民間金融法律監管問題探討

◇謝瑤

民間金融法律監管問題探討

◇謝瑤

摘要：改革開放以來，我國市場經濟快速發展，民間金融作為一種重要的資金融通形式而蓬勃發展起來，為我國中小型企業的發展作出了重要貢獻。由于法律制度的滯后和監管的缺失，特別是“金融抑制”戰略的實施，法律規則往往只著眼于為正式金融體系提供制度規范，而忽視民間金融體系對規則的需求，導致法律規則的嚴重脫節，非法集資類犯罪也隨之大面積爆發，擾亂經濟秩序與社會穩定。如何規制民間金融，鼓勵民間資本投資，引導民間融資走上正軌，成為當務之急。

關鍵詞：民間金融；金融抑制；法律監管

一、民間金融概說

民間金融即非正規金融。以金融監管為劃分標準，“凡是未納入政府金融監管體系，不受國家法律保護和規范、處在金融監管之外的各種金融機構及其資金融通活動統稱為民間金融”。我國民間金融的主要形式包括民間借貸、合會、私人錢莊、農村合作基金會、民間集資、小額貸款公司等，還有近年來隨著網絡信息化而發展起來的P2P網絡貸款。

民間金融發展至今，并呈井噴之勢席卷全國，除開其自身簡便、快捷的優勢外，離不開政府政策的傾斜。長期以來，我國一直實行“金融抑制”政策，金融抑制是指政府通過人為地干預金融市場的交易，扭曲金融市場的交易價格，來實現國家在特定時期的既定經濟發展目標。我國金融體系以銀行間接融資為主導，政府嚴格監管下的國有銀行高度壟斷的金融體制，對民間金融處于打壓的狀態。而國有銀行傾向于將資本貸給資信等級高的大型企業，中小型企業只好通過民間融資來緩解資金緊張的困境。

二、民間金融法律監管上存在的缺陷

（一）民間金融法律地位不明確

長期以來，民間金融一直被政府予以禁止，對民間金融的立法基本上處于空白。近年來，由于民間金融規模急速擴張，政府的壓制政策已經抵擋不住其進軍金融市場的勢頭，對民間金融的態度有了幾次轉變，陸續出臺了多個指導意見和司法解釋。但是現階段對民間借貸的支持只是停留在意見層面，沒有上升到法律層面。在立法上沒有合法地位的同時，行政執法與刑事監管制度對一切未經批準的集資活動一律禁止，非法集資類犯罪與民間金融的界限模糊不清，民間金融被籠統地認定為非法活動，在這樣的監管制度下，民間金融被迫轉入地下，極易發展成為“灰色金融”，甚至是高利貸、洗黑錢等“黑色金融”。

（二）監管主體不明確

我國對民間金融的監管主要是行政監管，輔之以刑罰管制，因為沒有專門的民間金融法規，監管部門在監管過程中缺乏統一的參照標準。另外，監管主體眾多，容易出現監管主體重疊或監管真空等問題。在2003年頒布的《銀行業監督管理法》中將銀監會確定為民間金融的監管主體。此外，還有地方政府、工信部、財務部、商務部、工商總局等部門協助配合。監管部門眾多卻沒有切實可行的監管辦法，各部門之間缺乏溝通，協調性差，沒有明確各自監管的范圍，導致監管混亂，執法力度不夠，各執法部門之間相互推諉的現象嚴重。

（三）缺乏市場準入和退出機制

我國民間金融市場缺乏市場準入機制，進入門檻極低，對借貸參與者不審查其資質，放貸時也沒有硬性規定其提供財產擔保，尤其在缺乏行業自律組織的情況下，容易使那些極具風險的民間金融組織混入進來，進行違法違規活動，擾亂金融市場的正常秩序。同時，沒有節制的資金投放，會造成資金供過于求，容易引起惡性競爭。市場退出機制也處于空白狀態，由于民間金融自身的缺陷，一般資金都不雄厚，加上沒有國家資金的支持和保障，一旦系統崩盤，會出現經營者卷款潛逃、惡意逃債、隨便退市等現象，侵害投資者的財產權，嚴重擾亂市場秩序。

（四）缺乏風險監管機制

民間金融的風險滋生點最主要的有兩個方面，一是借貸活動無擔保，我國民間金融依托地緣、親緣發展起來，對信息掌握比較充分，借貸雙方僅靠個人信用來進行約束，有抵押或擔保的很少。二是利率頗高，雖然法律規定了四倍利率的界限，但在實際操作中，利率遠遠超過了這個界限，高利貸現象十分嚴重，高利率往往伴隨著高風險。而民間金融機構內部缺乏控制制度，沒有嚴格的財務管理制度和審計制度，外部缺少風險防范機制和國家財政的兜底保障，一旦出現信用危機或擠兌現象，容易導致資金鏈斷裂，對其形成致命的打擊。

三、完善我國民間金融監管問題的對策

（一）加快民間金融合法化進程

針對民間金融主體資格問題，政府首先應通過立法確立其合法地位，將民間金融活動納入正式金融監管體系。此前起草的《放貸人條例》應當盡快頒布，此條例在保障有資金者的放貸權利方面有所突破，確立了放貸者的合法地位，也使民間借貸的合法性得到確定。另外，修改《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，以明確民間借貸與非法集資的法律邊界問題。民間金融中還有不合法的部分，要區別對待不同的民間金融形式，對于能夠促進市場經濟發展的“灰色金融”，應進行正確引導，加以規范；對于危害金融秩序的“黑色金融”，要堅決予以取締。從長期發展來看，國家應著手制訂專門的民間金融法律法規，就民間金融組織的經營方式、業務范圍、資金要求、借貸期限和糾紛處理辦法等環節進行具體、系統的規定，引導民間金融步入法制化軌道。

（二）對民間金融實行分類監管

我國民間金融組織形式多樣、規模不一，應根據民間金融不同的組織形式建立分層次的監管體系。目前可以將其分成三個層次：一是沒有組織的互助性民間借貸。一般是基于地緣、血緣關系發生的，對信息掌握比較充分，借貸數額較小，依據《合同法》、《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》及相關行政法規和司法解釋處理即可，無須再專門立法。二是民間自發組織的民間金融組織。可以制訂有針對性的法律法規，將其納入法制監管范圍，比如對那些股東人數、資本金、經營者資格、內部組織等條件都達到法律規定條件的，可以以公司、企業的形式進行注冊登記。三是有法律依據的民間金融組織。目前，小額貸款公司由各地政府成立的金融辦監管，擔保公司、融資租賃公司由信委監管，典當行由商委監管，而各部門掌握的相關信息并不互享。要改變由政府各部門分別監管的格局，可以在政府統一調控下，賦予地方銀監局全程監管的權力，依據法律實行“硬”監管，并設立民間金融行業自律組織，對民間金融實行“軟”監管。

（三）構建民間金融市場準入和退出機制

第一，構建民間金融的市場準入制度，應降低金融市場的準入門檻，對于運營較規范、規模較大、信譽良好的民間金融機構，可以規范其以股份制、公司制形式注冊登記；對于還缺乏規范性的民間金融機構，要進行正確引導，在法律規定的框架內允許其合并，或將資金通過入股的方式投入正規金融機構。不管以何種形式進入，都應該對其股東資格、出資方式、資金來源、業務范圍等進行嚴格審查，對資本數額、出資比例、股東人數、利率水平設定量化標準。第二，建立民間金融機構退出機制，以公司制、股份制形式設立的具有法人資格的民間金融機構，可以直接依據《公司法》、《企業破產法》的規定組織退市事宜，不具有法人資格的民間金融機構要求退市的，應向監管部門申報，并提交具體的資產清算報告，經監管部門審核后，方可正式關閉。另外可以參照美國問題銀行的接管機制，“嚴重違法違規或者經營不善，以至于喪失償債能力或有停業的可能，除非立即介入其經營管理，否則將于短期內關閉的銀行，屬于需要接管的對象”，一般由美國聯邦存款保險公司接管。我國還沒有針對接管問題而設立的監管機構，目前對短期內將要倒閉的民間金融機構可以由國有銀行或資質較好的民間金融機構接管，降低金融轉嫁風險，提高民間金融機構運營效率。

（四）建立風險防范機制

針對民間金融最容易發生的信用風險和擠兌風險，風險防范機制的建立也可以從這兩個方面入手。一是建立民間金融征信體系，包括民間金融機構信用信息采集、保存和評級機制，使民間金融的信息透明化。我國民間金融地域性比較強，可以參照日本的行業會員制征信模式，建立以民間金融行業協會為主導的征信體系，各民間金融的參與者都應該入會，真實地披露自身信息，協會應就借貸機構披露的信息做好統一管理，且僅對會員提供信息共享查詢服務。二是建立存款保險制度。存款保險制度以抵抗擠兌和銀行破產帶來的風險而出現，它是由銀行作為投保人，按一定存款比例向其繳納保險費，作為存款保險準備金，在成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款。我國已經建立了銀行業存款保險制度，《存款保險條例》于2015年5月1號開始實施。民間金融機構也可參照此條例，建立面向存款性民間金融機構的存款保險制度，以分散和降低民間金融組織面臨的風險，保障債權人的合法權益，維護金融市場秩序。

國有金融壟斷已經不能適應市場經濟的發展，對民間金融一味的打壓政策也顯然不是良策，打破金融壟斷，引導民間融資走向陽光化、正規化是金融市場化的發展趨勢。民間金融法律體系及配套措施的建立和完善是一個漸進的過程，不可能一蹴而就地解決所有問題，首先需構建民間金融法律框架，再在框架內添磚加瓦，促使正規金融與民間金融形成良性競爭的局面。

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（作者單位：江西財經大學法學院）