堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的必要性分析

馮育林

民族區(qū)域自治制度作為我國四大基本政治制度之一，在國家統(tǒng)一和民族地區(qū)的發(fā)展中起著巨大的制度支撐作用，自上世紀(jì)80年代起，國家乃至社會(huì)各界就已經(jīng)開始討論民族區(qū)域自治制度的堅(jiān)持和完善等相關(guān)問題，可見“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的必要性”是一個(gè)相對(duì)較老的研究命題。在學(xué)界以往的研究中，對(duì)于為什么要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，主要是從我國歷史上的民族政策傳統(tǒng)、民族區(qū)域自治制度的價(jià)值意蘊(yùn)、現(xiàn)實(shí)民族關(guān)系和民族問題等角度來分析，雖然指出該制度創(chuàng)建和堅(jiān)持的根本原因，但這并不完全構(gòu)成今天發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的根本所在，那么究竟什么是當(dāng)代繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的根本緣由呢?我們認(rèn)為，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是時(shí)代必然，是應(yīng)當(dāng)下中國所需，其根本緣由至少存在五個(gè)方面。

一、中國特色社會(huì)主義制度自信的體現(xiàn)

民族區(qū)域自治制度作為國家整合國內(nèi)眾多民族和促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展的重要制度設(shè)計(jì)，在接近70年的實(shí)踐過程中，取得了豐碩的成果，同時(shí)也反映出許多問題。當(dāng)代中國繼續(xù)堅(jiān)持和不斷發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度也正是對(duì)民族區(qū)域自治制度的制度地位和實(shí)踐成果的充分肯定，以及對(duì)制度自身不適宜之處的正確認(rèn)識(shí)，是中國特色社會(huì)主義解決民族問題制度自信的重要體現(xiàn)。

第一，民族區(qū)域自治制度的實(shí)施過程中，制度地位不斷提升，實(shí)踐成果不斷豐碩，全面體現(xiàn)出社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。在新中國成立前夕頒布的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和新中國成立后的歷部憲法，都明確規(guī)定民族區(qū)域自治制度是國家必須堅(jiān)持的重要政治制度。2001年第九屆全國人大常委會(huì)第20次會(huì)議審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的決定》，并把民族區(qū)域自治制度確定為國家的一項(xiàng)基本政治制度，使得該項(xiàng)制度的制度地位得以確認(rèn)和鞏固。在制度地位提升的過程中，制度得到進(jìn)一步完善，并在制度實(shí)踐上取得一系列成就。其一，在民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐過程中，首先把邊疆各民族地區(qū)整合到統(tǒng)一的國家政治體系內(nèi)，并不斷增強(qiáng)各民族對(duì)偉大祖國的認(rèn)同，有效地鞏固了國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。其二，新中國成立以來，國家以民族區(qū)域自治制度為指導(dǎo)，針對(duì)民族地區(qū)實(shí)施了許多優(yōu)撫政策，幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，各族人民生活水平大幅提升。

第二，要增強(qiáng)和穩(wěn)固社會(huì)主義制度自信，就要善于承認(rèn)制度自身的不足，并在制度的堅(jiān)持中不斷推進(jìn)制度完善。民族區(qū)域自治制度是應(yīng)中國國情、民族實(shí)際情況而生。而隨著政策環(huán)境和制度因素的層層變化，一些曾未被發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)了卻沒有得到解決的制度設(shè)計(jì)問題，已逐步暴露出來。一方面，我國大多數(shù)民族自治地方，其地域范圍仍然生活著諸多非自治民族，而且自治民族在人口數(shù)量上并沒有構(gòu)成絕對(duì)的多數(shù)，在民族地方建立純粹的民族學(xué)校或社區(qū)，為各民族的相互往來設(shè)置了無形的藩籬，阻礙著各民族的交流交往交融，遲滯了中華民族建設(shè)。其次，以往民族政策實(shí)踐中，存在一種“地方民族主義”取向，強(qiáng)調(diào)自治地方和少數(shù)民族的特殊權(quán)益，一定程度上容易忽略自治地方對(duì)于民族國家的責(zé)任和義務(wù)。其三，制度法制化程度不高，并未構(gòu)建起相應(yīng)的制度監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致制度的正確貫徹落實(shí)遇到諸多現(xiàn)實(shí)阻礙。

總之，為了鞏固民族區(qū)域自治制度的制度地位和實(shí)踐成果，改進(jìn)自身的不適宜之處，保證中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義制度自信，使得民族區(qū)域自治制的長期堅(jiān)持和發(fā)展完善成為現(xiàn)實(shí)選擇。

二、建設(shè)中華民族共同體的要求

“中華民族共同體”這一概念，在現(xiàn)實(shí)生活中存在不同含義，一是指“中國境內(nèi)的各個(gè)民族，是中國各民族的總稱”，二是指“由中國境內(nèi)各民族結(jié)合而成的以‘中華民族’為族稱的民族共同體”。①周 平:《論中華民族建設(shè)》，《思想戰(zhàn)線》2011年第5期。本文所指的中華民族為后者，她是“將中國歷史上長期存在的各個(gè)歷史文化共同體整合到一起而形成的，是政治建構(gòu)的產(chǎn)物”，②張會(huì)龍:《當(dāng)代中國族際政治整合結(jié)構(gòu)、過程與發(fā)展》，北京:北京大學(xué)出版社，2013年，第78頁。同時(shí)也是中國歷史上存在的各個(gè)文化共同體經(jīng)過長期自然融合的結(jié)果。

中華民族的長期存在與發(fā)展是中華人民共和國得以長期存在和發(fā)展的民族依托，是中國民族國家崛起和興衰的根本。而今天，中華民族的實(shí)體存在與發(fā)展受到諸多內(nèi)外環(huán)境因素、制度因素的挑戰(zhàn)或沖擊。就制度因素而言，我們國家自成立發(fā)展至今，一直實(shí)行照顧少數(shù)民族利益和維護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的特殊制度，這些民族制度并非針對(duì)整個(gè)中華民族，而是以少數(shù)民族群體為制度對(duì)象，帶有一定程度的“地方民族主義”傾向。這些在某種程度上導(dǎo)致今日社會(huì)生活中，存在“作為歷史文化共同體的各民族被實(shí)體化、政治化，而國族—中華民族虛擬化”的嫌疑，沒有正確認(rèn)識(shí)中華民族與國內(nèi)各民族的關(guān)系和建設(shè)中華民族的重要意義。

“中華民族與各民族的關(guān)系，是一個(gè)大家庭和家庭成員的關(guān)系，各民族關(guān)系是大家庭里不同成員的關(guān)系”，③中央民族工作會(huì)議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)，http://politics.people.com.cn/n/2014/0930/c1024－25763359.html。同時(shí)中華民族是以國族的身份存在的，只有一個(gè)強(qiáng)大的中華民族存在才能支撐起整個(gè)民族國家的存在與發(fā)展。要建設(shè)和振興中華民族，最為重要的內(nèi)容之一，就是要處理好各民族間及其與中華民族的關(guān)系，這當(dāng)然也就要建立各民族對(duì)中華民族和中華文化的強(qiáng)烈認(rèn)同，以及各民族間的相互尊重和認(rèn)同。處理好這些關(guān)系和構(gòu)建起這些認(rèn)同最重要的制度支撐之一就是民族區(qū)域自治制度。而今，中國作為民族國家的崛起和中華民族的偉大復(fù)興正處于歷史關(guān)鍵時(shí)期，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度也由此而成為時(shí)代必然和當(dāng)下所需。

三、鞏固和發(fā)展社會(huì)主義新型民族關(guān)系的需要

所謂社會(huì)主義新型民族關(guān)系，即“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”的民族關(guān)系，這一民族關(guān)系并不是人為主觀臆造的，而是在正確的民族政策持續(xù)推動(dòng)下，由“平等、團(tuán)結(jié)、互助”這一傳統(tǒng)民族關(guān)系發(fā)展而來，也是在中國各民族長期交流交往中漸進(jìn)形成的，其具有深厚的歷史積淀。

良好民族關(guān)系是現(xiàn)實(shí)政治生活、社會(huì)生活和文化生活的需要，也是國家全局發(fā)展的需要。而民族關(guān)系的鞏固和發(fā)展卻不管在古代、近代還是現(xiàn)代都不可避免的遇到一些困境，就當(dāng)代而言，簡單地講就至少存在三方面的困境。第一，國家通過民族識(shí)別和相關(guān)民族政策，為各民族的民族界限“附加了政治和法律的內(nèi)涵”，“族際間的區(qū)分不僅體現(xiàn)于歷史上形成的文化和經(jīng)濟(jì)層面，更體現(xiàn)于政治和社會(huì)層面”④周 平:《論中華民族建設(shè)》，《思想戰(zhàn)線》2011年第5期。，無形中為各民族的交流交往交融設(shè)置了一條障礙。第二，如今的少數(shù)民族為發(fā)展起來的民族，其固有的自我意識(shí)和自我認(rèn)同逐步增強(qiáng)，民族關(guān)系的協(xié)調(diào)和民族問題的處理比以往更為困難。第三，民族間在教育、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異將持續(xù)存在，民族共性的建設(shè)和尋找困難重重。

族際關(guān)系的維護(hù)和發(fā)展屬于族際政治的范疇，是族際政治整合的重要內(nèi)容，以民族區(qū)域自治制度為根本的民族政策是當(dāng)代中國實(shí)現(xiàn)族際政治整合的最為重要的機(jī)制之一。面對(duì)鞏固和發(fā)展“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”的社會(huì)主義新型民族關(guān)系的三大困境，筆者認(rèn)為最為直接和有效的路徑選擇，就是以釋放民族區(qū)域自治制度的族際政治整合功能為導(dǎo)向，不斷堅(jiān)持和發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度。

四、新常態(tài)下民族問題治理的保證

“新常態(tài)”是當(dāng)下的一個(gè)熱門詞匯，是習(xí)近平總書記在2014年河北考察時(shí)提出來的，最先主要是用于闡釋我國新的經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)濟(jì)走勢。但是后來學(xué)者們對(duì)這一概念做出了多重解釋，其使用也不僅僅停留于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在政治生活、社會(huì)生活等等領(lǐng)域中都被廣泛運(yùn)用。當(dāng)然，在民族治理領(lǐng)域也同樣存在新常態(tài)，也就是對(duì)當(dāng)代中國新常態(tài)下民族問題的準(zhǔn)確把握和全面治理。

正如亨廷頓所言“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂”①［美］塞繆爾·亨廷頓:《變革社會(huì)中的政治秩序》，王冠華，劉為等譯，上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008年，第31頁。。我國現(xiàn)階段進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化和政治民主化雙重轉(zhuǎn)型時(shí)期，包括民族問題在內(nèi)的諸多社會(huì)問題不斷凸出，相互交織。就民族問題而言，在保有長期性、復(fù)雜性的基礎(chǔ)上又增添了結(jié)構(gòu)性、時(shí)代性、國際性等新特征，其不僅受到就業(yè)、教育、收入等等結(jié)構(gòu)性因素的影響，更是當(dāng)下時(shí)代特征的一個(gè)側(cè)面。更為嚴(yán)重的是一些民族分裂勢力與境外勢力相互勾結(jié)，試圖脫離國家或者組織恐怖主義活動(dòng)，制造了大量不穩(wěn)定與不和諧的因素。當(dāng)然，民族問題并非一國獨(dú)有，諸多多民族國家存在民族問題，如英國北愛爾蘭問題、加拿大魁北克問題、西班牙巴斯克和加泰羅尼亞問題等等，還有一些民族問題在全球化趨勢下，跨越國界，走向國際舞臺(tái)，影響他國政治，如烏克蘭克里米亞危機(jī)成為大國博弈的場所。國際和國內(nèi)民族問題的現(xiàn)實(shí)存在及其新的動(dòng)向，深刻影響我國的民族治理和民族國家建設(shè)，要求從完善民族區(qū)域自治制度和調(diào)整制度實(shí)踐方式當(dāng)中，尋找新的應(yīng)對(duì)模式。

五、順應(yīng)國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃

國家步入“十二五”規(guī)劃以來，不僅延續(xù)了以前的一些重大戰(zhàn)略，且連續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)重大戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛且深遠(yuǎn)的影響。這些重大戰(zhàn)略的漸進(jìn)實(shí)施，或多或少地涉及少數(shù)民族的政治生活和經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)民族地方的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)都將產(chǎn)生諸多影響。由此，當(dāng)代中國繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度也是順應(yīng)國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)還會(huì)成為國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要組成部分。

政治層面:國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、依法治國。其一，民族區(qū)域自治制度是國家治理體系的重要構(gòu)成部分，國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，就是完善民族區(qū)域自治制度，同理，進(jìn)一步加強(qiáng)制度完善也必然成為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化最基本的路徑選擇之一;其二，民族區(qū)域自治制度雖是國家單一制下的補(bǔ)充形式，但其貫徹落實(shí)乃至發(fā)展完善都必須遵循法律準(zhǔn)繩，嵌入法制當(dāng)中。而現(xiàn)行民族區(qū)域自治法尚存在諸多不完善之處，民族區(qū)域自治的法治化程度有待提高，因此，必須順應(yīng)國家依法治國的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，不斷完善民族區(qū)域自治法，完善民族區(qū)域自治制度。

經(jīng)濟(jì)層面:“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、深入推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略、全面建成小康社會(huì)。其一，“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”是我國發(fā)展與沿線國家合作伙伴關(guān)系的重大戰(zhàn)略，戰(zhàn)略建設(shè)幾乎覆蓋西部所有省份，是西部省份實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放的重要平臺(tái)，對(duì)于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整個(gè)國家崛起都具有重大意義。其二，深入推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略和全面建成小康社會(huì)，意味著國家將進(jìn)一步展開西部建設(shè)，著力推進(jìn)包括少數(shù)民族在內(nèi)的全國各族人民進(jìn)入小康社會(huì)，使經(jīng)濟(jì)文化水平得到質(zhì)的提升，尤其是西部民族地區(qū)。“政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)”，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度提供了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，相反，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)也需要堅(jiān)持和完善國家政治制度，為其提供較好的制度環(huán)境。