地方政府的網絡協商民主創新實踐及啟示——以山東、遼寧為例

畢宏音

（天津社會科學院輿情研究所 天津 300191）

創新是社會發展的不竭動力。正像約瑟夫·熊彼特在經濟學“創新理論”中提出的，所謂創新，即建立一個新生產函數，把前所未有的關于生產要素和生產條件的“新組合”引入生產體系[1]。而借鑒該理論，在移動互聯應用博興，移動網民已超5億的互聯網時代，我們在經濟生活中需要引入打破常規的“新組合”，在政治、社會和文化等領域同樣面臨著探索創新的艱巨使命和歷史責任。因此，黨中央高瞻遠矚，在《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》中提出，支持鼓勵協商民主建設探索創新，建立健全網絡協商方式[2]。各地政府也結合本地網絡建設實踐，深入貫徹落實意見精神，圍繞相關工作，開展了各類有益嘗試。其中，山東、遼寧等地政府從思想準備到機制建設，從技術保障到標準化運行，從打通網上網下協商橋梁、全媒體動員至建立多層高效的監督網絡，這些創新實踐，無疑為網絡協商民主的突破發展提供了重要啟示。

一、“七大創新”推動網絡協商民主建設實踐

1.思想解放，奠定了網絡協商民主實踐的創新基礎

萬事開頭難，領導核心思想解放是關鍵的第一步。加強協商民主建設，必須堅持黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用[2]。領導帶頭解放思想就是以創新精神、服務意識、人本理念謀發展。正因為網絡協商是前無古人的新形式，“如何看”和“怎么辦”無前路可循，惟銳意出新、不落窠臼才是正道?？偨Y成功經驗，網絡協商中難免遇到矛盾和沖突。如不能以人為本，服務至上，而將矛盾看成“虱子棉襖”，嫌難看，怕麻煩，抱著不穿為好的逃避思想，就不可能真心把協商民主建設事業辦好。因此，黨特別是黨的領導干部帶頭解放思想，以開放、包容之心迎難而上，主動決策開展相關工作，無疑夯實了網絡協商民主事業的創新基礎。

2.探索完善網絡輿情匯集回應機制，實現了機制創新

訴求表達主要包含將民眾的情緒、認知和態度傾向等輿情顯露出來的一種行為，其行為背后體現了民眾的根本利益[3]。收入、就業、保障、教育、看病、住房、環境、治安等，是百姓最直接也最關注的根本利益問題，如何傾聽和呼應民眾訴求，考驗著黨心、政心、民心。從濟南12345熱線逐步建立起“一號對外、集中受理、分類處置、統一協調、部門聯動、限時辦結”的工作機制；濰坊“壽光民聲”通過“首接負責制”“二次回帖法”“部門聯席會議”等制度，建立起留言受理、問題處置、結果反饋、監督考評的運行機制；遼寧“民心網”2015年年初建立了“網絡回應人”制度的網絡實踐成功經驗看，地方政府利用互聯網平臺的容量大、傳輸速度快，互動性強、公開、透明等鮮明特點，通過網絡創新，主動打造輿情信息匯集、分析、上報、處理和回應機制，拓寬了網絡民主協商渠道，已獲得民眾的積極回應和高滿意度。

3.利用高科技資源，實現了技術創新

網絡協商民主平臺的通暢，離不開技術創新和高科技資源的支持。在濟南市12345市民服務熱線，電子大屏幕滾動、語音交換器頻閃、電子查詢系統忙碌、120個人工坐席滿負荷，隨時連接著座機、手機終端、短信、市長信箱、微信和微博。調研中發現，從網站建立到網頁設置，從流程把關到大數據統計分析，從問題解答到政府、協商主客體三方連線互動，從日常服務、緊急處置到行風、環評、滿意度測評，從服務于本地居民、外地訪者到外籍人士，每項工作的順利完成，不僅僅是前臺工作人員的努力，也同時考驗著相關基礎設施的保障能力。還以濟南12345市民服務熱線為例，正是依托了聯通公司的平臺開發和管理系統，配備了世界領先的服務器、語音交換機、多媒體網管、網絡交換機以及中繼線等硬件設備，開發了智能化辦公系統、電子地圖查詢系統、問題預警系統、現場管理示意系統等，才保證了熱線24小時的無縫對接和高效運轉。

4.構建網絡與網下兼容互動的表達協商渠道，實現了協商民主形式創新

協商民主是指自由平等之公民，基于權利和理性，在憲法的規范和制約下，通過集體與個體的反思、對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制與治理形式[4]。當前，網絡社會的疾速發展，促使這一民主體制和治理形式向網絡中延伸。從山東、遼寧的實踐看，當地政府不僅充分利用這一平臺加強輿情信息搜集、分析、報送和反饋，還試圖利用這一開放、便捷、即時渠道，通過網絡管理者和網民定期、不定期的交流、溝通，并與網下互動兼容，探索協商民主的新領域和新形式。調研發現，這種互動既不是黨和政府唱“獨角戲”，也不是百姓隨意發聲，而是以網絡平臺為主要對話渠道，形成高效、對等和長期的網絡交流態勢，并與網下聯動，最終通過理解、協商、共識與整合，轉化為實際決策和規章。例如，在青島“民生在線”了解到，2013年年中，青島市教育局局長做客民生在線網談之時，一項教育改革方案正招致各方的爭議。很多學生及家長、教師在網上提出了異議。面對沸騰的民意，“民生在線”主動搭建了管理者和百姓，網絡和網下的協商橋梁，經過多方、多次的溝通、互動和協調，最終在2014年達成共識，促使該項改革措施暫緩實施。

5.依靠多層次參與，實現了相關監督機制創新

孟德斯鳩強調：從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力[5]。建構黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的多層次的監督機制作為一種創新手段，也無疑為有力推動網絡協商民主渠道建設提供了全方位保障。調研可見，從市委市政府主抓到紀委監察部督辦；由媒體跟進到人大代表、政協委員介入；從組織考評至百姓打分，各地形成了多層面網格狀的監管督查體系，保證了運行的實效。例如，濟南市12345市民服務熱線將日常工作機制納入績效、行風考評，同時有章可依，形成了政協提案線索直通車和人大代表聯系群眾熱線工作站；壽光市“壽光民聲”由市紀委、市監察局和人民政府糾風辦主抓，以促問題的回應、對話與及時解決；遼寧民心網則將“網絡回應人”制度納入了績效考評和目標考核體系，并歡迎網民監督評價。這些約束措施形成了一個個完整的鏈條，有章可循，有點可抓，有據可查，保證了網絡協商民主渠道的順利暢通。

6.依托多媒體融合，實現了媒體聯動體系創新

當前，面對全新的媒介生態環境，網上網下配合，形成網絡、電臺、電視臺、報紙、雜志多媒體融合聯動的宣傳、引導、互動、監督體系，也是創新發展的關鍵。比如，遼寧民心網打造的民心網、《民心》雜志、《民生》、《政務公開?？贰⒚裥囊曨l、天下風行網復合媒體群；壽光民生網與電臺、網站、報紙、手機共同構筑了五位一體的參與新渠道；青島民生在線依托青島日報報業集團，與青島日報、青島晚報、青島早報、青島新聞網形成報網聯動等，都是當前形勢下探索多媒體融合，形成推動網絡民主渠道建設發展合力的創新之舉。

7.通過標準化運作，實現了操作化創新

這些案例之所以成功，還在于它們的可復制性和可操作化。在12345熱線看到，標準化的CATTI電話輔助調查系統、網絡監控、輿情大數據收集、分析系統同時開通。其實，早在2011年，其已初步建立了以服務提供標準為核心，以服務通用基礎標準和服務保障標準為配套，覆蓋熱線服務全過程的1090項社會管理標準體系。后經不斷完善，于2013年12月，形成了該熱線主導制定的《政府熱線服務規范》的國家標準。2014年6月，該熱線在國際標準化組織（ISO）“標準社會效益評估項目”中的貢獻，得到了該組織的高度肯定。實際上，各地已圍繞網絡協商民主建設目標，形成了各類可操作的、標準化的管理體系并得到推廣應用。

二、網絡建設實踐中的困惑

雖然建設成績有目共睹，但地方實踐中依然暴露出各類問題，妨礙了網絡協商民主的穩步推進。

1.機制的僵化影響了發展活力

調研中了解到，很多建設典型已運轉了數年。由于一些網站的規章制度總體變化不大，長此以往，易形成機制的僵化和刻板。比如，“定期上網回復制度”嚴格規定了政府有關部門上網時間，答復最后期限。而網民訴求的產生時間則可能與對口部門接待日不相一致，結果，造成了對話協商雙方銜接上的時滯，而不利于矛盾的解決。還有的可能棘手問題已經解決，正處于矛盾緩和期，但因為制度約定，也要為了網談而網談，實際上，也造成了機制的空轉。

2.統籌協調機制仍需完善

網絡協商機制運行中遇到的某些問題，往往或利益方錯綜復雜，或牽涉多個部門，或遺留時間很長。故解決起來有難度，也存在著相互推諉、扯皮的現象，還可能引發社會輿情的較大波動。盡管調研發現，這類問題中的相當比例，通過高層領導過問，最終得到了圓滿解決。但是，因缺乏黨和政府牽頭領導的制度化統籌協調機制，而導致一事一議、緊急處理、領導拍板等處置模式的常態化。

3.重點、難點問題易沉淀和反復使回應性不足

隨著時間的推移，大量淺層次、易解決、個體性的社會矛盾被優先處理后，那些牽涉改革發展穩定的深層次問題，涉及群眾切身利益的矛盾糾葛和焦點、難點問題被逐漸沉淀下來，導致回應性不足。還有一些類似征地拆遷、環境污染、噪音擾民等問題好似“牛皮癬”，反復成為輿情表達主體的關注焦點，無形中影響了該類平臺解決問題的邊際效益。

4.表達主體的協商素質問題突出

網絡社會的去中心化、去責任化以及匿名性特點，導致了網絡非理性情緒的長期存在。調研發現，盡管協商主體的主流呈現出積極、理性、向上的特點，但總有個別人缺乏寬容、平等、開放和妥協精神，將網絡當作“垃圾場”，隨意傾倒不良輿情，他們攻擊謾罵、動輒扣帽子，甚至引發網絡群體極化情緒的蔓延，這些行為，影響了和諧的網絡協商民主氛圍，反映出個別網民民主素質的欠缺。

5.信息鴻溝使一些人置身網絡民主表達體系之外

誠然，在“人人都有麥克風”的時代，網民的積極參與，有力推動了網絡協商表達的良性發展。不過我們了解到，信息鴻溝的存在，使這些新技術平臺的使用者，主要是相對年輕，有一定知識水平和表達能力的網民。社會中依然有大量人群并不使用或不能熟練的使用互聯網，因此，他們盡管可能被代言，但就自身來說，依然可以被視作置身于網絡協商民主體系之外，其話語權自然不能在網絡中得到充分保障。

三、應對之策

1.建立穩定性與靈活性兼顧的工作機制

盡管，機制作為一種維持系統良性運轉的互動模式或者工作方式，應該保持相對穩定性。但在當前網絡社會疾速發展，我國正在全面深化改革，建設社會主義政治文明，推進協商民主廣泛多層制度化的大背景下，則需打破一成不變、求穩怕變的固化思維，積極思考、開拓進取，通過建立穩定性與靈活性兼顧的網絡協商民主工作機制，通過常態化與非常態化的工作形式相互補充，來主動傾聽民聲，積極匯集民意，廣泛吸納民智，有效發揮民力。

2.建立多層級和多部門的統籌協調體系

網絡協商中的問題，還需回到現實社會中加以逐步解決。從我國的建設實踐看，目前已進入到以調整利益關系為重點的全面改革階段，改革的迫切性和艱巨性進一步增強，利益關系和矛盾糾葛錯綜復雜，在此特殊時期，網絡協商民主建設也進入到攻堅節點，尤其需要各級黨和政府的高層決策者掛帥，建立起比較完備的多層級、多部門齊抓共管的統籌協調體系，以推動相關輿情的有效紓解和相關問題的妥善處理。

3.建立重大、疑難問題的排查解決工作制度

知己知彼百戰百勝。應建立重大、疑難問題的排查解決工作制度。可以結合網站、熱線的日常工作，通過輿情問題重點排查和普遍排查相結合，主動尋找輿情苗頭和深入分析輿情規律相配合，準確了解各主要領域的全局性輿情走勢，精準掌握各個社會階層、社會群體，特別是一些特殊社會群體（包括困難群體、知識階層、80后和90后網民在內）的網絡思想變動狀況[6]。定期或不定期地匯集輿情數據，分析輿情變化趨勢，研判輿論漲落規律，及時、準確、客觀的發現和上報苗頭性和傾向性問題、重點和難點問題、反復性和易感性問題的信息，力求見微知著、未雨綢繆，把握協商對話和解決問題的主動權。

4.建立網絡自律帖主的監督機制

網民作為網絡輿情表達主體，既要積極發聲，也要有序參與網絡協商民主建設，這是營造和諧、理性、寬容的網絡表達與互動氛圍的強有力保證。為此，不但要加強網絡管理，發揮網絡領導者和把關人的職責，也要通過宣傳、教育和引導，充分發揮網民自身的自律功能，通過發現和培育一大批網絡自律帖主，鼓勵和支持建立網絡自律帖主的監督機制，逐步實現網民的自我約束、自我管理和自我發展。

5.努力消除網絡信息鴻溝

雖然，網絡社會倡導平等、共享與開放。但填平“信息鴻溝”不可能一蹴而就。應通過頂層設計、制度安排、措施保障和培育引導來逐步解決。具體分析，應通過頂層設計，逐步縮小網絡利用的認知差、年齡差、地域差和知識儲備差；通過一系列制度安排，來加大基礎設施建設，擴大現代通訊網絡的覆蓋范圍和獲益群體；加強相關科普宣傳，提高普通人對信息技術的基本認知，激發他們的使用熱情；利用政策傾斜和扶植培育，完善相關教育制度和培訓制度，讓更多的人有效利用互聯網和移動互聯網新型載體，為網絡協商民主建設添磚加瓦。

［1］［美]約瑟夫·熊彼特.何畏，易家祥譯.經濟發展理論——對于利潤、資本、信貸、利息和經濟周期的考察［M］.北京，商務印書館，1997：73-74.

［2］中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》［N］.人民日報，2015-02-10.

［3］畢宏音.訴求表達機制研究［M］.天津，天津社會科學院出版社，2009：35.

［4］陳家剛.協商民主與當代中國政治［M］.北京，中國人民大學出版社，2009：1.

［5］［法］孟德斯鳩.張雁深譯.論法的精神［M］.北京，商務印書館，1963：154.

［6］中共中央宣傳部輿情信息局.輿情信息匯集分析機制研究［M］.北京，學習出版社，2006：70.