城鎮化進程中農民工市民化問題的困頓論略

盤意文

一、問題提出

城鎮化進程中，為什么要推進農民工戶口市民化?因為隨著農村勞動力進入城市，一些問題不得不正視:一是他們長期居住、工作在城里，但享受不到城市居民養老、醫保、工傷、失業及保障性住房的待遇，甚至隨他們打工來到城里的未成年子女，在基礎教育階段到所居住城市的公立學校就讀，都會受到如戶口等限制。農民工未成年子女在入學選擇上，要么到私立學校就讀、要么回戶口所在地的農村就讀做留守兒童;二是農村大量強壯勞動力外出務工，在農村老家的大都是老弱病殘、婦女兒童，由于勞力不足，其在農村的承包土地大量摞荒成為及普遍的現象;三是一些種田能手承包的土地有限，愿意擴大而無法擴大生產規模，也不利于提高農業生產率和產業規模化經營的發展。在這種背景下，如果進城的農民工戶口市民化了，把農村承包土地的經營權有償轉讓，仍保留其在農村的各種權益，如集體收益權、種糧補貼權等不變，農民工應當愿意接受這種好政策，而且，隨著土地經營權轉讓、將利于農業產業規模化經營的發展，利于農民收入的整體增加。

二、農民工戶口市民化政策的效果及其原因分析

一是城鎮居民戶口身份的吸引力下降。在計劃經濟體制下，農業戶口和非農戶口的身份，不僅在教育、醫療、社會養老、就業和住房等社會保障方面享受著完全不同的差別待遇，而且非農戶口身份的城鎮居民在糧油、煤、肉類等方面有定量供應指標，農村戶口身份的農民是沒能享有這些待遇，沒有城鎮戶口在城里甚至無法生存，這樣一來，城鎮居民身份的戶口具有極強的吸引力。隨著改革開放社會經濟的發展和社會主義市場經濟體制的建立，計劃經濟時代，物質饋乏按計劃定量指標供應生活必須品的時代一去不復返了;城鎮戶口在這方而的價值優勢已經逐步消失。

二是“農村戶口比城鎮戶口更有優勢”，這正是大多數農民工的想法，也是對城鎮戶口無動于衷的真實原因。據調查發現，大多數進城打工、經商的農民都愿意留在城市，但不愿意放棄農村的戶籍，不僅僅是大城市，即使是在小縣城打工的農民工，也并非愿意轉換為城市市民。農民工普遍認為土地更有保障，在農村有地就有飯吃，有地就踏實，故他們不想放棄農村戶口及責任田。

三是土地等權益轉讓的市場機制尚未建立和完善。黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，就農村土地確權、登記、頒證工作、建立健全土地承包經營權流轉市場及農村宅基地制度等明確提出了要求，目的是確立農民對土地的財產權和經營權關系。然而，到目前為止，這些工作在各地開展參差不齊，有的雖已建立了農村土地經營權交易中心，但總的來說開展得都比較緩慢，還沒有建立完善土地交易經營權轉讓的市場監督機制。在這環境下，農民擔心各種權益難以得到保障，如若轉變為城鎮戶口后會失去在農村原有的各種權益，如原有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體土地收益權、與土地相關的收益權，如種糧補貼、退耕還林補助、征地補償收益權以及與農民他們身份相關的權益等，這些問題尚未妥善得到解決，無疑是影響農民工戶口轉為市民化的又一原因。

四是生存技能及生活成本等多方面的考驗。農村生活艱苦、生產自然條件較差的農民工有可能愿意把戶口轉為市民，因為他們只要在城市找到工作就有生計來源，遷移之后能改變現狀的可能性更大，但由于勞動技能較差、工作收入不穩定、城市的住房、消費等生活成本高又會令其望而卻步，若保留農村戶口和農民工的雙重身份，在生存地選擇上可進可退，這就是目前農民工群體的矛盾心態。附城農民工隨著城鎮規模發展，土地升值的空間越來越大，所以，這部分農村人口除完全失地的農民外，其余的農民工戶口遷移的可能性、積極性不高。那些進城時間長、就業能力強、適應城鎮和生存競爭環境的農民工，子女上學、社會保障沒有完全解決，也會猶豫不決。總之，生存技能是極大的考驗，如果加上養老得不到解決、住房沒有保障、工作不穩定、失業或找不到工作，則是影響農民工轉為城鎮戶口的直接原因。

三、出路與對策建議

(一)保障進城落戶農民原有的各種權益不變

目前，無論是“離土不離鄉，進廠不進城”的農民工，還是“離土又離鄉，進廠又進城”的農民工，還是取消農業戶口和非農業戶口的區別，統一登記為居民戶口，農民工落戶城鎮他們的合法權益必須得到保證。為此，在推進農民工戶口市民化的進程中，一要加快推進農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權確權登記發證工作，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能;二要保留進城落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體財產分紅收益權不變，使農民成為最大的受益者;三要積極探索建立合理的征地補償和利益分享機制、農民工的土地退出機制，消除農民進城的后顧之憂。

(二)加強農村轉移人口就業技能培訓，提高農村轉移人口的生存勞動技能

要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農民工戶口有序實現市民化作為新城鎮化的首要任務，必須充分提高轉移人口素質和生活質量。為此:一是高度重視農民工職業培訓和素質提高，加強就業技能培訓。要建立多元投入辦學機制，由人力資源、教育、民政、農業、扶貧和殘聯等部門，構建一個完善的就業培訓體系，把對遷移戶口的農民工培訓作為一項常規工作來抓，保障戶口轉移的農民工至少得到一次免費的基本職業技能培訓，以提高轉遷戶口農民工的生存勞動技能;二是對有創業意愿并具備創業條件、能力的農民工戶口轉遷戶，要做好提升創業能力的培訓及創業指導，盡可能降低其創業風險;三是增強“貸免扶補”政策的扶持力度，對創業除給予培訓指導外，在資金扶持、稅費減免等方面給予優惠待遇。

(三)推進保障性安居工程建設，保障轉移人口的最低住房需求

加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，努力解決城鎮貧困家庭和農業轉移人口居住問題，引導房地產業健康發展，增加中低價位、中小戶型普通商品住房供給，對有困難的農村移人口購房或租房給予適度財政補貼。

(四)完善社會保障制度

以社會保障替代傳統的土地保障，是實現農民工完全市民化、真正退出農村的第一個重要環節。要建立和完善養老、失業、醫療等社會保險制度和體系，把農村轉移人口納入城鎮社會保障范疇。在社會保險關系轉移接續上，在農村參加的養老、醫療保險接入城鎮社保體系，實現社會保障一卡通。要強化對農村轉戶進城居民的社會救助，降低農村勞動力轉移的間接成本和風險。

總之，毫無疑問農民工戶口市民化是未來發展的一個趨勢，也是一個社會系統工程，它需要政府、社會各界的支持配合及相關制度和政策體系的科學性設計與安排，這決定了農民工市民化并非一蹴而就，它將是一個逐步實現和歷史演進的過程。中國將在2020年實現1億左右農業轉移人口落戶城鎮的任務，只要做好相關的工作，這項任務是可以實現的。

［1］魏后凱 蘇紅鍵: 《農民工市民化現狀報告》，《中國經濟周刊》2014年。