會資料文集》，上海，2004年1月，第301頁。方法論視角下的行政倫理制度化，主要探討行政倫理制度化，在公共行政管理實踐中的方法性和工具性作用，以及行政倫理制度化對于公共行政研究中的作用，是屬于公共行政實踐、理論層面和哲學層面結合的方法。主要包含三個層面的內涵：一是行政倫理制度化是一種制度創新方法；二是行政倫理制度化是一種行政倫理管理方法；三是行政倫理制度化是一種倫理學研究方法。

一、制度創新方法

真正在現代科學基礎之上，系統綜合地運用行政倫理制度化方法研究公共行政問題，是在20世紀六七十年代以后，其主要目的是為了解決經濟社會發展中的倫理危機和道德困境。“水門事件”的發生，引發了20世紀六七十年代美國社會嚴重的道德危機，從而人們開始對公共行政領域的道德問題和政府道德問題產生了更具批判性的反思。20世紀70年代末80年代初以來，公共政策的倫理學方面或價值分析受到人們的重視，*陳振明：《政策科學——公共行政分析導論》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第582頁。隨后，新公共行政運動風靡全美國，行政倫理制度化成為公共行政制度創新的主要方式之一，提出了系列與行政倫理緊密相關的新的公共行政學新范式。這些公共行政學新范式，不僅為公共行政注入了價值和倫理正義的行政體制探索新活力，也為行政制度構建和行政管理提供了一種新的倫理視野，即行政倫理制度化的制度創建模式和公共行政的倫理管理模式。行政倫理制度化通過改變行政倫理的表現形式和支撐力，使行政倫理成為可以量化的行為準則，成為具有強制力的制度，成為合倫理、合制度的倫理制度。它搭建了非制度化建設與制度建設之間的橋梁，把傳統制度認為屬于非正式制度范疇的倫理，有序地納入正式制度建設體系，不斷產生出新的制度，豐富制度體系，為政府管理提供新的制度供給和手段；同時通過倫理制度化的制度創新，加強非制度化建設，為倫理道德提供新的制度支撐。從行政倫理到行政倫理制度，是當前世界各國治理行政倫理失范所普遍采用的制度建設方式之一。

無論是當代中國的行政倫理制度化，還是西方其他國家較早開展并日趨完善的行政倫理制度化建設，在其產生的內在原因上，現實需求是其原驅動力。正如制度經濟學所認為的：制度作為經濟發展的內生變量，與其他物品一樣，都有供給與需求。制度創新的過程，實際就是制度這一產品的供給與需求，不斷在動態變化中達到均衡的過程。在制度創新的類型上，制度經濟學認為，制度創新基本上可分為兩種類型：一種是誘致性制度變遷，另一種是強制性制度變遷。事實上，制度創新在原初的動力驅動和誘因上，可以判斷出制度創新的類型，但是在實際的制度創建和實施中，是難以明確劃分其類型的，任何制度創新都是混合型和綜合性的制度建設。行政倫理制度化同樣如此，它是以需求為內因，以政府為主導，誘致性變遷和強制性變遷相結合的混合型制度創新。與其他公共行政制度創新方式相比較，行政倫理制度化作為制度創新的方法，有其特殊的指向和獨特的功能。

(一)賦予行政職業倫理以制度支撐

倫理規范的支撐力依靠個體自律、內心信念和社會輿論，是自律和他律相結合的約束方式，但是由于慣常地強調倫理道德的自律作用，而忽視倫理本身的準制度功能和向制度轉換的可能性，所以，行政倫理失范往往歸咎為人和組織，而不去深層次考慮制度和通過制度進行價值引導的問題。行政倫理制度化的目的之一，就是要通過這種制度化途徑，找尋行政職業倫理的制度支撐點和行政制度的倫理體現方式。行政倫理制度化作為治理行政倫理失范的方式之一，它首先是從行政職業倫理入手的：一方面通過加強行政倫理制度化和非制度化建設，引入制度強制力，為行政職業倫理提供倫理和制度并存的約束機制；另一方面，行政倫理制度化使職業倫理的一些基本要求由為違反道德上升到了違反制度或法律，提高了違反倫理道德的成本。

(二)強化政府道德制度化建設

方法論視野下的行政倫理制度創新所強化的政府道德制度化建設，有著其特殊的主體范圍和制度化責任要求。第一，政府道德制度化所指向的主體，不僅包括人，而且包括組織。行政倫理制度化作為一種制度創新的方法，力求用倫理制度建設的方式去規范和約束政府及其行政人員的行為，以實現善的政府和善的人相結合的善政、善治和廉政目標。第二，行政倫理制度化力求為實現政府責任提供倫理制度保障。政府道德制度化是政府道德責任化的前提，是公共行政法治化和倫理化的組織保障和人本保障。一個負責任的政府是實現公共服務責任的必要前提, 要切實履行公共服務責任，必須為社會提供合道德的制度供給、公共政策和公共產品。行政倫理制度化力求強化政府道德制度化建設，通過行政管理的倫理化與法治化融合的方式，去強化政府道德責任，具體來說，就是要實現行政制度的倫理化、公共政策的倫理化、行政機制的倫理化、道德責任的制度化和行政主體的道德化。*孟昭武：《服務型政府的道德責任》，《湖南城市學院學報》2009年第4期。

(三)倫理價值分析方法成為行政制度設計的重要方法之一

行政倫理制度化涉及行政制度倫理化和行政倫理制度化兩個方面，前者強調制度的倫理價值追求和倫理評價，后者強調倫理制度和倫理如何實現有效的制度支撐。兩者之間的核心關節點是制度與倫理之間共同的價值追求和實際效用上的相互支撐關系。行政制度中的價值分析和倫理目標實現歸根結底是制度安排倫理。R. M. 克朗在《系統分析和政策科學》中十分明確地指出：“價值分析在系統分析和政策科學中是至關重要的”；*[美]R.M.克朗：《系統分析和政策科學》，陳東威譯，北京：商務印書館，1985年，第34頁。“價值分析應該成為規范性研究(如研究‘應該如何’) 、政策分析、系統的設計與重新設計以及改進，政治上可行性的判定,或者未來研究等等的一個組成部分。”*[美]R.M.克朗：《系統分析和政策科學》，陳東威譯，北京：商務印書館，1985年，第263頁。從倫理向制度轉化的角度來看，行政倫理制度化的過程就是制度設計和制度安排的一部分，需要二者具有共同的價值要求、共同的價值標準、相同的價值功能，因此行政倫理制度化是行政倫理與行政制度相向同時進行的價值分析過程。

二、行政倫理管理方法

庫珀在其《行政倫理學》中明確說明，“本書為我們指出了通向公共行政倫理的可能途徑:行政人員個體掌握分析和解決具體倫理困境問題的技術，以及各組織和管理部門的合作以培養負責任的行政行為能力”。*[美]庫珀：《行政倫理學》，張秀琴譯，北京：中國人民大學出版社，2001年，第16頁。方法論視域下的行政倫理制度化，是一種倫理分析能力、倫理困境處理技術和公共行政行為能力相統一的行政倫理管理方法，是政府法治行政的有益補充。在這一過程中，行政倫理制度化可以認為是現代公共行政中目的價值(行政倫理責任)和工具價值(行政倫理制度化)相結合的行政倫理管理方法。主要包括四層含義：

(一)為公共行政主體解決具體倫理困境提供倫理制度準則

行政倫理制度化作為一種行政倫理管理方法，首先為行政主體提供了分析和解決具體倫理困境的方法和依據。行政主體在現實中面臨的行政倫理困境，所折射的既是一種倫理困境，也是一種制度困境，體現在行政過程中則是價值依憑和制度依據的缺失。行政倫理制度化通過倫理與制度涵接，力求通過制定行政倫理職業標準和行政倫理立法，把反應基本職業關系的道德要求法制化和標準化，使行政倫理制度成為制度化的行為標準和價值要求，成為公共行政主體在處理行政倫理困境時所依憑的價值判斷標準和行為選擇標準。對于當代中國的行政管理而言，行政倫理制度化意圖探索倫理制度化的技術路徑和方法去治理行政職業倫理失范。一方面，建立強制力的行政倫理職業標準，為緩解社會轉型期行政制度的短缺和制度沖突矛盾，提供制度補充和制度創新方法；另一方面，通過公共行政的倫理化和制度化相融合的管理實踐，進一步加強政府的倫理整合能力，實現現代政府的倫理化公共行政。

(二)用制度化的途徑穩定行政職業關系

從行政倫理制度化的角度來談論行政職業關系，其實是考察行政倫理和行政制度對行政職業關系的作用。從某種意義上說，行政倫理失范是由于行政倫理(道德)功能喪失或者功能不全而導致的行政職業秩序無序。作為治理行政倫理失范的手段之一，行政倫理制度化就是要建立一種有序、規范、負責、高效、廉潔的行政職業關系。與一般的行政倫理對行政職業關系穩定的作用相比，行政倫理制度化為穩定行政職業關系提供了一種制度化的途徑，它由傳統的自我約束和行業自律，上升為強制性的行政制度約束，力求構建一種制度化的責任倫理。作為一種制度化的職業倫理和倫理化的職業制度，行政倫理制度化力求界定倫理與制度相結合的制度化內容，亦即羅爾斯所說的“正義制度內容”，*羅爾斯認為：在對個人的要求能夠提出之前，必須確定正義制度的內容。參見[美]約翰·羅爾斯《正義論》，何懷宏譯，北京：中國社會科學出版社，1988年，第105頁。它包括行政倫理制度化的界限、行政倫理職業標準、行政倫理責任體系等，意圖通過倫理與制度相結合的路徑，用制度化和責任化的方式去穩定職業關系。

(三)強化行政基礎價值引導

行政倫理制度化以行政倫理制度化和行政制度倫理化的方式強化對公共行政的基礎價值引導。這種引導作用，表現為兩個方面：一是在操作層面上，行政倫理制度化更加注重基礎性和規范性倫理的制度性轉換。從功能來看,行政倫理并不是解決行政官員是否追求或具備崇高的理想道德境界,而是解決他們是否遵循行使行政權力或做行政事務的約定行為規范的問題。*劉可風：《論中國行政倫理問題及其實質》，《武漢大學學報》(人文科學版)2003年第3期。因此，行政倫理制度化是以行政倫理失范為問題導向所采取的社會治理手段創新，在操作上，它指向的是能體現基本職業關系、社會關系和價值關系的最基本的倫理規范的制度化；二是在價值引導上，行政倫理制度化實際上是對行政職業最基本倫理價值觀念和價值關系的制度肯定形式，更注重其具有制度倫理性質的行政功效和社會治理實效。通過這一基礎性和規范性的倫理制度化轉換，強化行政職業倫理中的基礎價值要求，為行政主體建立了更加可靠的、具有基礎性的行政價值導向，為行政主體追求更高的行政價值提供了新的制度保障。

(四)使行政倫理責任真正成為可行的政府責任

行政倫理制度化行政倫理制度化的一個重要目的就是明確政府倫理責任、標準化政府倫理責任、制度化政府倫理責任，從制度創新和機制構建角度，提出較為完整的行政倫理責任體系和行政倫理責任實施機制，為政府加強行政倫理管理提供一種倫理責任管理方法。行政倫理制度化主張通過行政倫理立法、建立行政倫理職業標準、建立行政倫理組織、開展行政倫理教育、加強行政問責等舉措，來構建一個完整的政府行政倫理責任體系，其中行政倫理立法和行政倫理職業標準的建立，為行政倫理管理明確了法律定位，提供了行為標準，使行政倫理責任走向法制化、明確化和系統化的軌道；同時建立行政倫理組織使行政倫理責任具有專門的管理部門，開展行政倫理教育解決了行政倫理知識和素質培養的問題，加強行政倫理問責、建立一個完整的法制化責任追究機制，使公共行政倫理責任真正具有可操性。

三、行政研究方法

行政倫理制度化作為研究的方法是指對公共行政用倫理方法來進行研究。近年來，西方公共行政研究的重要方法之一，就是倫理方法，亦稱倫理學方法。它是從倫理的視角和層面，以倫理規范為工具，對公共行政的全部過程及相關方面進行倫理分析，抽象概括出符合一定文化背景下道德規范要求的公共行政的理論、原則和方法。*許淑萍：《論公共行政研究的倫理方法》，《學習與探索》2007年第4期。行政倫理制度化作為研究公共行政的一種倫理方法，具有以下幾個方面的特點：

(一)道德實踐是基本判斷

公共行政是道德實踐活動中的一種，行政倫理制度化根據公共行政的特殊性，用倫理方法來分析其具體的道德實踐過程，考察這一過程中公共行政價值目標實現的方式和結果。行政倫理制度化認為公共行政行為應該是一種道德行為選擇。行政倫理制度化就是要考察公共行政主體在做出某種行政行為選擇時，所依據的價值標準、行政主體對行為的認知度、行政規則的作用等，以及在公共行政由既定的價值目標(潛在價值)到現實的價值實現過程中，對行政行為進行行政倫理價值評估，從中發現倫理規范和制度對公共行政行為選擇的影響，從而確定何種倫理制度化和如何制度化來實現公共行政行為的合道德選擇。行政倫理制度化是公共行政道德實踐中特殊的道德爭議分析方法。行政倫理制度化實施的現實需求來源于公共行政過程中的道德困境和道德沖突，其隱含的前提是一切公共行政活動都應該恪守道德，因此行政倫理制度化就是對公共行政進行道德爭議分析、解決道德沖突和實現道德共識的過程。只是這一過程的特殊性在于，以公共行政道德實踐為基礎，以道德爭議和價值沖突為分析對象，以行政倫理制度化的方式去尋求解決辦法，這是一個動態的評價過程，也是一個公共行政的道德實踐完善過程。

(二)利益關系是基本視角

社會生活和公共行政中的倫理沖突，本質上是利益沖突。作為研究方法的行政倫理制度化，以倫理道德調節利益關系的功能視角，來分析公共行政提供的公共服務、做出的公共決策是否有利于合理調節經濟社會生活中的利益關系，并循此分析路徑來開展行政倫理制度化研究。行政倫理制度化中的利益關系視角，是從行政主體所面臨的多重利益角色的角度來進行考察的。不同的利益角色有著不一樣的利益關系，當同一主體承擔多個角色時，就會面臨利益選擇。對于行政組織和公務員而言，行政倫理制度化就是要分析基于不同身份角色利益關系的基礎上，為行政主體處理各種利益沖突，實現公共利益和自身正當利益，提供行為準則。

(三)權責關系是基本邏輯

行政管理中的行政主體與其他職業中的主體，最大的區別就在于其擁有法定的權力和責任。行政倫理制度化的目的在于強調公共行政中的責任和義務，強調公共行政組織及其個人不僅擁有因委托而產生的權力，而且應該承擔相應的政治責任、法律責任和道德責任等，雖然行政倫理制度化作為一種分析方法是從行政倫理的角度出發的，但是約束權力，承擔責任是行政倫理制度化的目標指向。行政倫理制度化通過分析權力失范的原因、行政倫理責任構成要素、行政倫理形成規律以及行政倫理責任實現的途徑等，來實現政府倫理化管理和決策，實現權力與責任一致的公共行政責任體系建設。

(四)倫理規范是基本分析工具

行政倫理制度化以倫理規范為基本分析工具，去研究行政倫理在行政活動中的作用和特殊性。第一，從行政倫理規范出發去考察行政倫理的實際效力。通過倫理規范工具分析方法，研究行政倫理規范為行政機關及其工作人員確定了具有何種導向、何種范圍、何種效力和何種標準的行政行為規范，從而為完進一步善行政倫理提供最直接的依據。第二，從行政倫理規范出發去考察行政倫理關系。行政倫理制度化通過倫理規范分析方法，進一步抽象、概括和了解行政倫理關系的內在規律和本質屬性，從行政倫理規范反應的最基本行政倫理關系出發，去研究需要制度化的基本規范，力求用倫理制度化的方法去穩定和促進這種關系。第三，從行政倫理規范出發去研究行政倫理制度的最佳表現形式。行政倫理規范是行政倫理關系與行政倫理要求的直接表現形式，通常會表現為道德概念、道德范疇、道德判斷等，行政倫理制度化通過研究如何把倫理規范改變為倫理與制度結合，符合制度法規要求的正式制度表現形式。第四，從行政倫理規范出發去進行價值分析。行政倫理制度化，貫徹到實際操作層面時，更加注重規范的轉化和實際效力。用道德規范去考察衡量公共行政的制度和行政人員的行政行為，判斷其制度和行為符合倫理規范的程度，做出相應的價值判斷，而后用制度化的手段去建立合適的標準。正如陳振明先生所說,“價值分析的中心問題是用什么標準證明政策行為的正確、有益或公正”。*陳振明：《政策科學——公共行政分析導論》，北京：中國人民大學出版社， 2004年，第583頁。

(責任編輯 陳 斌)

廖煉忠，云南大學公共管理學院副研究員(云南 昆明，650091)。