我國地方土地財(cái)政形成的原因分析

黃自輝

近年來，中央對地方的征地問題越來越重視，2004年十月國務(wù)院下發(fā)了28號文件《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，此后幾年來中央亦下發(fā)了諸多的文件加以整治，但我國地方土地財(cái)政問題依然十分嚴(yán)峻。其原因主要在于現(xiàn)行財(cái)政體制、同級政府間的橫向競爭以及出讓土地金的巨大誘惑是地方政府熱衷“土地財(cái)政”。

(一)分稅制改革與土地財(cái)政的形成

20世紀(jì)80年代開始，我國先后在1980、1985、1988年進(jìn)行了三次財(cái)稅改革，調(diào)節(jié)中央政府與地方政府的預(yù)算財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)行對地方政府放權(quán)讓利、分灶吃飯的財(cái)政包干體制。這幾次的調(diào)整雖然是我國的自上而下的財(cái)政體制改革的嘗試，但他并沒有使中央與地方財(cái)政分配得到合理的變革，反之“80年代頻繁調(diào)整的財(cái)政體制使得中央與地方財(cái)政分配關(guān)系缺乏穩(wěn)定性，在財(cái)力劃分的數(shù)量界限方面主觀隨意性很大?！睘楦淖冏陨淼呢?cái)政困境的現(xiàn)狀，緩解中央財(cái)政能力逐漸變?nèi)醯睦Ь常?993年12月國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》至1994年分稅制改革正式開始，我國中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的變革致使我國中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比重開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，事權(quán)也朝反方向轉(zhuǎn)變。之所以這樣是由于中央意在通過分稅制改革集中財(cái)力和財(cái)物再分配來約束地方政府行為，提高宏觀調(diào)控能力①密 婷:《土地財(cái)政的成因與危害分析》，《安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)》2011年第17卷13期。。在中央與地方的財(cái)權(quán)中中央以對地方下達(dá)財(cái)政指標(biāo)的方式來增加和激勵(lì)財(cái)政收入;而在事權(quán)劃分上，中央則依靠自己對地方的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對地方官員的人事任免權(quán)，在事權(quán)上把更多的責(zé)任交予地方政府來承擔(dān)，主要包括有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)如:義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等民生支出。

因此，自1994年以來中央財(cái)政收入比例又有了大幅度的提高，1994年提高至55.20%，1999年以后該比重一直維持在50%以上，極大地改善了中央政府的財(cái)政困境，而“地方政府收支卻由‘盈余剪刀’變?yōu)椤嘧旨舻丁雹趯m汝凱:《分稅制改革、土地財(cái)政和房價(jià)水平》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2012年第4期。。1999年以來很多的地方的財(cái)政收支缺口比重一直處于50%上下的水平，很多地方掙扎于財(cái)政赤字。因此，在財(cái)權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況之下，地方政府積極謀求其他“非規(guī)范化融資方式來籌集資金”③密 婷:《土地財(cái)政的成因與危害分析》，《安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)》2011年第17卷13期。增加收入補(bǔ)充財(cái)政的不足，土地增值稅便成為增加土地財(cái)政收入的法寶，地方政府對“土地財(cái)政”的過度依賴也就不難理解了。因而，我們可以得出分稅制改革是引發(fā)土地財(cái)政的形成的重要的制度性因素?；蛘哒f，“現(xiàn)行財(cái)稅體制為政府熱衷于土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模提供了制度上的的激勵(lì)和實(shí)現(xiàn)途徑”④密 婷:《土地財(cái)政的成因與危害分析》，《安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)》2011年第17卷13期。。相對中央政府而言，支出負(fù)擔(dān)越重的地方政府越具有追求土地財(cái)政的動(dòng)機(jī);“稅收資源充裕的地方政府追求土地財(cái)政的激勵(lì)顯著降低;對中央轉(zhuǎn)移支付依賴性越強(qiáng)的地方政府具有越強(qiáng)的動(dòng)機(jī)追求賣地增收”⑤宮汝凱:《分稅制改革、土地財(cái)政和房價(jià)水平》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2012年第4期。。

(二)同級政府間的“晉升錦標(biāo)賽”

自1978年以來，我國實(shí)行改革開放以及1992年實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)之后，我國經(jīng)濟(jì)改革向縱深推進(jìn)。各級政府成為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的建設(shè)者、管理者和分配者，徹底的擺脫了以前“有事找市長，不找市場”的局面。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中央放權(quán)讓利的政策，各級政府之間的橫向競爭也愈演愈烈。“與經(jīng)濟(jì)分權(quán)不同，中國實(shí)行高度集中的政治體制，地方官員的人事任免由中央政府決定，這種政治集權(quán)形成了對上而非對下負(fù)責(zé)政治激勵(lì)模式?！雹倮?中:《中國“土地財(cái)政”的成因探析與治理對策研究》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2013年第1期。然而中央自上而下對官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)主要是通過政績考核，雖然轄區(qū)內(nèi)的民生安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障均是績效考核的內(nèi)容，但由于在民生安定、社會保障等變量的考核具有不可量化性和抽象性，因此，中央對地方的考核內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也就是說中央主要是以地方GDP的增長率為主要指標(biāo)的考核體系。這就促使了地方政府只關(guān)心自己有限的任期內(nèi)GDP是否能夠快速的增長。

然而，由于1994年的分稅制改革后增值稅等主要稅收被中央上收，因此發(fā)展?fàn)I業(yè)稅及相關(guān)土地的稅收便成為了地方政府增加其預(yù)算內(nèi)的必然選擇。“土地財(cái)政也就有了其產(chǎn)生的土壤”。也就是說，政績考核的偏向?qū)е铝素?cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏向，造成了地方政府“重經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，輕社會性公共服務(wù)”的支出結(jié)構(gòu)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)的晉升壓力是各級地方政府想方設(shè)法增加本地區(qū)GDP的增長率的動(dòng)力所在。然而，若地方政府想發(fā)展農(nóng)業(yè)則見效慢，新建工業(yè)企業(yè)則需投入大量的土地生產(chǎn)要素和資金，地方政府又不愿承擔(dān)大量成本。因此招商引資，吸引外來的資金帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展就成為各級地方政府工作的重中之重。地方政府“為了吸引流動(dòng)性較大的生產(chǎn)要素 (例如外部直接投資、人力資本等)流入本地區(qū)，各地區(qū)都大力掀起了‘開發(fā)區(qū)熱’，強(qiáng)化了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，給予外部投資者土地使用、收費(fèi)、稅收等方面的優(yōu)惠政策。很多學(xué)者將之稱為地方政府之間的‘晉升錦標(biāo)賽’”②蔣 震，邢 軍:《地方政府“土地財(cái)政”是如何產(chǎn)生的》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2001年第1期。。

基于以上分析可以得出結(jié)論:分稅制改革以后，特別是我國績效考核官員以來，各個(gè)地方政府更加激烈的擴(kuò)大自身的GDP增長率，土地財(cái)政逐漸成為地方政府“第二財(cái)政”?！暗胤秸畡t主要依靠‘以地生財(cái)’和‘以地引自生稅’來實(shí)現(xiàn)財(cái)政指標(biāo)，加大同級政府間的橫向競爭力”③吳 群，李永樂:《財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭與土地財(cái)政》，載財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)2010年第7期。。

(三)土地出讓金的誘惑

1998年12月29日通過了《中華人民共和國土地管理法》修改議案，增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”和“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”的內(nèi)容，標(biāo)志著土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度在我國的正式確立。“隨著土地出讓金制度在我國的確立和推行，土地出讓收益的分配也成為了中央和地方博弈的焦點(diǎn)，土地出讓金分成體制變化調(diào)整頻繁”④陳志勇，陳莉莉:《“土地財(cái)政”:緣由與出路》，《財(cái)政研究》2010年第1期。。政府征收土地出讓金始于1989年，當(dāng)時(shí)規(guī)定，在進(jìn)行必要扣除后，土地出讓金實(shí)行中央與地方的四六分成。但是隨著城市化、工業(yè)化的推進(jìn)，土地所帶來的收益超過了中央和地方政府的預(yù)算。土地出讓金收入的管理引起了中央政府的重視，國辦發(fā) ［2006］100號規(guī)定:“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。此后，全國的土地出讓金2009年高達(dá)1.6萬億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入48.8%。

除以上數(shù)據(jù)所顯示的土地出讓金為地方政府所帶來的巨大收益之外，同時(shí)由于出地出讓金不計(jì)入財(cái)政預(yù)算內(nèi)地方政府所獲得的土地出讓金很大比例是作為當(dāng)年的地方財(cái)政收入并用作財(cái)政支出的。他對于補(bǔ)充地方政府財(cái)力不足的作用非常明顯，又由于它屬于財(cái)政預(yù)算外資金不受權(quán)力機(jī)關(guān)的約束，便于政府靈活操控，而受到地方政府的偏愛，對地方政府具有巨大的誘惑。

［1］林燕: 《土地財(cái)政的形成、危害及改革措施》，《中國國土經(jīng)濟(jì)》2010年02期。

［2］蔣省等:《土地制度改革與國民經(jīng)濟(jì)成長》，《管理世界》2007年第5期。

［3］岳桂等:《我國地方政府“土地財(cái)政“問題研究》，《開放導(dǎo)報(bào)》2009年6月第3期。